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上一篇文章中,，我們澄清了兩個(gè)基本事實(shí)：一,、香港并不存在土地財(cái)政，至少以內(nèi)地為參照系時(shí),，這一結(jié)論是成立的,。內(nèi)地的土地財(cái)政模式為全世界所獨(dú)有。二,、兩者在土地運(yùn)作模式上完全不同,，推論下來，解決之道也應(yīng)不同,。
導(dǎo)致房地產(chǎn)市場和土地市場波動的因素很多,，有金融（貨幣信貸）層面因素，也有真實(shí)供求因素,，在此我們僅聚焦于真實(shí)的供需問題,。
先看香港。最近20年香港樓市經(jīng)歷了幾輪大漲大跌,，每次大波動背后都對應(yīng)著特定的貨幣金融環(huán)境,，但不可否認(rèn)的是，香港住房供應(yīng)一直是偏緊張的,。香港人均住房面積按內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)約10平方米多點(diǎn),，比內(nèi)地一線城市的20-40平方米低得多，也大大低于東京,、新加坡等類似國際都市,。因此，加大土地供應(yīng),，建設(shè)更多住房是香港必須面對的切實(shí)問題,。
1997年前房價(jià)大漲，民間普遍呼吁政府多供地,、多建房,，但在隨后的房價(jià)暴跌中，這個(gè)聲音消失了,，很多人特別是有房一族反對政府的“八萬五計(jì)劃”,，而近幾年隨著房價(jià)大幅上漲，增加供應(yīng)的呼聲再起,，然而“一朝被蛇咬,，十年怕井繩”，心有余悸的政府這次行動遲緩，結(jié)果招致社會不滿,。
在香港現(xiàn)行機(jī)制下，土地供應(yīng)主要受有房一族和開發(fā)商兩大利益集團(tuán)的牽制,，最終的政策結(jié)果取決于有房者,、無房者和開發(fā)商三者之間力量的博弈，賣地收入因素在這里倒顯得無足輕重,。因此,，要從根本上解決困擾香港市場的矛盾，關(guān)鍵點(diǎn)有二：一是不能讓開發(fā)商利益制約政府決策,，這必須通過提升民主水平來實(shí)現(xiàn),；二是要擺脫有房一族的掣肘，從長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃土地供應(yīng),，但這又何其難,！增加供應(yīng)會抑制房價(jià)，使有房一族利益受損,，特別是當(dāng)很多家庭成為負(fù)資產(chǎn)時(shí),，增加供給的政策極不受歡迎，而上漲時(shí)雖然社會歡迎政府多供地,，但受決策和執(zhí)行時(shí)滯的影響,，等形成有效供應(yīng)時(shí)房價(jià)往往已進(jìn)入下跌周期，社會幾乎無日不陷入對這一問題的爭端,。
如能避免上述兩個(gè)利益集團(tuán)的牽制,，科學(xué)調(diào)節(jié)供給，以香港城邦經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),，讓市民安居樂業(yè)其實(shí)難度并不大,。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，政府與居民,、居民與開發(fā)商,、有房者與無房者、不同代際人群之間有著層層疊疊的矛盾,，紛擾無日不在,。這也間接提醒我們，任何突出房地產(chǎn)金融屬性,，居民熱衷于投資房地產(chǎn)而又缺乏高度成熟民主相配套的社會,，都會出現(xiàn)十分棘手、幾乎是死結(jié)的利益沖突,。
在這些紛紛擾擾中,，為何賣地收入因素一直是次要的？這與香港小政府有關(guān)。香港不僅政府規(guī)模小,，負(fù)擔(dān)的社會保障也有限,。而充當(dāng)收入再分配功能的保障房制度因運(yùn)營出色，政府也只負(fù)責(zé)投入土地（早期曾給予貸款資助）,，并不構(gòu)成財(cái)政壓力,。加上香港養(yǎng)老制度采取智利模式，政府沒有法定義務(wù),，正因?yàn)榇�,，香港政府總體財(cái)政開支壓力較小。在以支定收情況下,，即便政府有土地財(cái)源可開,，它也不必像內(nèi)地那樣兩眼放光盯著土地，無所不用其極地追求賣地收入,。
再看內(nèi)地,。盡管土地國有為政府提供了重要的潛在財(cái)源，但對土地采取何種態(tài)度,，是高度依賴土地,，拼了命地設(shè)法抬高地價(jià)，還是像香港那樣對這塊收入比較超然,，取決于兩個(gè)因素：一是開支的規(guī)模,，二是為開支融資的各種途徑的難易程度。
如果開支規(guī)模受到限制,，公共財(cái)政（稅收和非稅）收入能提供足夠融資的話,，地方政府完全沒必要把土地視為命根子，但顯而易見這個(gè)前提并不成立,。中國政府是個(gè)大政府,，首先是人員規(guī)模和行政開支極大，約占總財(cái)政收入的1/4,，在上世紀(jì)90年代的時(shí)候很多地方完全是“吃飯財(cái)政”,，就是因?yàn)槿烁∮谑拢祟^費(fèi)就把財(cái)政收入耗光了,。其次,，在政績模式和官員私利刺激下，一旦解決了吃飯問題,，地方官員一定會產(chǎn)生大興土木的沖動,。在不受民眾約束的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府這一定位下，地方政府開支的規(guī)模理論上趨向無窮大,。
而為開支提供融資的渠道無外乎三種：稅收,、非稅收入,、土地。稅收相對來說比較固定,，彈性較小,，非稅收入彈性大于稅收，最富想象力的當(dāng)然是土地,，土地賣多賣少,，價(jià)格或高或低，直接決定當(dāng)年政府日子好過還是難過,。
既然政府對開支有無窮的胃口,，而為開支融資最有操作空間的又是土地,，那么不擇手段拉高房價(jià)以最大化賣地收入就成為必然,。我們看到，這些年抵制中央樓市調(diào)控成了地方政府的本能,，而在創(chuàng)造住房“需求”方面也是花樣百出,，比如有的把農(nóng)村學(xué)校撤并，有的禁止農(nóng)民正常自建房,，目的都是制造“剛需”,。
土地運(yùn)營本來是一個(gè)中性概念，與罪惡不是等號關(guān)系,，賣地利潤用來城建配套,，而基建改善抬高級差地租，房價(jià)上漲又使地價(jià)上升,，這本來是一個(gè)良性循環(huán),，但這樣一個(gè)理想狀態(tài)因摻入了官員私利和短期政績機(jī)制而變異，地方政府在推高房價(jià),、推高地價(jià)過程中一定會陷入瘋狂的無節(jié)制狀態(tài),，也一定會導(dǎo)致泡沫和供應(yīng)過剩。這種極端狀態(tài)以鄂爾多斯為代表,，并遍布全國,。內(nèi)地房價(jià)狂升不像香港那樣對應(yīng)著供應(yīng)不足，相反卻對應(yīng)著銷售量和供應(yīng)量的巨幅上升,，就是這種獨(dú)特的機(jī)制決定的,。
至此我們不難得出結(jié)論：限制政府支出、規(guī)范政府收入才是告別土地財(cái)政的關(guān)鍵,�,？s減人員減少行政開支，通過民主程序來決定年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模,，只有滿足這兩點(diǎn),，轉(zhuǎn)入下一步討論，即如何尋找更穩(wěn)定、更不易讓房價(jià)脫軌的替代性稅源（如房產(chǎn)稅）才是有價(jià)值的,。只要開支不受約束,，任何新稅源都會導(dǎo)致政府更大的奢侈浪費(fèi)；只要收入不規(guī)范,，就算政府無地可賣,，也一定會在其他融資方式上動腦筋，比如征收過頭稅,，搞亂收費(fèi),、亂罰款、亂攤派等,。
在沒有土地財(cái)政的上世紀(jì)90年代,，“三亂”成為一種普遍的現(xiàn)象，這種情況近些年由于土地財(cái)政的勃興而收斂,，而近期由于賣地收入減少,，這種混亂的現(xiàn)象有卷土重來之勢，最典型的即為近期東北某市的“大檢查”事件,�,？梢哉f，土地財(cái)政與上世紀(jì)90年代困擾中國社會的“三亂”財(cái)政本質(zhì)并無不同,，都是權(quán)力不受約束環(huán)境下奪民之財(cái)?shù)氖侄�,，其差異在于土地�?cái)政更迂回、更隱性,、空間更大,。
在此，我們必須澄清一個(gè)流傳極廣但實(shí)屬錯(cuò)誤的觀點(diǎn),，即土地財(cái)政乃因分稅制后地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的產(chǎn)物,。1994年稅改之后，地方稅收占比大幅降低不錯(cuò),，但財(cái)力向中央集中只是增強(qiáng)了中央
“抽肥補(bǔ)瘦”的調(diào)節(jié)能力,，并沒有改變絕大部分收入最終回到各地這一局面，因?yàn)橹醒氡炯壷С龀龂�,、外交和中央行政支出等少�?shù)項(xiàng)目,，其余均以轉(zhuǎn)移支付返回到了各地。例如,，2011年全國公共財(cái)政收入10.4萬億元,，地方本級收入雖然只有5.25萬億元，但加上中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的4萬億,，地方財(cái)政收入達(dá)到了9.25萬億,，稅收超高增長最終回到了地方,。地方直接收與中央先收再轉(zhuǎn)移，不同之處在于,，前者用起來約束更少,，更隨心所欲，更便于為官員或公務(wù)員群體謀私利,，而后者常與特定用途掛鉤,，剛性稍強(qiáng)。從這角度看,，我們也不難理解地方在追求土地財(cái)政上的不竭的熱情了,。
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