最近,，江蘇省南京市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)消費(fèi)的若干意見》,，其中有關(guān)積極支持人才住房消費(fèi)的舉措社會(huì)反響強(qiáng)烈,。
從內(nèi)容看,，該意見結(jié)合南京市當(dāng)?shù)貙?shí)際,，從投資拉動(dòng)內(nèi)需,，促進(jìn)房地產(chǎn)消費(fèi)等十個(gè)方面,，提出了三十條具體的政策措施,。這些措施以民生需求為導(dǎo)向,，以培育新興消費(fèi)熱點(diǎn),、改善和優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境為目標(biāo)，突出加大政府的扶持力度,。從執(zhí)行力看,，通過相關(guān)責(zé)任部門的具體落實(shí)，使政策措施本身獲得了實(shí)施上的組織保障,。
然而,，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政,，該意見的房地產(chǎn)消費(fèi)舉措無疑觸動(dòng)了輿論與社會(huì)公眾敏感的神經(jīng),。在該意見的第六條中,，南京市政府提出要積極支持人才住房消費(fèi)，入選“321”計(jì)劃的人才,，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款,；首次購買自住商品住房，視同南京戶籍,，并可按五年內(nèi)個(gè)人所得稅市以下留成部分,，給予購房補(bǔ)貼。
地方人才政策能否突破國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制,，能否使所引進(jìn)人才通過購房補(bǔ)貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇,，地方政策的制定和推出有無合法性邊界，這樣的問題直接拷問著南京市政府這次經(jīng)濟(jì)新政的政策邏輯,。
在我國現(xiàn)行的政策體系中,，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)問題聯(lián)系在一起,。
宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)屬于憲法性權(quán)力,，中央政府的這一權(quán)力分別由國家發(fā)改委、中國人民銀行等幾家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門具體行使,。地方政府是否享有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán),，在現(xiàn)行憲法中規(guī)定得并不明確。分稅制改革以來,，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍與中央政府劃分得基本明晰,，只是鑒于現(xiàn)行分稅制不夠徹底，從而導(dǎo)致一些地方保護(hù)現(xiàn)象的發(fā)生,。
地方政策所承載的地方利益,，因其特有的一致性與獨(dú)立性雙重特征，而與中央利益之間不時(shí)展開政策博弈,。在事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配中,，中央與地方的利益關(guān)系構(gòu)成了國內(nèi)政府間關(guān)系的縱軸，在這樣的政策博弈中,，中央政府為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化而會(huì)限制地方自身利益的無限膨脹,，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)發(fā)展而往往要求中央放權(quán)讓利，給予地方更多照顧,。
從博弈效果看,，中央過分集權(quán)會(huì)嚴(yán)重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實(shí)現(xiàn),；而地方無限分權(quán),，則又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益失衡，宏觀經(jīng)濟(jì)失控,，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)陷入一種無序狀態(tài),。
市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益的多元性,，無論是中央政策還是地方政策都始終跟著市場走。在我國經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)的過程中,，全球化本身在不斷加劇市場競爭,，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)是地方政府肩負(fù)的一項(xiàng)重任，這使得地方與地方之間,、地方與中央之間的政策博弈在所難免,。能否把地方政策的獨(dú)立性與中央政策的一致性有機(jī)統(tǒng)一起來，成為地方政策制定時(shí)的關(guān)鍵與難點(diǎn)所在,。
今年上半年,，各地在房地產(chǎn)領(lǐng)域微調(diào)動(dòng)作頻繁，其中有的調(diào)整了公積金貸款政策,，有的則給予購房者相應(yīng)補(bǔ)貼,，還有的減免購房契稅或退稅，更有甚者直接放松限購標(biāo)準(zhǔn),。但總體上看,，“限購限價(jià)”已然成為地方政策中不能觸碰的調(diào)控紅線，一觸即死成為該類政策的宿命,。雖然中央政策層面年初即傳出對首次購房予以支持的聲音,，從而為剛需購房者帶來福音，然而,，中央一再重申調(diào)控政策不變表明,，截至目前中央對于鞏固房地產(chǎn)調(diào)控成果的決心始終未有松動(dòng)。
實(shí)踐中,，一些地方雖然在宣傳口號上與中央保持一致,，但在持續(xù)下滑的土地收入、地產(chǎn)交易收入以及地方經(jīng)濟(jì)壓力之下,，卻在私下不斷地微調(diào)地方政策,，其目的即在于反復(fù)試探中央政策的底線。南京市政府推出的支持人才住房消費(fèi)政策,，事實(shí)上就是一例典型。對已入選南京市“321”計(jì)劃的人才而言,，首次購買自住商品住房即視同南京戶籍,，這無疑使本不具有購房資格的人通過政策微調(diào)進(jìn)入了當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)市場，因此也就難逃放松限購標(biāo)準(zhǔn)之嫌疑,。
南京市政府通過制定地方政策來擴(kuò)大內(nèi)需,、拉動(dòng)消費(fèi)，一方面反映出地方政府在應(yīng)對后危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢時(shí)突出了其重要抓手,，另一方面也體現(xiàn)了地方政府在以實(shí)際行動(dòng)致力于貫徹落實(shí)中央政策,、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,。因此，總體而言,，南京市政府的這一政策立足于擴(kuò)大內(nèi)需,，預(yù)借政策引導(dǎo)來增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，這與中央“穩(wěn)增長,、惠民生,、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的核心政策目標(biāo)是保持一致的,。
但是,，面對日益激烈的人才市場競爭，南京市政府專門針對已入選南京市“321”計(jì)劃的人才就住房消費(fèi)市場準(zhǔn)入政策進(jìn)行微調(diào),，即便其主觀上是善意的,，但這種通過完善地方人才政策來挑戰(zhàn)國家現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策底線的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應(yīng)盡量減少與中央政策的沖突,，不能突破中央政策的底線,。
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地方補(bǔ)貼政策應(yīng)守程序公平和實(shí)質(zhì)公平原則 |
在吸引人才、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中,，地方補(bǔ)貼政策是其中的重要工具之一,。作為財(cái)政補(bǔ)貼的一種類型，地方補(bǔ)貼同樣是一種轉(zhuǎn)移性支出,，對改變市場的資源配置結(jié)構(gòu),、穩(wěn)定市場的供給與需求有著直接影響。由于地方政府對補(bǔ)貼的支付是無償?shù)�,，不需要被補(bǔ)貼者支付任何對價(jià),，因此領(lǐng)取補(bǔ)貼后，企業(yè)和個(gè)人實(shí)際收入實(shí)現(xiàn)凈增加,，這對改善其經(jīng)濟(jì)狀況,、提高其生產(chǎn)或消費(fèi)能力有著積極意義。然而,，地方補(bǔ)貼政策的采用必須適度和透明,，貫徹程序公平原則和實(shí)質(zhì)公平原則，必須兼顧市場實(shí)際需求與財(cái)政實(shí)際支出能力,，否則即會(huì)對市場產(chǎn)生不必要的扭曲作用,，妨礙市場機(jī)制正常功能的發(fā)揮。
南京市政府對入選“321”計(jì)劃的人才實(shí)施的購房補(bǔ)貼,，適用于該類人才首次購買自住商品住房,，具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按照五年內(nèi)個(gè)人所得稅市以下留成部分來計(jì)算。這種補(bǔ)貼典型地歸入了地方政府補(bǔ)貼范疇，把地方所引進(jìn)人才的住房福利待遇與促進(jìn)地方住房消費(fèi)政策銜接了起來,，使入選“321”計(jì)劃的人才普遍享有了在南京市首次購買自住商品住房的資金優(yōu)惠,。
至于這種購房補(bǔ)貼是否公平，主要取決于南京市在引進(jìn)人才戰(zhàn)略中是否給予其他類型人才以相同待遇,，是否存在人才購房補(bǔ)貼歧視,。與普通購房人相比，這種補(bǔ)貼體現(xiàn)了地方政府對“321”計(jì)劃人才的傾斜性保護(hù)政策,，通過這種補(bǔ)貼地方政府著力于改善住房資源配置結(jié)構(gòu),，單從這一層面講，只要補(bǔ)貼程序公開透明,，很難說這樣的補(bǔ)貼不公平,。當(dāng)然，在中央限購令尚未解除的前提下,，這種購房補(bǔ)貼的正當(dāng)性值得探究,，其對公平就業(yè)是否產(chǎn)生負(fù)面影響需要更進(jìn)一步的分析。
當(dāng)前,，地方政策的合法性問題較為突出,。有人說，這是一個(gè)政策不斷增長且日益盛行的時(shí)代,。
從時(shí)代背景看,，政策與法律的關(guān)系一直糾結(jié)在傳統(tǒng)、法律現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代思潮的激烈碰撞之中,，法律的至上性受到了挑戰(zhàn),，政策與法律、實(shí)質(zhì)法治與形式法治之間的矛盾相互交織在一起,。與政策的增長和盛行相伴而生的,，是法律的日益空洞化，這種趨勢不斷動(dòng)搖著人們傳統(tǒng)的法治信念和理想,，對法律的權(quán)威性形成了巨大沖擊,。
正確認(rèn)識地方政策與法律的關(guān)系至關(guān)重要。地方政策與法律的區(qū)別完全可以從政策與法律的辯證關(guān)系中得到詮釋,，二者在制定主體和程序,、實(shí)施機(jī)關(guān)和方式、規(guī)范表現(xiàn)形式,、調(diào)整手段等方面有著明顯不同,。這里所要強(qiáng)調(diào)的，是二者之間的聯(lián)系,。
通常而言,，地方政策對法律具有拾遺補(bǔ)缺的作用，地方政府在尊重法律原則和規(guī)則的前提下,，可以通過地方政策來彌補(bǔ)法律的不足,，以更好發(fā)揮法律調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的功能作用。但是,，地方政策與法律之間并不是簡單的平行關(guān)系或并列關(guān)系,，而是一種主從關(guān)系，在這種關(guān)系中,，地方政策需要服從法律的價(jià)值取向,，用政策的靈活性和不斷試錯(cuò)來彌補(bǔ)法律穩(wěn)定性之不足。然而,，實(shí)踐中,，一些地方為了便宜從事，用政策替代法律,，或者用政策不斷侵蝕法律的邊界,，這樣做既危險(xiǎn)又愚蠢，其最終結(jié)果可能導(dǎo)致法律虛無主義,，與憲法規(guī)定的依法治國背道而馳,。
南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的問題，這樣的舉措提示我們,，雖然我國尚缺乏一部宏觀調(diào)控基本法,，但在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，地方政策的制定必須堅(jiān)守合法性邊界,，使人才就業(yè)的政策福利符合《就業(yè)促進(jìn)法》中公平就業(yè),、消除就業(yè)歧視的規(guī)定，以維護(hù)地方政策與國家法律的統(tǒng)一,。