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上一篇文章中，我們澄清了兩個(gè)基本事實(shí)：一,、香港并不存在土地財(cái)政,，至少以內(nèi)地為參照系時(shí)，這一結(jié)論是成立的,。內(nèi)地的土地財(cái)政模式為全世界所獨(dú)有,。二、兩者在土地運(yùn)作模式上完全不同,，推論下來(lái),，解決之道也應(yīng)不同。
導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)波動(dòng)的因素很多,，有金融（貨幣信貸）層面因素,，也有真實(shí)供求因素,，在此我們僅聚焦于真實(shí)的供需問(wèn)題。
先看香港,。最近20年香港樓市經(jīng)歷了幾輪大漲大跌,，每次大波動(dòng)背后都對(duì)應(yīng)著特定的貨幣金融環(huán)境，但不可否認(rèn)的是,，香港住房供應(yīng)一直是偏緊張的,。香港人均住房面積按內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)約10平方米多點(diǎn)，比內(nèi)地一線城市的20-40平方米低得多,，也大大低于東京,、新加坡等類似國(guó)際都市。因此,，加大土地供應(yīng),，建設(shè)更多住房是香港必須面對(duì)的切實(shí)問(wèn)題。
1997年前房?jī)r(jià)大漲,，民間普遍呼吁政府多供地,、多建房，但在隨后的房?jī)r(jià)暴跌中,，這個(gè)聲音消失了,，很多人特別是有房一族反對(duì)政府的“八萬(wàn)五計(jì)劃”，而近幾年隨著房?jī)r(jià)大幅上漲,，增加供應(yīng)的呼聲再起,，然而“一朝被蛇咬，十年怕井繩”,，心有余悸的政府這次行動(dòng)遲緩,，結(jié)果招致社會(huì)不滿。
在香港現(xiàn)行機(jī)制下,，土地供應(yīng)主要受有房一族和開發(fā)商兩大利益集團(tuán)的牽制,，最終的政策結(jié)果取決于有房者、無(wú)房者和開發(fā)商三者之間力量的博弈,，賣地收入因素在這里倒顯得無(wú)足輕重,。因此，要從根本上解決困擾香港市場(chǎng)的矛盾,，關(guān)鍵點(diǎn)有二：一是不能讓開發(fā)商利益制約政府決策,，這必須通過(guò)提升民主水平來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是要擺脫有房一族的掣肘,，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃土地供應(yīng),，但這又何其難,！增加供應(yīng)會(huì)抑制房?jī)r(jià),，使有房一族利益受損,，特別是當(dāng)很多家庭成為負(fù)資產(chǎn)時(shí)，增加供給的政策極不受歡迎,，而上漲時(shí)雖然社會(huì)歡迎政府多供地,，但受決策和執(zhí)行時(shí)滯的影響，等形成有效供應(yīng)時(shí)房?jī)r(jià)往往已進(jìn)入下跌周期,，社會(huì)幾乎無(wú)日不陷入對(duì)這一問(wèn)題的爭(zhēng)端,。
如能避免上述兩個(gè)利益集團(tuán)的牽制，科學(xué)調(diào)節(jié)供給,，以香港城邦經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),，讓市民安居樂(lè)業(yè)其實(shí)難度并不大。但現(xiàn)實(shí)情況卻是,，政府與居民,、居民與開發(fā)商、有房者與無(wú)房者,、不同代際人群之間有著層層疊疊的矛盾,，紛擾無(wú)日不在。這也間接提醒我們,，任何突出房地產(chǎn)金融屬性,，居民熱衷于投資房地產(chǎn)而又缺乏高度成熟民主相配套的社會(huì)，都會(huì)出現(xiàn)十分棘手,、幾乎是死結(jié)的利益沖突,。
在這些紛紛擾擾中，為何賣地收入因素一直是次要的,？這與香港小政府有關(guān),。香港不僅政府規(guī)模小，負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障也有限,。而充當(dāng)收入再分配功能的保障房制度因運(yùn)營(yíng)出色,，政府也只負(fù)責(zé)投入土地（早期曾給予貸款資助），并不構(gòu)成財(cái)政壓力,。加上香港養(yǎng)老制度采取智利模式,，政府沒(méi)有法定義務(wù)，正因?yàn)榇�,，香港政府總體財(cái)政開支壓力較小,。在以支定收情況下，即便政府有土地財(cái)源可開,，它也不必像內(nèi)地那樣兩眼放光盯著土地,，無(wú)所不用其極地追求賣地收入。
再看內(nèi)地,。盡管土地國(guó)有為政府提供了重要的潛在財(cái)源,，但對(duì)土地采取何種態(tài)度,，是高度依賴土地，拼了命地設(shè)法抬高地價(jià),，還是像香港那樣對(duì)這塊收入比較超然,，取決于兩個(gè)因素：一是開支的規(guī)模，二是為開支融資的各種途徑的難易程度,。
如果開支規(guī)模受到限制,，公共財(cái)政（稅收和非稅）收入能提供足夠融資的話，地方政府完全沒(méi)必要把土地視為命根子,，但顯而易見這個(gè)前提并不成立,。中國(guó)政府是個(gè)大政府，首先是人員規(guī)模和行政開支極大,，約占總財(cái)政收入的1/4,，在上世紀(jì)90年代的時(shí)候很多地方完全是“吃飯財(cái)政”，就是因?yàn)槿烁∮谑�,，人頭費(fèi)就把財(cái)政收入耗光了,。其次，在政績(jī)模式和官員私利刺激下,，一旦解決了吃飯問(wèn)題,，地方官員一定會(huì)產(chǎn)生大興土木的沖動(dòng)。在不受民眾約束的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府這一定位下,，地方政府開支的規(guī)模理論上趨向無(wú)窮大,。
而為開支提供融資的渠道無(wú)外乎三種：稅收、非稅收入,、土地,。稅收相對(duì)來(lái)說(shuō)比較固定，彈性較小,，非稅收入彈性大于稅收,，最富想象力的當(dāng)然是土地，土地賣多賣少,，價(jià)格或高或低,，直接決定當(dāng)年政府日子好過(guò)還是難過(guò)。
既然政府對(duì)開支有無(wú)窮的胃口,，而為開支融資最有操作空間的又是土地,，那么不擇手段拉高房?jī)r(jià)以最大化賣地收入就成為必然。我們看到,，這些年抵制中央樓市調(diào)控成了地方政府的本能,，而在創(chuàng)造住房“需求”方面也是花樣百出，比如有的把農(nóng)村學(xué)校撤并，有的禁止農(nóng)民正常自建房,，目的都是制造“剛需”,。
土地運(yùn)營(yíng)本來(lái)是一個(gè)中性概念，與罪惡不是等號(hào)關(guān)系,，賣地利潤(rùn)用來(lái)城建配套，而基建改善抬高級(jí)差地租,，房?jī)r(jià)上漲又使地價(jià)上升,，這本來(lái)是一個(gè)良性循環(huán)，但這樣一個(gè)理想狀態(tài)因摻入了官員私利和短期政績(jī)機(jī)制而變異,，地方政府在推高房?jī)r(jià),、推高地價(jià)過(guò)程中一定會(huì)陷入瘋狂的無(wú)節(jié)制狀態(tài)，也一定會(huì)導(dǎo)致泡沫和供應(yīng)過(guò)剩,。這種極端狀態(tài)以鄂爾多斯為代表,，并遍布全國(guó)。內(nèi)地房?jī)r(jià)狂升不像香港那樣對(duì)應(yīng)著供應(yīng)不足,，相反卻對(duì)應(yīng)著銷售量和供應(yīng)量的巨幅上升,，就是這種獨(dú)特的機(jī)制決定的。
至此我們不難得出結(jié)論：限制政府支出,、規(guī)范政府收入才是告別土地財(cái)政的關(guān)鍵,。縮減人員減少行政開支,，通過(guò)民主程序來(lái)決定年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模,，只有滿足這兩點(diǎn)，轉(zhuǎn)入下一步討論,，即如何尋找更穩(wěn)定,、更不易讓房?jī)r(jià)脫軌的替代性稅源（如房產(chǎn)稅）才是有價(jià)值的。只要開支不受約束,，任何新稅源都會(huì)導(dǎo)致政府更大的奢侈浪費(fèi),；只要收入不規(guī)范，就算政府無(wú)地可賣,，也一定會(huì)在其他融資方式上動(dòng)腦筋,，比如征收過(guò)頭稅，搞亂收費(fèi),、亂罰款,、亂攤派等。
在沒(méi)有土地財(cái)政的上世紀(jì)90年代,，“三亂”成為一種普遍的現(xiàn)象,，這種情況近些年由于土地財(cái)政的勃興而收斂，而近期由于賣地收入減少，這種混亂的現(xiàn)象有卷土重來(lái)之勢(shì),，最典型的即為近期東北某市的“大檢查”事件,。可以說(shuō),，土地財(cái)政與上世紀(jì)90年代困擾中國(guó)社會(huì)的“三亂”財(cái)政本質(zhì)并無(wú)不同,，都是權(quán)力不受約束環(huán)境下奪民之財(cái)?shù)氖侄危洳町愒谟谕恋刎?cái)政更迂回,、更隱性,、空間更大。
在此,，我們必須澄清一個(gè)流傳極廣但實(shí)屬錯(cuò)誤的觀點(diǎn),，即土地財(cái)政乃因分稅制后地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的產(chǎn)物。1994年稅改之后,，地方稅收占比大幅降低不錯(cuò),，但財(cái)力向中央集中只是增強(qiáng)了中央
“抽肥補(bǔ)瘦”的調(diào)節(jié)能力，并沒(méi)有改變絕大部分收入最終回到各地這一局面,，因?yàn)橹醒氡炯?jí)支出除國(guó)防,、外交和中央行政支出等少數(shù)項(xiàng)目，其余均以轉(zhuǎn)移支付返回到了各地,。例如,，2011年全國(guó)公共財(cái)政收入10.4萬(wàn)億元，地方本級(jí)收入雖然只有5.25萬(wàn)億元,，但加上中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的4萬(wàn)億,，地方財(cái)政收入達(dá)到了9.25萬(wàn)億，稅收超高增長(zhǎng)最終回到了地方,。地方直接收與中央先收再轉(zhuǎn)移,，不同之處在于，前者用起來(lái)約束更少,，更隨心所欲,，更便于為官員或公務(wù)員群體謀私利，而后者常與特定用途掛鉤,，剛性稍強(qiáng),。從這角度看，我們也不難理解地方在追求土地財(cái)政上的不竭的熱情了,。
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