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最近,，審計署發(fā)布的54個縣財政性資金調(diào)查結(jié)果顯示，有53個縣違規(guī)招商引資,，超九成在招商引資中變相減免財政收入,，非稅收入占六成。
多年來,，這些問題一直存在,，嚴重影響了財經(jīng)秩序和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。事實上,，這仍然是分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難問題所引發(fā)的一系列不良后果,。
對此，我們要予以高度關(guān)注和正確認識,，關(guān)鍵要從財政體制入手,，找出問題的癥結(jié)所在。
自1994年分稅制改革之后至今,，中央和地方層級高端（省,、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉(xiāng)財政困難則在“事權(quán)重心下移,、財權(quán)重心上移”過程中凸顯出來,，縣鄉(xiāng)一級在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生,、社會治安,、環(huán)境保護和行政管理等方面的支出欠賬越來越多,，形成了巨額的隱性負債。
面對分稅制改革后出現(xiàn)的“揭不開鍋”的窘境,，地方政府特別是基層政府在重壓之下只能不斷擴大稅源,，以增加預(yù)算內(nèi)收入。但一個地區(qū)的稅源在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的,，于是通過分稅制改革后地方政府仍然保留的預(yù)算外收支體系增加可控收入,，就成為許多地方政府的重要選擇。
盡管中央在1995年和1996年先后數(shù)次對預(yù)算外收支范圍進行了調(diào)整,，但在1998年以后地方預(yù)算外收入占總預(yù)算收入的比重很快又恢復(fù)到之前的水平,，甚至還有所提高。由于預(yù)算外收支體系基本上不受中央控制,，地方政府擁有很大的自主權(quán),，并且這部分資金的管理權(quán)主要分散在各級政府下屬的各個職能部門，而非由財政部門集中管理,，因此在預(yù)算外收支體系中滋生出大量的“三亂”（亂收費,、亂罰款和亂攤派）行為，嚴重干擾了市場經(jīng)濟秩序,。
近年來,，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央加大了對基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度,。2002年所得稅分享改革使中央財政從所得稅增長較快的東部地區(qū)集中了部分所得稅增量,，專門用于擴大中央對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。另外,，2002年實施的農(nóng)村稅費改革也對縣級財政給予了必要的財力性轉(zhuǎn)移支付,。2004年以后，中央推出了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策,，其中許多政策直接通過轉(zhuǎn)移支付增加了基層財政的財力,。
即便如此，自2002年以來,，縣鄉(xiāng)財政困難程度雖沒有進一步加劇,，但基層財政困境并未根本緩解。這其中有轉(zhuǎn)移支付方面的原因,，但更深層次的原因并非如此,，也非分稅制財政體制本身，而是由于1994年之后,，省以下財政體制在分稅制改革方向上幾乎沒有取得實質(zhì)性進展,，直到目前仍然沒有進入分稅制軌道造成的,。
對以上難題,，要根治就必須對癥下藥：深化省以下財政體制改革,、完善分稅制財政體制。
首先,，要加快推進政府財政層級改革,，減少財政層級。其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制,，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架,，并適時輔之以“鄉(xiāng)財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡化為中央—省—市縣三級,。
第二,，進一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，明確劃分中央,、省,、市縣三級支出責(zé)任。在形成中央,、省,、市縣三級財政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步理清政府事權(quán)和職責(zé),，盡可能由粗到細,，形成中央、省,、市縣三級支出責(zé)任明細單,，并逐步將其法制化。要在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型,、長周期,、跨地區(qū)重點建設(shè)項目的同時，逐步使地方政府從一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)項目投資領(lǐng)域退出,，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi),。尤其需要在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生,、社會保障,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責(zé)任和管理權(quán)限,。
第三,，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上合理劃分政府間的財權(quán)，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng),、財力與事權(quán)相匹配的分級財政體制,。中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)掌握有利于維護統(tǒng)一市場、流動性強,、不宜分隔,、具有收入再分配和宏觀經(jīng)濟“穩(wěn)定器”功能的稅種，如個人所得稅,；有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種,，如消費稅；以及與國家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種,，如關(guān)稅,。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動性弱,、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢,、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種，如不動產(chǎn)稅等,。特別是要在逐步完善稅制過程中充實地方稅體系,，增加地方稅收收入，提高地方公共服務(wù)的保障能力,。
第四,，加快建立健全規(guī)范的中央、省兩級自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度以及必要的“對口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付制度,，充分發(fā)揮其財政均衡功能,。繼續(xù)擴大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，對一些名不副實的專項資金進行撤并,。清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目,，盡可能減少項目支出的交叉、重復(fù),，嚴格控制新設(shè)項目,，必須設(shè)定的項目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進行。
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