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最近，審計(jì)署發(fā)布的54個(gè)縣財(cái)政性資金調(diào)查結(jié)果顯示,，有53個(gè)縣違規(guī)招商引資，超九成在招商引資中變相減免財(cái)政收入,，非稅收入占六成,。
多年來(lái)，這些問(wèn)題一直存在,，嚴(yán)重影響了財(cái)經(jīng)秩序和財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,。事實(shí)上，這仍然是分稅制改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題所引發(fā)的一系列不良后果,。
對(duì)此,，我們要予以高度關(guān)注和正確認(rèn)識(shí)，關(guān)鍵要從財(cái)政體制入手,，找出問(wèn)題的癥結(jié)所在,。
自1994年分稅制改革之后至今,，中央和地方層級(jí)高端（省、市）在全部財(cái)力中所占比重上升,，而縣鄉(xiāng)財(cái)政困難則在“事權(quán)重心下移,、財(cái)權(quán)重心上移”過(guò)程中凸顯出來(lái)，縣鄉(xiāng)一級(jí)在義務(wù)教育,、公共衛(wèi)生,、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)和行政管理等方面的支出欠賬越來(lái)越多,，形成了巨額的隱性負(fù)債,。
面對(duì)分稅制改革后出現(xiàn)的“揭不開(kāi)鍋”的窘境，地方政府特別是基層政府在重壓之下只能不斷擴(kuò)大稅源,，以增加預(yù)算內(nèi)收入,。但一個(gè)地區(qū)的稅源在一定時(shí)期內(nèi)是穩(wěn)定的，于是通過(guò)分稅制改革后地方政府仍然保留的預(yù)算外收支體系增加可控收入,，就成為許多地方政府的重要選擇,。
盡管中央在1995年和1996年先后數(shù)次對(duì)預(yù)算外收支范圍進(jìn)行了調(diào)整，但在1998年以后地方預(yù)算外收入占總預(yù)算收入的比重很快又恢復(fù)到之前的水平,，甚至還有所提高,。由于預(yù)算外收支體系基本上不受中央控制，地方政府擁有很大的自主權(quán),，并且這部分資金的管理權(quán)主要分散在各級(jí)政府下屬的各個(gè)職能部門(mén),，而非由財(cái)政部門(mén)集中管理，因此在預(yù)算外收支體系中滋生出大量的“三亂”（亂收費(fèi),、亂罰款和亂攤派）行為,，嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。
近年來(lái),，在基層財(cái)政困難的倒逼機(jī)制作用下,，中央加大了對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。2002年所得稅分享改革使中央財(cái)政從所得稅增長(zhǎng)較快的東部地區(qū)集中了部分所得稅增量,，專(zhuān)門(mén)用于擴(kuò)大中央對(duì)中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,。另外，2002年實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革也對(duì)縣級(jí)財(cái)政給予了必要的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,。2004年以后,，中央推出了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，其中許多政策直接通過(guò)轉(zhuǎn)移支付增加了基層財(cái)政的財(cái)力,。
即便如此,，自2002年以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難程度雖沒(méi)有進(jìn)一步加劇，但基層財(cái)政困境并未根本緩解,。這其中有轉(zhuǎn)移支付方面的原因,，但更深層次的原因并非如此，也非分稅制財(cái)政體制本身,，而是由于1994年之后,，省以下財(cái)政體制在分稅制改革方向上幾乎沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，直到目前仍然沒(méi)有進(jìn)入分稅制軌道造成的,。
對(duì)以上難題，要根治就必須對(duì)癥下藥：深化省以下財(cái)政體制改革,、完善分稅制財(cái)政體制,。
首先，要加快推進(jìn)政府財(cái)政層級(jí)改革,，減少財(cái)政層級(jí),。其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力分配框架,，并適時(shí)輔之以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制,，逐步將政府財(cái)政層級(jí)從五級(jí)簡(jiǎn)化為中央—省—市縣三級(jí)。
第二,，進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé),，明確劃分中央、省,、市縣三級(jí)支出責(zé)任,。在形成中央、省,、市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)的基礎(chǔ)上,，應(yīng)進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，盡可能由粗到細(xì),，形成中央,、省、市縣三級(jí)支出責(zé)任明細(xì)單,，并逐步將其法制化,。要在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型、長(zhǎng)周期,、跨地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí),，逐步使地方政府從一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi),。尤其需要在義務(wù)教育,、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域,，盡快明確從中央到地方各級(jí)政府的支出責(zé)任和管理權(quán)限,。
第三，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上合理劃分政府間的財(cái)權(quán),，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng),、財(cái)力與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)政體制。中央政府為履行宏觀調(diào)控職能,，應(yīng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng),、流動(dòng)性強(qiáng)、不宜分隔,、具有收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”功能的稅種,，如個(gè)人所得稅；有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種,，如消費(fèi)稅,；以及與國(guó)家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種，如關(guān)稅,。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能,，應(yīng)當(dāng)掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì),、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種,，如不動(dòng)產(chǎn)稅等。特別是要在逐步完善稅制過(guò)程中充實(shí)地方稅體系,，增加地方稅收收入,，提高地方公共服務(wù)的保障能力。
第四,，加快建立健全規(guī)范的中央,、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮其財(cái)政均衡功能,。繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模,，對(duì)一些名不副實(shí)的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行撤并。清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,，盡可能減少項(xiàng)目支出的交叉,、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目,，必須設(shè)定的項(xiàng)目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行,。
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