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全國人大網(wǎng)站近期公布了我國預(yù)算法修正案草案（二次審議稿），向社會公開征求意見,。其中關(guān)于地方政府債務(wù)問題,，是本次修法過程中各方面關(guān)注度很高,、爭議較大的問題。二審稿在地方債問題上,，改變了一審稿的文字表述,，退回到與要修改的現(xiàn)行預(yù)算法一字不差的狀態(tài)（二審稿第三十一條與現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條完全一模一樣：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,，不列赤字,。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”）,，沒有完全體現(xiàn)應(yīng)有的立法進(jìn)步和此次修改預(yù)算法這一重要工作的實(shí)質(zhì)性要求,。
首先需要澄清，兩稿都是在特定前提（“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”）之下,，允許地方發(fā)債,。所以，就兩稿的法條本意和核心內(nèi)容而言,，規(guī)則是完全一致的,，同時(shí)就國際比較而言，屬于對地方債實(shí)行最嚴(yán)格控制的模式,。但二審稿表述到此便戛然而止,，刪除了一審稿的以下五個(gè)方面十分重要的內(nèi)容：
第一，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得為他人債務(wù)提供擔(dān)保,。這是明確規(guī)定了對于地方負(fù)債，特別是隱性負(fù)債的非規(guī)范擔(dān)保機(jī)制的不許可,。
第二,，對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。這是明確規(guī)定了地方債數(shù)量規(guī)模的控制機(jī)制,。
第三,，地方政府如發(fā)債，主體是省級政府,。這是明確規(guī)定了現(xiàn)階段我國省級政府對于地方債“牽頭負(fù)責(zé)”的特別職責(zé),。
第四，地方政府發(fā)債的審批程序?yàn)椋簢鴦?wù)院確定地方債務(wù)的限額,，報(bào)經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)后下達(dá),，省級政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案,，報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn),。這里鮮明地規(guī)定了“預(yù)算管債”的基本制度規(guī)則和地方債與地方預(yù)算赤字的技術(shù)處理規(guī)范，特別還明確了人代會作為“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”,，對此行使審批監(jiān)管職能,。
第五,，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。這是對與地方債風(fēng)險(xiǎn)防控相配套的“償債基金”式防范機(jī)制作出了具體規(guī)定,。
上述五條都有十分清晰,、重要的制度規(guī)范內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)防范指向，都很實(shí)在和合理,，真是不該被刪除,。
現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的表述，當(dāng)然并不存在任何原則性的錯(cuò)誤,，其問題在于過于較簡單和籠統(tǒng),，因而需要修改和補(bǔ)充。在現(xiàn)實(shí)生活中,，如果繼續(xù)維持這一簡要表述,，而不相應(yīng)于近年制度創(chuàng)新實(shí)踐（包括清理和控制地方政府融資平臺等隱性負(fù)債、以財(cái)政部代理發(fā)行機(jī)制而使我國地方債“登堂入室”,，以及啟動四省市地方自行發(fā)債試點(diǎn)等）增加正面規(guī)范,、指導(dǎo)與約束地方債的內(nèi)容，將是此輪立法修法的缺陷,，會更加凸顯預(yù)算法在地方債相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范上的缺失。所以,，應(yīng)在原一審稿的基礎(chǔ)上,，堅(jiān)持“正面規(guī)劃”的修法路線，體現(xiàn)其已包含的至少前述五點(diǎn)內(nèi)容,，至于具體文字的推敲,，可集思廣益作進(jìn)一步的技術(shù)性處理。主要理由在于以下幾點(diǎn),。
第一,，我國需要在1994年“分稅制”改革基本制度成果基礎(chǔ)上，深化省以下財(cái)政體制改革,。在地方政府層面,，必須處理好“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—預(yù)算—產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)”的內(nèi)在契合關(guān)系。地方債制度建設(shè)的發(fā)展方向,，是走向陽光融資,，透明、可約束地促進(jìn)相關(guān)于舉債還債全程的科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防控,。
第二,，前些年預(yù)算法中關(guān)于地方債的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，在對現(xiàn)實(shí)生活規(guī)范指導(dǎo)作用嚴(yán)重不足的情況下,，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則大量隱性舉債的情況,。局部的風(fēng)險(xiǎn),、廣泛存在的扭曲和資源低效配置問題，不能不引起各方的充分注意和高度警惕,。正確的思路和方略,，應(yīng)當(dāng)是在地方已形成的實(shí)際負(fù)債面前，實(shí)事求是而又卓有遠(yuǎn)見地“治存量,、開前門,、關(guān)后門、修圍墻”,，讓明規(guī)則變得有效,、可行，使?jié)撘?guī)則受到實(shí)質(zhì)性的約束,，有堵有疏,，疏堵結(jié)合，逐步消化已有存量風(fēng)險(xiǎn),，同時(shí)積極推進(jìn)地方債增量制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè),。已有的一些實(shí)踐也理應(yīng)在此輪預(yù)算法修改中得以體現(xiàn)出應(yīng)有的立法進(jìn)步，并在制度規(guī)范層面得到肯定,。
第三,，以為堅(jiān)持現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的簡要表述有利于對于地方債的審慎處理和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范，是一種不了解我國財(cái)政體制與運(yùn)行機(jī)制改革大方向,，對地方債存在的必要性與內(nèi)在邏輯,，以及地方債實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的似是而非的認(rèn)識，不僅無助于現(xiàn)實(shí)生活中風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建與強(qiáng)化,，而且客觀上會造成和助長對已有地方債制度建設(shè)和相關(guān)改革試點(diǎn)的消極,、不作為態(tài)度和配套改革進(jìn)程的拖延，乃至發(fā)展時(shí)機(jī)的耽誤與喪失,。
第四,，二審稿三十一條中關(guān)于地方赤字的表述，在新的階段上其實(shí)已屬于“一廂情愿”式的處理,，與其他相關(guān)內(nèi)容的表述含有內(nèi)在抵觸與沖突,，理應(yīng)再作詳查。
總之,，建議改變二審稿的處理方式,，回到原一審稿文字表述上再作深入討論和優(yōu)化努力，使此輪預(yù)算法的修改工作取得切實(shí)進(jìn)展,。
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