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人們將中國地方政府的財政模式,，概括為土地財政,，以強調(diào)土地運作對維持經(jīng)濟增長甚至地方政府日常運轉(zhuǎn)的重要性。正因為土地收入舉足輕重,，其發(fā)展趨勢及可持續(xù)性備受人們關注,。近日媒體報道某些地方因賣地收入劇降,，已到了需要向銀行借款來發(fā)放公務員工資的窘境。2004年以來由中央政府推出的數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控屢成空調(diào),，土地財政的掣肘就是重要原因,。土地財政的負面影響已人所共知,，土地財政難以持續(xù)也已成共識，但如何告別土地財政,，人們還莫衷一是,。
要理出一些思路來，我們必須追根溯源土地財政的來歷,。說起土地財政,，人們首先想到的是香港，甚至有人氣憤地認為,，內(nèi)地學香港好東西沒學來,，倒把在香港也備受詬病的土地財政學來了。還有人從另一角度出發(fā),，認為香港土地制度雖然導致了高房價,，但香港通過保障房制度緩解了高房價帶來的社會矛盾，因此,，既然內(nèi)地引入了香港的土地財政,，那么相應的也應該引進香港備受贊賞的保障房制度。言下之意,，學習香港要“全面學習”,，不可只學其一，不學其二,。
然而,，如同內(nèi)地學香港保障房制度最終變成邯鄲學步一樣，將內(nèi)地的土地財政與香港相提并論,，也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤,。從表面上看，香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內(nèi)地的土地國有在基本土地制度上頗為相似,，香港的土地批租制與內(nèi)地的土地使用權出讓從形式上看也大同小異,，但如果僅從這兩點出發(fā)就認為香港與內(nèi)地都實行相同的土地財政，那就大錯特錯了,。
首先,，香港土地財政名不符實。一般人認為,，香港政府通過賣地收入維持公共開支,，從而得以維持低稅環(huán)境，但這是一種徹頭徹尾的錯誤,。香港低稅是事實,，無關稅,、無商品稅,、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟體,，但是香港做到這一點，并非人們想象的那樣高度依賴賣地,。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣地收入,，這是事實，但即便在港英時代,，賣地收入加上差餉稅（實質(zhì)是房產(chǎn)稅）和物業(yè)稅（實質(zhì)是房產(chǎn)營業(yè)稅）三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%,，其中純賣地收入占比就更低，日常財政運轉(zhuǎn),，并不像人們想象的那樣依賴賣地收入,。
1997年回歸后賣地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右,，其中占比最高的年份為17.4%,，最低的年份只有2.6%。相比之下,，內(nèi)地的這一比例［土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）］從1998年到2010年平均值達到了25%,，最低的年份為8.5%，最高的年份為43%,，近幾年基本上都在30%-40%,。如果要說土地財政，恐怕全世界也只有中國內(nèi)地地方配得上這一稱號,。
其次,，香港賣地收入全部放入土地基金，一般不作為公共開支來源,。土地基金獨立于一般財政單獨運作,，只在2004年通過法定程序向公共財政賬戶中劃撥過少量資金。這就是說,，香港雖然有一定的賣地收入,，但這些收入并不是政府可以自由運用的錢袋，事實上,，香港政府一直秉承審慎理財理念,，是世界上少見的積累了豐厚財政儲備的經(jīng)濟體，而其財政盈余的大頭就來自土地基金,。這點與內(nèi)地積極追求土地財政,，并為當期各項大躍進式的支出提供資金來源的做法，存在本質(zhì)的不同,。
第三,，香港和內(nèi)地“土地財政”的運作存在根本差異。在人們印象中,，香港政府為了賣地收入最大化并為保障房建設提供資金,，嚴格控制著土地供應,，有意制造出高房價。其實,，這種流傳甚廣的說法純屬主觀臆測,，沒有半點依據(jù)。香港土地供應確實處于緊張狀態(tài),，地價和房價也因此被抬到很高的位置,，但土地供應緊張原因復雜，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的,。
香港所有土地名義上歸政府所有,，但前殖民政府曾承諾新界原居民權利會得到尊重，原法律和風俗也會保留,，為興建公共辦事處,、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地,，均需以合理價錢收購,，加上環(huán)保勢力的崛起，因此,，政府要動用占香港90%面積的新界地區(qū)的土地,，并不是一件很容易的事。因此,，香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍,，新界地區(qū)一直未得到充分開發(fā)。
當然,，如果政府要積極開拓新界的土地供應,，也并非無計可施，還是有一定的空間,，不過這種開拓仍然會受到兩股力量的制約,。其一是有產(chǎn)階層。香港市場化住房這一塊價格很高,，并且波動很大,，一般來說，在房價相對較低時,，催促政府增加土地供應的壓力并不大,，一旦房價飆升過快，社會上就會要求政府加大土地供應,，但是供應加大,，又可能導致房價下跌，令有產(chǎn)者產(chǎn)生巨大損失,。比如,，1997年香港回歸前房價狂飆,，董建華就推出“八萬五居屋計劃”，試圖平抑無房者的不滿,，但房產(chǎn)市場崩盤后，大量有房者變成負資產(chǎn),，對這一計劃十分抵制,，最后該計劃不了了之。另一大隱形阻力來自開發(fā)商,。在1960-1970年代政府局部開發(fā)新界的時候,，香港一些開發(fā)商趁機獲得了大量地皮，這些地皮至今處于未開發(fā)狀態(tài),，如果政府在新界拓展其它土地,，必將導致這些地皮潛在價值下降。
我們先不妨撇開香港政府控制土地供應是否屬實,，其前因后果又如何,，而假定存在控制土地供應維持土地財政的事實，那么,，這一運作模式可以概括為：限制供地—抬高地價—賣地收入最大化,，在這個過程中，高房價只是土地供應不足的附帶結(jié)果,。
與之相比,，內(nèi)地土地財政運作模式卻迥然不同。從房價到地價這個循環(huán)中,，房價是手段,，地價是目的。沒有任何跡象顯示,，地方政府像香港那樣控制土地供應（先假定其存在）,。恰恰相反，地方政府土地供應的積極性非常高,，比如說,，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴格的一年，但就在去年地方賣地收入達到了3.15萬億,，創(chuàng)下歷史紀錄,，商品住宅土地成交10.5萬公頃，與2010年的11.4萬公頃不相上下,。
由于賣地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金,，且政府實行任期制，所以基本上不存在對土地進行饑餓營銷的動機,。大量的強拆事件也告訴我們,，政府收儲土地的積極性異常高,，賣地的動機也異常強烈。事實上,，如果內(nèi)地地方政府控制土地供應,，房屋建筑量會少很多，對上下游產(chǎn)業(yè)的帶動效果也會差很多,，與土地,、建筑、房地產(chǎn)銷售相關的稅費也會大幅縮減,，因此,，僅從追求GDP和稅收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供給的策略,，既大量賣地又高價賣地才符合其根本利益,。在這種情況下，抬高土地單價很關鍵,，而在不控制土地供應的情況下如何抬高土地單價呢,？最佳方法就是操縱房價。所以,，我們才看到地方政府在制造需求烘托房價時,，各種創(chuàng)新手段層出不窮。這一運作模式可以概括為：拉高房價—抬高地價—賣地收入最大化,，在這個過程中,，高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了，相反,，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié),，離開了它，整個游戲就要終止,。
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