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人們將中國地方政府的財政模式，概括為土地財政,，以強(qiáng)調(diào)土地運(yùn)作對維持經(jīng)濟(jì)增長甚至地方政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要性,。正因?yàn)橥恋厥杖肱e足輕重，其發(fā)展趨勢及可持續(xù)性備受人們關(guān)注,。近日媒體報道某些地方因賣地收入劇降,，已到了需要向銀行借款來發(fā)放公務(wù)員工資的窘境。2004年以來由中央政府推出的數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控屢成空調(diào),，土地財政的掣肘就是重要原因,。土地財政的負(fù)面影響已人所共知，土地財政難以持續(xù)也已成共識,，但如何告別土地財政,，人們還莫衷一是。
要理出一些思路來,，我們必須追根溯源土地財政的來歷,。說起土地財政，人們首先想到的是香港,，甚至有人氣憤地認(rèn)為,，內(nèi)地學(xué)香港好東西沒學(xué)來，倒把在香港也備受詬病的土地財政學(xué)來了,。還有人從另一角度出發(fā),，認(rèn)為香港土地制度雖然導(dǎo)致了高房價，但香港通過保障房制度緩解了高房價帶來的社會矛盾,，因此,，既然內(nèi)地引入了香港的土地財政，那么相應(yīng)的也應(yīng)該引進(jìn)香港備受贊賞的保障房制度,。言下之意,，學(xué)習(xí)香港要“全面學(xué)習(xí)”，不可只學(xué)其一,，不學(xué)其二,。
然而，如同內(nèi)地學(xué)香港保障房制度最終變成邯鄲學(xué)步一樣,，將內(nèi)地的土地財政與香港相提并論,，也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤。從表面上看,，香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內(nèi)地的土地國有在基本土地制度上頗為相似,，香港的土地批租制與內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓從形式上看也大同小異，但如果僅從這兩點(diǎn)出發(fā)就認(rèn)為香港與內(nèi)地都實(shí)行相同的土地財政,，那就大錯特錯了,。
首先,，香港土地財政名不符實(shí)。一般人認(rèn)為,，香港政府通過賣地收入維持公共開支,，從而得以維持低稅環(huán)境，但這是一種徹頭徹尾的錯誤,。香港低稅是事實(shí),，無關(guān)稅、無商品稅,、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟(jì)體,，但是香港做到這一點(diǎn)，并非人們想象的那樣高度依賴賣地,。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣地收入,，這是事實(shí)，但即便在港英時代,，賣地收入加上差餉稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)稅）和物業(yè)稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)營業(yè)稅）三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%,，其中純賣地收入占比就更低，日常財政運(yùn)轉(zhuǎn),，并不像人們想象的那樣依賴賣地收入,。
1997年回歸后賣地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右,，其中占比最高的年份為17.4%,，最低的年份只有2.6%,。相比之下,，內(nèi)地的這一比例［土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）］從1998年到2010年平均值達(dá)到了25%，最低的年份為8.5%,，最高的年份為43%,，近幾年基本上都在30%-40%。如果要說土地財政,，恐怕全世界也只有中國內(nèi)地地方配得上這一稱號,。
其次，香港賣地收入全部放入土地基金,，一般不作為公共開支來源,。土地基金獨(dú)立于一般財政單獨(dú)運(yùn)作，只在2004年通過法定程序向公共財政賬戶中劃撥過少量資金,。這就是說,，香港雖然有一定的賣地收入，但這些收入并不是政府可以自由運(yùn)用的錢袋,，事實(shí)上,，香港政府一直秉承審慎理財理念,，是世界上少見的積累了豐厚財政儲備的經(jīng)濟(jì)體，而其財政盈余的大頭就來自土地基金,。這點(diǎn)與內(nèi)地積極追求土地財政,，并為當(dāng)期各項大躍進(jìn)式的支出提供資金來源的做法，存在本質(zhì)的不同,。
第三,，香港和內(nèi)地“土地財政”的運(yùn)作存在根本差異。在人們印象中,，香港政府為了賣地收入最大化并為保障房建設(shè)提供資金,，嚴(yán)格控制著土地供應(yīng)，有意制造出高房價,。其實(shí),，這種流傳甚廣的說法純屬主觀臆測，沒有半點(diǎn)依據(jù),。香港土地供應(yīng)確實(shí)處于緊張狀態(tài),，地價和房價也因此被抬到很高的位置，但土地供應(yīng)緊張原因復(fù)雜,，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的,。
香港所有土地名義上歸政府所有，但前殖民政府曾承諾新界原居民權(quán)利會得到尊重,，原法律和風(fēng)俗也會保留,，為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路,、橋梁等所需要之土地,，均需以合理價錢收購，加上環(huán)保勢力的崛起,，因此,，政府要動用占香港90%面積的新界地區(qū)的土地，并不是一件很容易的事,。因此,，香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍，新界地區(qū)一直未得到充分開發(fā),。
當(dāng)然,，如果政府要積極開拓新界的土地供應(yīng)，也并非無計可施,，還是有一定的空間,，不過這種開拓仍然會受到兩股力量的制約。其一是有產(chǎn)階層,。香港市場化住房這一塊價格很高,，并且波動很大,，一般來說，在房價相對較低時,，催促政府增加土地供應(yīng)的壓力并不大,，一旦房價飆升過快，社會上就會要求政府加大土地供應(yīng),，但是供應(yīng)加大,，又可能導(dǎo)致房價下跌，令有產(chǎn)者產(chǎn)生巨大損失,。比如,，1997年香港回歸前房價狂飆，董建華就推出“八萬五居屋計劃”,，試圖平抑無房者的不滿,，但房產(chǎn)市場崩盤后，大量有房者變成負(fù)資產(chǎn),，對這一計劃十分抵制,，最后該計劃不了了之。另一大隱形阻力來自開發(fā)商,。在1960-1970年代政府局部開發(fā)新界的時候,，香港一些開發(fā)商趁機(jī)獲得了大量地皮，這些地皮至今處于未開發(fā)狀態(tài),，如果政府在新界拓展其它土地,，必將導(dǎo)致這些地皮潛在價值下降。
我們先不妨撇開香港政府控制土地供應(yīng)是否屬實(shí),，其前因后果又如何,，而假定存在控制土地供應(yīng)維持土地財政的事實(shí)，那么,，這一運(yùn)作模式可以概括為：限制供地—抬高地價—賣地收入最大化,，在這個過程中,，高房價只是土地供應(yīng)不足的附帶結(jié)果,。
與之相比，內(nèi)地土地財政運(yùn)作模式卻迥然不同,。從房價到地價這個循環(huán)中,，房價是手段，地價是目的,。沒有任何跡象顯示,，地方政府像香港那樣控制土地供應(yīng)（先假定其存在）。恰恰相反,，地方政府土地供應(yīng)的積極性非常高,，比如說,，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴(yán)格的一年，但就在去年地方賣地收入達(dá)到了3.15萬億,，創(chuàng)下歷史紀(jì)錄,，商品住宅土地成交10.5萬公頃，與2010年的11.4萬公頃不相上下,。
由于賣地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金,，且政府實(shí)行任期制，所以基本上不存在對土地進(jìn)行饑餓營銷的動機(jī),。大量的強(qiáng)拆事件也告訴我們,，政府收儲土地的積極性異常高，賣地的動機(jī)也異常強(qiáng)烈,。事實(shí)上,，如果內(nèi)地地方政府控制土地供應(yīng)，房屋建筑量會少很多,，對上下游產(chǎn)業(yè)的帶動效果也會差很多,，與土地、建筑,、房地產(chǎn)銷售相關(guān)的稅費(fèi)也會大幅縮減,，因此，僅從追求GDP和稅收的角度看,，地方政府也不能采取控制土地供給的策略,，既大量賣地又高價賣地才符合其根本利益。在這種情況下,，抬高土地單價很關(guān)鍵,，而在不控制土地供應(yīng)的情況下如何抬高土地單價呢？最佳方法就是操縱房價,。所以,，我們才看到地方政府在制造需求烘托房價時，各種創(chuàng)新手段層出不窮,。這一運(yùn)作模式可以概括為：拉高房價—抬高地價—賣地收入最大化,，在這個過程中，高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了,，相反,，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié)，離開了它,，整個游戲就要終止,。
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