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第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議26日上午審議預(yù)算法修正案草案,，草案未能像市場(chǎng)預(yù)期的那樣,，放行地方政府自行發(fā)債,，而是維持了原預(yù)算法中的規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券,。”
對(duì)地方政府發(fā)債約束與否,，是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政管理中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,，無(wú)論是放行還是繼續(xù)禁止地方政府發(fā)債，在特定的情勢(shì)下都自有其合理性,。這次全國(guó)人大擬繼續(xù)不允許地方政府舉債,，發(fā)生在當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”被突出強(qiáng)調(diào)的背景下，個(gè)中意味值得思量,。
按照全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎的說(shuō)法,，一些常委委員、部門和專家提出,，近些年地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)10萬(wàn)多億元,，帶來(lái)的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為,，地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則,，對(duì)地方債務(wù)從嚴(yán)規(guī)范。據(jù)此可知,，嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模并防范其中風(fēng)險(xiǎn),，是此次立法未給地方舉債放行的一個(gè)主要原因。
客觀地講,，目前地方政府所背負(fù)的10.7萬(wàn)億債務(wù),，與2008年“四萬(wàn)億刺激計(jì)劃”出手過(guò)猛、過(guò)快且管理粗放有很大的關(guān)系,。這10.7萬(wàn)億地方政府債務(wù)到底蘊(yùn)藏多少風(fēng)險(xiǎn),，目前還是未知之?dāng)?shù),。但是,，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和分析人士以其中風(fēng)險(xiǎn)巨大為假設(shè)來(lái)說(shuō)事，從而加劇人們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)前景的擔(dān)憂,，并對(duì)A股形成沉重打壓,，卻是真真切切的事實(shí)。在這種情況下,，不放行地方政府發(fā)債,，為治理存量債務(wù)騰出戰(zhàn)略空間，可以在很大程度上消除中國(guó)經(jīng)濟(jì)“硬著陸”的隱憂,，并強(qiáng)化穩(wěn)增長(zhǎng)的主動(dòng)權(quán),，其積極意義不容小覷。若實(shí)施得當(dāng)，中國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)都將從中獲益,。
如果將近期的另一個(gè)重大政策舉措——鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路,、電力等領(lǐng)域，與禁止地方政府自主發(fā)債聯(lián)系起來(lái)看,，則可以解讀出更多的深意,。
最近幾年，憑借快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入和迅速增長(zhǎng)的債務(wù),，各級(jí)地方政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活,，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)形成擠出效應(yīng)�,！皣�(guó)進(jìn)民退”所導(dǎo)致的市場(chǎng)化改革徘徊不前,，已成為困擾中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，而突破此瓶頸的一個(gè)重要途徑,，必須建立一個(gè)回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”角色的有限政府,。限制地方政府發(fā)債權(quán)，可以降低地方政府的財(cái)務(wù)杠桿,，會(huì)在很大程度上制約行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力,，對(duì)限制“閑不住的手”有直接的作用，從而有利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源的基礎(chǔ)配置性作用,。
地方政府大舉借債主要是投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和大型工程,。實(shí)際上，這些項(xiàng)目和工程完全可以交給民間資本和社會(huì)資本去投資運(yùn)營(yíng),，地方政府需要做的,，就是制定公開(kāi)、公平,、公正的競(jìng)標(biāo)規(guī)則,，加強(qiáng)監(jiān)管，協(xié)調(diào)糾紛,，提供服務(wù),，而大可不必親自參與投資運(yùn)營(yíng)。實(shí)踐表明,，和民間投資相比,，政府投資運(yùn)營(yíng)的效率較低且副作用大。一方面,，政府投資運(yùn)營(yíng)大工程大項(xiàng)目難免摻雜著不當(dāng)?shù)墓剂�,，容易背離經(jīng)濟(jì)規(guī)律，導(dǎo)致“豆腐渣”工程,、“半拉子”工程,、“中看不中用”工程大量出現(xiàn),；另一方面，政府官員過(guò)度參與經(jīng)濟(jì)生活容易滋生權(quán)力尋租和腐敗行為,。政府太“管事”且官員太“有為”,，與企業(yè)家精神的壓抑和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的萎縮，構(gòu)成一個(gè)硬幣的兩面,。要想張揚(yáng)后者,，就必須克制前者。因此,，投資事務(wù)應(yīng)更多地交給企業(yè)家和民間資本,。習(xí)慣了大干快上的地方政府雖然不會(huì)甘心收手，但發(fā)債受限會(huì)迫使他們?cè)谧陨碡?cái)力不足的情況下,，將一些項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)讓渡給民間資本,。此外，從目前各大部委出臺(tái)的吸納民間資本的一系列新政看,，民間投資也被置于更重要的地位,，這是一個(gè)不錯(cuò)的苗頭。
當(dāng)前,，出于穩(wěn)增長(zhǎng)的需要,，在出口形勢(shì)嚴(yán)峻、居民消費(fèi)難振的局面下,，在投資上多做文章已經(jīng)成為我國(guó)決策層的共識(shí),。可以預(yù)見(jiàn),，盡管不會(huì)出臺(tái)類似于2008年的“四萬(wàn)億刺激計(jì)劃”,，但鼓勵(lì)投資的政策力度也不會(huì)太小。如果說(shuō),，在2008年的“投資盛宴”中,，民間資本只能去分享一些殘羹冷炙，那么,，在今后的“投資蛋糕”上,，民間資本有望享有較多的份額。當(dāng)然,，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),，投資的主人角色還會(huì)繼續(xù)由政府和國(guó)有企業(yè)擔(dān)綱，但民間資本的投資地位畢竟在提升,。這也符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的大方向。
“冰凍三尺,，非一日之寒”,。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)有著深厚的傳統(tǒng),。要改變這種路徑依賴，單靠禁止地方政府發(fā)債這一舉措遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，還需寄望有更多的改革措施出臺(tái),。另外，禁止地方政府舉債不是長(zhǎng)久之計(jì),，從法理上看,，只要有法定授權(quán)，地方政府也可以擁有發(fā)債權(quán),，關(guān)鍵是資金使用必須得到有效監(jiān)督,。因此，要想真正管住地方政府的錢袋子,，讓地方政府的“有形之手”安守本分,，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在日后出現(xiàn)新版本，還必須從民主化和法治化中去尋求治本之道,。
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