住房問題幾乎是所有國家在城市化進程中都會面臨的難題,。而住房政策決定了一個國家和地區(qū)住房市場的發(fā)展?jié)摿�,，進而影響到城市人口集聚的規(guī)模、城市發(fā)展的格局,，以及城市化水平的高低和質(zhì)量,。有鑒于此,，推進城市化發(fā)展需要制定科學合理的住房政策,。
城市的集聚效應(yīng)能夠“放大”生產(chǎn)力要素的作用,，因而能夠促進經(jīng)濟的發(fā)展；城市代表著一種現(xiàn)代文明的生活方式,，能極大地提升人們的生活水平和生活質(zhì)量,，因而對農(nóng)村人口具有很強的吸引力,。這是世界城市人口迅速增長,，城市化浪潮一浪高過一浪的重要原因。
城市化對我國帶來的積極影響同樣是非常巨大的,。
首先,，城市化可以大幅度地增加內(nèi)需，促進我國經(jīng)濟增長方式由外需拉動為主向內(nèi)需驅(qū)動為主轉(zhuǎn)變,，促進我國經(jīng)濟增長由工業(yè)化推動向工業(yè)化和城市化共同推動轉(zhuǎn)變,。原因在于，城市化帶來的人口集聚會推動城市房地產(chǎn)投資,、基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資,，由此產(chǎn)生持續(xù)、巨大的投資需求,；進城農(nóng)民工及其子女的衣,、食、住,、行,、醫(yī)療、教育等也會帶來巨大的消費需求,。尤其是在世界經(jīng)濟不景氣,，外部需求持續(xù)萎縮的情況下，推進城市化發(fā)展已成為我國擴大內(nèi)需,、拉動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要途徑,。這在理論界早已達成了共識。
其次,，城市化有利于實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化,，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，維護社會穩(wěn)定,。我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理突出表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)落后,。2011年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重只有43.1%,，不僅低于發(fā)達國家70%以上的水平,，也低于發(fā)展中國家50%左右的一般水平。從城市的功能及其發(fā)展來看,，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市化具有高度的相關(guān)性,。我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，吸收就業(yè)人口少,，就是源于城市化水平低,。因為城市化是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求基礎(chǔ)，生產(chǎn)要素和人口聚集形成的規(guī)模和集聚效應(yīng),，不僅創(chuàng)造了生產(chǎn)性服務(wù)和生活服務(wù)的強大需求,，而且會通過降低服務(wù)業(yè)的成本，促進服務(wù)行業(yè)的不斷產(chǎn)生和獨立化,。
再次,，城市化帶來人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從欠發(fā)達地區(qū)流向相對富庶的地區(qū),，從而有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域,、行業(yè)差距，緩解社會不公帶來的問題,。中國是一個城鄉(xiāng),、區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡的人口大國，收入分配結(jié)構(gòu)失衡,、城鄉(xiāng)貧富差距不斷擴大,，不僅導(dǎo)致社會需求結(jié)構(gòu)的失衡，而且還會激化社會矛盾,。在我國農(nóng)村人多地少矛盾突出的情況下,，如果繼續(xù)把大量農(nóng)民束縛在農(nóng)業(yè)上，不僅會制約農(nóng)業(yè)規(guī)�,；�,、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，而且會制約農(nóng)民收入水平的提高,，從而進一步拉大城鄉(xiāng)貧富差距,。而推進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，提高進城勞動力的就業(yè)水平和社會保障水平,，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距的最有效途徑,。
從收入水平看,，按照世界銀行的標準，我國目前已進入中等收入國家的行列,。為了避免落入中等收入陷阱,，無論是在促進經(jīng)濟增長由投資、出口拉動向由消費拉動轉(zhuǎn)變,，還是在合理調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu),，縮小貧富差距等方面，都需要通過推進城市化來實現(xiàn),�,？梢哉f，城市化是解決我國種種經(jīng)濟社會問題的根本所在,。
從城市化發(fā)展水平看,，目前我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，正處于世界城市化進程公理性曲線——諾瑟姆曲線的中期階段,，也就是城市化加速發(fā)展階段,。未來我國的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達到70%到80%。這意味著我國還需要轉(zhuǎn)移兩三億多農(nóng)村人口,。如果我們能夠做好充分的準備,，迎接城市化帶來的挑戰(zhàn)與機會,，將有利于我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,，保障我國經(jīng)濟的持續(xù)增長。正因為如此,，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格利茨指出,，21世紀對全人類最具影響的兩件大事，一個是新技術(shù)革命,，另一個是中國城市化,。
城市化以及城市居民收入水平的提高，必然導(dǎo)致住房需求擴大和土地供給緊張,，從而帶來的負面效應(yīng)是拉高房地產(chǎn)的價格,。這在理論和實踐上都得到了證明。反過來,，高房價帶來的住房問題又會抵消城市化對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的積極影響,，并阻礙城市化發(fā)展和水平的提高。
第一,，房地產(chǎn)價格的上漲不僅會增加城市居民的生活成本,，降低對人才的吸引力，導(dǎo)致人才的流失,，影響城市人口的生活質(zhì)量和素質(zhì)的提高,，而且還會提高農(nóng)村人口進城的“門檻”,，阻礙農(nóng)村人口向城市的流動。以上海為例,，2011年人均GDP才1萬多美元,，同期美國人均GDP達到4.8萬多美元，但上海的生活成本已超過紐約排在全球第42位,。
第二,，高房價、高租金不僅會增加企業(yè)尤其是中小型服務(wù)性企業(yè)的成本,，還會形成工資水平上升的壓力,，進而引起商務(wù)成本的提高。這又會影響城市產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)和城市競爭力,，難以吸引其他創(chuàng)新因素加入進來,，形成新的經(jīng)濟增長點，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,，結(jié)果將導(dǎo)致城市發(fā)展的停滯甚至衰退,。
第三，房價上漲形成的財富積累效應(yīng),，一方面會使原先擁有住房的居民或者通過其他渠道獲得房地產(chǎn)的群體享有資產(chǎn)快速升值帶來的巨大財富,，另一方面又將無房戶以及低收入人群排除在通過資產(chǎn)積累財富之外，甚至難以負擔高房價而居無定所,，從而進一步拉大貧富差距,，還會使“一座房子消滅一個中產(chǎn)”變成現(xiàn)實，影響中產(chǎn)者的幸福指數(shù),，抑制了其他消費,，進而加快社會結(jié)構(gòu)的分化速度，并有可能引發(fā)其他社會矛盾,，影響城市社會的穩(wěn)定,。
需要強調(diào)的是，城市化確實具有推動房地產(chǎn)價格的效應(yīng),，但高房價更是不合理的住房政策導(dǎo)致的結(jié)果,，因而可以而且必須通過制定并實施科學合理的住房政策來化解。在這方面,，一些國家的做法為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗,。
例如，德國在城市化高速增長過程中,，始終把保障居民住房作為政府首要的政策目標之一,，制定的所有住房政策都將流動人口納入統(tǒng)一的管理框架下，政府每年拿出�,？钛a貼國民住房,，86%的德國人享有不同額度的購房補貼和租金補貼,，低收入者還可以申請租金低于成本的“福利住房”。德國目前建成使用的“福利住房”超過1000萬套,，占到家庭總數(shù)的約41%,。德國的住宅金融也相當發(fā)達，除建立了以中央銀行為核心,、商業(yè)銀行為主體,，專業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)并存、共同發(fā)展的住房金融服務(wù)體系外,，其特有的“合同儲蓄”住房金融模式,，以及房貸的固定利率機制，也為穩(wěn)定房價提供了金融制度保障,。
德國還鼓勵自建房、合作建房,，以打破開發(fā)商對房屋供應(yīng)的壟斷,，政府對合作社建房給予低息貸款、稅收減免和補貼租金等多方面的政策支持,，合作建房占每年新建住宅總數(shù)的比例超過30%,。正是通過房地產(chǎn)金融政策、稅收政策,、保障房政策以及相關(guān)法律制度,，德國在城市化過程中，保持了房價的穩(wěn)定,，使包括流動人口在內(nèi)的居民都可以獲得與其收入相宜的住房,，從而有效防止了高房價帶來的問題,。自1977年至今30年多年以來，德國平均房價僅上漲60%,，而同期個人收入增長3倍,。過去10多年里，德國物價平均每年漲幅2%,，而房價每年上漲1%,，扣除物價因素，德國房價實際上在以每年1％的速度縮水,。
又如,，美國,、法國,、韓國等國家主要通過稅收政策來抑制住房的投資投機性需求。其中美國對房地產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓獲得的收益增值部分征收15%到34%的累進稅,；韓國對出售第二套房產(chǎn)的賣主征收50%的資本收益稅,，對擁有第三套住房的賣主征收60%的資本收益稅外，在上個世紀70年代后期還實行了嚴格的住房限購限價政策,，加大了國家對住房供給的公共支持力度，建立了政府主導(dǎo)的住房公共支持體制,；法國除要求購房者要繳納高額地皮稅外,，還需要支付住房稅或空房稅。
總的來看,，發(fā)達國家大都采取了鼓勵人們購買自用住房,、建造社會福利住房、以及直接給家庭（尤其是低收入家庭）提供租房補貼等住房政策,。而亞洲國家的住房政策大都將重點都放在增加自用住房上,，忽略了廉租房的提供和對困難家庭的住房補助，因而住房政策對城市化發(fā)展帶來不同的結(jié)果,，并對城市的可持續(xù)發(fā)展帶來了不同的影響,。
從微觀角度看,，科學合理的住房政策不僅要使房地產(chǎn)投入與產(chǎn)出相匹配，能促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展,；而且要從維護和促進人們最基本的居住權(quán)出發(fā),，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標。從國家層面來看,，科學合理的住房政策必須有利于推進我國城市化的發(fā)展，以及由此決定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化,、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,、縮小城鄉(xiāng)差異、培育中產(chǎn)階層,、維護社會公平與穩(wěn)定等,。
中國城市居民的主體是中低收入者,，他們難以負擔起高房價，需要增加大量公共住房來解決他們的基本住房問題。而大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移首先要解決的是就業(yè)和住房問題,。在進城農(nóng)民工就業(yè)壓力不大的現(xiàn)實情況下,，能否提供與城市居民和農(nóng)民工收入相適應(yīng)的住房，就成為影響我國城市化進程和水平的重要因素,。或者說,，我國住房政策在很大程度上決定了住房市場的發(fā)展?jié)摿捌鋵θ丝诘募�,，進而決定了城市的發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的能力。新中國成立以來,，我國城市化進程與建立在城鄉(xiāng)分割戶籍制度基礎(chǔ)上的住房制度的變遷具有高度一致性,，就很好地說明了住房問題對我國城市化發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響,。
城市化是必然的趨勢。未來我國城市化的進程除取決于經(jīng)濟發(fā)展水平外,，戶籍制度的改革和住房政策的調(diào)整仍將是最重要的影響因素,。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度必將大大激發(fā)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的意愿，而使這一愿望成為現(xiàn)實的決定性因素是城市為他們提供住房的能力,。同時,，住房建設(shè)將推進城市的綜合開發(fā)，本身就是城市化進程的一部分,�,；谧》康拿裆院妥》繂栴}對城市化的影響，制定科學合理的住房政策,，讓房價合理回歸是必然而又唯一正確的選擇。
城市是人居住的地方,，實現(xiàn)居者有其屋是城市發(fā)展的首要要求,。基于城市不同收入群體對住房的不同需求和保障居民擁有住房的基本權(quán)利,，相應(yīng)的需要構(gòu)建一個梯度的住房政策體系,，對于滿足不同收入群體的住房市場進行差別化的調(diào)控。例如,，對高收入群體的住房需求主要通過房地產(chǎn)市場來解決,，以房產(chǎn)稅和住房用地政策加以調(diào)控；對中等收入群體的住房需求，應(yīng)運用金融信貸政策和稅收政策,，鼓勵并刺激他們購買中小型普通商品房或二手房,；對城市低收入群體和進程農(nóng)民工的住房需求，則需要政府提供的保障性住房來解決,。
為了抑制土地財政模式和房地產(chǎn)投資投機對推高房價的作用,，必須轉(zhuǎn)換現(xiàn)有的土地財政模式,，實現(xiàn)由單純出讓增量土地所有權(quán)向?qū)Υ媪客恋卣魇瘴飿I(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財政收入的轉(zhuǎn)變,，同時通過增加居住用地的有效供應(yīng)等其他政策措施來平抑地價,。通過實行更為嚴格的差別化住房信貸政策，加強對不同類型住房建設(shè)的信貸管理,，防止高檔商品房的過度開發(fā),，鼓勵保障性住房的建設(shè),。對中小型普通商品房應(yīng)采取長期的限購政策，以抑制不合理的住房需求,，引導(dǎo)個人的合理住房消費,。要把改善小區(qū)的居住環(huán)境作為重點，通過擴大公共空間和綠化面積,，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和社區(qū)管理服務(wù)等來提高居民小區(qū)的質(zhì)量和居住水平,。
我國房地產(chǎn)市場發(fā)展不穩(wěn)定,、住房價格過高的一個重要原因是保障性住房建設(shè)滯后，沒能解決城市低收入群體和進城農(nóng)村人口的住房問題,。
為此首先要制定住房保障法,，完善保障性住房的相關(guān)法律法規(guī)，改變現(xiàn)行住房保障政策大多因以規(guī)范性文件形式發(fā)布而未能形成制度約束,，以及政策邊界不清晰,、利益調(diào)節(jié)和退出機制不完善等狀況。其次要克服保障房建設(shè)的資金瓶頸,，在確保政策性資金（主要包括中央財政補助,、土地出讓凈收益、公積金建房貸款和公積金增值凈收益）到位的前提下,，努力尋找商業(yè)融資的有效途徑,，多渠道解決資金問題,。再次，要建立公平,、公正、公開的保障性住房分配機制和運行管理制度,，規(guī)范保障性住房分配的操作流程,，加強監(jiān)督與管理。此外,，政府還要制定合理的保障性住房土地政策和監(jiān)管政策,，保證保障性住房的用地供給，提高管理水平,，提升透明度和公平性，確保保障性住房建設(shè)的質(zhì)量和效率,。