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深圳近日開啟的土地管理制度改革,，再次引起關(guān)注。從媒體報(bào)道以及深圳過去頒布的一系列規(guī)定看,，從最初的土地國有化，消滅集體土地所有權(quán),，到今天在尊重原有農(nóng)民集體及個人土地占有的基礎(chǔ)上,，通過在開發(fā)中承認(rèn)原集體成員的土地權(quán)益，并在補(bǔ)辦手續(xù)后將之轉(zhuǎn)化為國有土地使用權(quán),，最終消滅現(xiàn)有“國家-集體”或者說“城市-農(nóng)村”二元分割的土地管理機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)土地資源在出讓土地使用權(quán)基礎(chǔ)上的市場流轉(zhuǎn)和資源配置，深圳土地改革的路線圖已然形成,。
其一,，國有化。盤活存量土地,，提高土地利用效率的根本條件是土地市場交易的形成,，而市場交易本質(zhì)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，而非實(shí)物的交易,。這需要建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)性土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為交易代碼,，即明確交易什么。
對此,，世界上有兩種體例,，一個是大陸法系國家的所有權(quán)體系，即國家對土地的控制叫做主權(quán),，老百姓對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利被稱為所有權(quán),。另一種是英美法系的土地使用權(quán)體系，即國家或國王擁有土地所有權(quán),，但所有權(quán)代表的公共權(quán)力,，不得流轉(zhuǎn)，而老百姓的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)叫做保有權(quán)或使用權(quán)。無論何種方式,，都意味著一點(diǎn)：即公共權(quán)力是國家的,、全民的，不可交易的,，因此神圣不可侵犯,；但財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是個人的、允許進(jìn)入市場交易以配置資源,。
這一結(jié)構(gòu),，說白了就是“愷撒的給愷撒，人民的給人民”,。國家和人民是契約關(guān)系,，相互尊重，相互制約,。而中國的問題是,，對國有土地，明顯以土地使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán),，采納的是英美體制,。對集體土地，卻偏偏一方面視所有權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán),，作為征收的客體,，另一方面卻又禁止土地所有權(quán)交易，剝奪了其財(cái)產(chǎn)內(nèi)核,。視其為財(cái)產(chǎn)權(quán),，農(nóng)民個人的土地占有和使用就只能是次生的權(quán)利，必須仰仗集體的鼻息,，方便國家借助村干部對土地的征收和對農(nóng)村資源的獲�,。煌瑫r又抽空其財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵,，剝奪集體的收益,，以防止地方做大，強(qiáng)化國家控制,。
因此,，集體土地所有權(quán)是國家權(quán)力深入農(nóng)村，阻礙農(nóng)民個人土地權(quán)利成長的橫膈,。這一點(diǎn),，看一看集體土地所有權(quán)形成歷史，知道集體土地所有權(quán)是人民公社化,、個人財(cái)產(chǎn)權(quán)被否定的結(jié)果,，就很清楚了。
明確了這一點(diǎn)，再回頭看看深圳的土地國有化,，就會發(fā)現(xiàn)其并非對農(nóng)民權(quán)益的剝奪,。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》第五條的規(guī)定，原有農(nóng)民集體或農(nóng)民個人已建成使用的房屋和已獲批的建設(shè)用地,，仍然繼續(xù)占有使用,，除原有的山林地，和坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地被無償轉(zhuǎn)為國有外,，原有村民和集體的建設(shè)用地權(quán)利并不受損,。
因此，至少就原有的建設(shè)用地來說,，所謂國有化,，只是權(quán)利的轉(zhuǎn)制，而非土地的征收,。這是深圳克服城鄉(xiāng)二元分割,，實(shí)現(xiàn)土地在使用權(quán)基礎(chǔ)上的統(tǒng)一管理而進(jìn)行的一次嘗試。取消了集體土地所有權(quán),，土地所有權(quán)主權(quán)化,，使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律定位才真正被確立。
其二,，統(tǒng)一土地使用權(quán)體系,。農(nóng)民變成市民,，原有集體土地使用權(quán)卻面臨納入何種國有土地使用權(quán)的問題,。劃撥？祖祖輩輩居住于此,，房子又是自己蓋的,，既不符合劃撥土地取得的條件，禁止轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)讓時必須補(bǔ)交出讓金,，也都不符合農(nóng)民意愿,。納入出讓土地使用權(quán)？雖可自由轉(zhuǎn)讓,，但期限限制和出讓金繳納怎么辦,？
事情就這樣梗在那里。相關(guān)確權(quán),、登記工作一直無法進(jìn)行,。如果說土地城市化意味著資源利用效率必須提高，也就必須允許土地進(jìn)入市場交易,，可我們的法律偏偏還停留在農(nóng)村的原位：一戶一宅,，禁止轉(zhuǎn)讓。可惜,，法律能阻止確權(quán),，卻不能阻止老百姓蓋房和宅基地的私下交易，大量違章建筑于是應(yīng)運(yùn)而生,。
為解決這一問題,，2001年出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》規(guī)定，除嚴(yán)重違法,，必須依法拆除的之外,，對于農(nóng)民的土地占有權(quán)利，通過補(bǔ)繳土地出讓金,，使之轉(zhuǎn)化為國有出讓土地使用權(quán),。同時，考慮土地占有的不同情況,，對土地出讓金有全部或絕大部分的減免,。
其中，最重要的是,，深圳對歷史上非法轉(zhuǎn)讓的宅基地也給予了確權(quán),。對非原村民在原農(nóng)村用地紅線內(nèi)所建違法私房，由規(guī)劃國土資源部門按建筑面積每平方米處以100元以上150元以下罰款,，確認(rèn)產(chǎn)權(quán),，建房者申請辦理確認(rèn)產(chǎn)權(quán)手續(xù)時，補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同,，出讓金按現(xiàn)行地價減免75%,；原村民與非原村民合作所建違法私房，按照其各自所占份額分別處理,。
2009年,，深圳市人大制定的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，延續(xù)了上述2001年“若干規(guī)定”的基本精神,。
當(dāng)然,，將村民的土地使用權(quán)納入出讓土地使用權(quán)，有村民擔(dān)心可能會面臨所謂70年的問題,，但其實(shí),，住宅類出讓土地使用權(quán)早已隨《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定而變?yōu)槭聦?shí)上的永久。
其三,，轉(zhuǎn)型的原則和路徑：在發(fā)展中尊重占有,，適度房地分離。
從集體宅基地使用權(quán),，到出讓土地使用權(quán),，破而后立,，但轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持對占有利益的尊重。土地占有不但是歷史,，更是事實(shí),，也是客觀存在的經(jīng)濟(jì)利益，如果轉(zhuǎn)型罔顧土地占有,，輕率拆除驅(qū)趕,，勢必?fù)p害民生利益，也威脅社會穩(wěn)定,。但真的依現(xiàn)狀確權(quán),，卻又于法無據(jù)，畢竟我們的土地法還在農(nóng)村原地未動嘛,！
于是,，放過權(quán)利爭議，在城市更新中對既有土地占有利益給予承認(rèn)和救濟(jì),，借騰籠而換鳥,，此其一也。實(shí)在不得不涉及權(quán)利又無法土地確權(quán)的,，就先將房地分離,，使土地限制的絆索不致傷害村民的房屋所有權(quán)，此之二也,。這兩種做法,，都回避了目前土地管理中僵化的強(qiáng)制性規(guī)定，在法律巨石的狹縫中尋找蜿蜒的突破,。深圳,，不容易！
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