我國進(jìn)入發(fā)展新階段,，國有企業(yè)改革和國有資本調(diào)整，日益成為影響和牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問題,。從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā),，以公益性為目標(biāo)調(diào)整和優(yōu)化國有資本配置,，首先有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變：改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善投資結(jié)構(gòu),，重在國有資本的合理配置,；改變國民收入分配格局，理順利益關(guān)系,，需要國有資本及其收益能夠成為社會(huì)福利的重要來源,。其次有利于適應(yīng)全社會(huì)公共需求的變化：在公共產(chǎn)品短缺的新階段，社會(huì)對國有資本作用的關(guān)注和期待,，主要不在于國有資本規(guī)模增大了多少,、利潤增長了多少，而在于能夠在多大程度上讓廣大社會(huì)成員普遍分享國有資本增值創(chuàng)造的社會(huì)福利,，在多大程度上有利于國計(jì)民生,。本著適應(yīng)基本國情，滿足社會(huì)需求，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的原則,，提出以強(qiáng)化公益性為目標(biāo)推進(jìn)新階段國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的16條建議,。
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我國進(jìn)入發(fā)展新階段，強(qiáng)化國有資本公益性的現(xiàn)實(shí)需求全面增強(qiáng) |
1.隨著我國進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代,，國有資本公益性不足的矛盾逐步凸顯,。中央早在2003年的十六屆三中全會(huì)就曾明確提出，“完善國有資本有進(jìn)有退,、合理流動(dòng)的機(jī)制,，進(jìn)一步推動(dòng)國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。2002-2010年,，全國國企數(shù)量平均每年減少7500家左右，但同時(shí)銷售收入年均增長18%,，利潤年均增長23%,。2002-2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元,，營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元,。從國有資本規(guī)模擴(kuò)展和利潤增長的指標(biāo)看，這10年來國有資本戰(zhàn)略性重組取得明顯成績,。當(dāng)前的問題在于,，國有資本在一般競爭性領(lǐng)域規(guī)模過大、范圍過寬的矛盾仍然比較突出,。例如,，2003-2008年，國有資產(chǎn)在房地產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張最快,，年均增長33.5%,；2009年國資委分管的129家央企中，超過70%的企業(yè)涉足房地產(chǎn)業(yè),。而央企開發(fā)建設(shè)的保障性住房,，到2011年僅占全國已建成保障性住房面積的13%-15%。
2.更好地發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用,，對強(qiáng)化國有資本公益性提出新的要求,。目前，國有資本占絕對優(yōu)勢地位的行業(yè)主要在自然資源類產(chǎn)業(yè)等上游產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)領(lǐng)域,。在石油石化,、電力工業(yè)和通信三大行業(yè)，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%�,，F(xiàn)實(shí)的突出問題是,，這些行業(yè)價(jià)格不合理的現(xiàn)象比較普遍。以基礎(chǔ)電信運(yùn)營領(lǐng)域?yàn)槔瑖泄烧急葹?1%,，但截至2010年,，我國寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國,、英國,、日本等30多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織國家平均水平的1/10，平均1兆每秒網(wǎng)速的接入費(fèi)用卻是發(fā)達(dá)國家平均水平的3-4倍,。強(qiáng)調(diào)國有資本在適應(yīng)社會(huì)公共需求變化中的主導(dǎo)作用,，不僅在于國有企業(yè)在多少行業(yè)具有控制力，更重要的在于行業(yè)發(fā)展的成果能夠在多大程度上惠及廣大社會(huì)成員,。
3.改變利益格局失衡,，對強(qiáng)化國有資本公益性提出新的要求。根據(jù)2008年的數(shù)據(jù),，石油,、電力、電信,、煙草等行業(yè)的員工人數(shù)不到全國職工人數(shù)的8%,，但其收入相當(dāng)于全國職工工資總額的60%左右；從行業(yè)內(nèi)部的工資收入差距看,，基本趨勢是,，國有資本比重越高，職工收入越高,。當(dāng)前,，在利益格局嚴(yán)重失衡的背景下，如何通過強(qiáng)化國有資本公益性,，改變國有壟斷行業(yè)不合理的收入分配格局,，使國有企業(yè)成為“社會(huì)穩(wěn)定器”，成為新階段市場化改革不可回避的重大改革任務(wù),。
4.實(shí)現(xiàn)國有資本盈利性和公益性的有機(jī)統(tǒng)一,，對強(qiáng)化國有資本公益性提出新的要求。這些年,，隨著國有資本收益的提高,，國有資本收租分紅的比例并未有多大改變。2010年,，全國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤19870.6億元,，同比增長37.9%，其中化工,、電力,、有色,、交通等行業(yè)利潤增長超過1倍。目前,，國資委管理的國有企業(yè)根據(jù)行業(yè)不同,，其上繳紅利占其利潤的比例分為四類，分別是15%,、10%,、5%和不上繳。按照國際慣例,，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤為30%-40%,，實(shí)際上其他國家國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個(gè)水平，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤的70%-80%,。相比而言,，2007年恢復(fù)“紅利”征繳以來，央企中上繳比例最高的資源性行業(yè)及壟斷行業(yè),，上繳紅利僅占稅后利潤的15%,，明顯偏低。
5.為民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境,，對強(qiáng)化國有資本公益性提出新的要求。未來5-10年,，為民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境,，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù)。由于國有企業(yè)在某些行業(yè)的強(qiáng)勢地位,，非公經(jīng)濟(jì)在許多行業(yè)的“玻璃門”始終難以打破,。近幾年，銀行貸款大約80%給了國有企業(yè),，民營中小企業(yè)融資難的問題越來越突出,。為此，加大力度落實(shí)非公經(jīng)濟(jì)新36條,，重要的措施之一,，在于逐步將更多的國有資本配置在公益性領(lǐng)域，使競爭性領(lǐng)域的國有資本進(jìn)一步減少,，為民營經(jīng)濟(jì)騰出更大的發(fā)展空間,。這樣，把國有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)兩者各自的優(yōu)勢發(fā)揮好,，為民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展開辟更大的政策空間和制度空間,。
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把強(qiáng)化公益性作為新階段優(yōu)化國有資本配置的戰(zhàn)略目標(biāo) |
6.確立強(qiáng)化國有資本公益性的戰(zhàn)略目標(biāo)。第一,，新時(shí)期國有資本的主導(dǎo)作用,，應(yīng)當(dāng)更加顯著地體現(xiàn)為全社會(huì)福利水平的普遍提高，為此，應(yīng)當(dāng)確立國有資本在提高普遍福利上的目標(biāo),；第二,，國有資本要發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定功能，需要帶頭進(jìn)行收入分配改革,，在調(diào)節(jié)收入分配差距上有所作為,；第三，國有資本的盈利,，不能主要服務(wù)于國有資本規(guī)模的擴(kuò)張,，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益性支出的增加。
7.確立國有資本在提高普遍福利上的目標(biāo),。第一,，與我國2020年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相銜接，規(guī)定新增國有資本配置在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的約束性指標(biāo),，使公益性服務(wù)惠及農(nóng)村,、落后地區(qū)和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務(wù)上的比例不低于60%,；第二,，確立基礎(chǔ)領(lǐng)域提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、降低價(jià)格的目標(biāo),，倒逼國有壟斷行業(yè)改革,；第三，在同一行業(yè),，區(qū)分公益性和非公益性環(huán)節(jié),，規(guī)定公益性環(huán)節(jié)國有資本最低配置比例目標(biāo)，限制非公益性環(huán)節(jié)的國有資本投入,。
8.確立國有資本在縮小收入分配差距上的目標(biāo),。第一，控制行業(yè)收入差距,。根據(jù)2009年國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),，我國收入最高和最低行業(yè)的差距達(dá)11倍。這是一個(gè)相對保守的數(shù)字,，但即使是這個(gè)數(shù)字也大大高于國際平均水平,。例如，2006-2007年最高和最低行業(yè)工資差距,，日本,、英國、法國約為1.6-2倍,，德國,、加拿大,、美國、韓國在2.3-3倍之間,�,？紤]到我國行業(yè)間工資差距過大的壟斷因素，“十二五”期間應(yīng)重點(diǎn)控制壟斷行業(yè)的過高收入,。在這個(gè)前提下,，將行業(yè)差距縮小到7倍左右。第二,，控制壟斷行業(yè)工資總額增長,。通過5-10年的努力，將壟斷行業(yè)職工工資收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內(nèi),。第三,，參考各行業(yè)的平均標(biāo)準(zhǔn)，制定國有企業(yè)高管薪酬標(biāo)準(zhǔn),。把壟斷行業(yè)高管薪酬與一般競爭性行業(yè)的高管薪酬差距控制在30%以內(nèi),。
9.確立國有資本收租分紅的改革目標(biāo)。強(qiáng)化國有資本公益性,，重要的途徑是通過對國有資本收租分紅,，擴(kuò)大公益性支出，使國有企業(yè)分紅能夠逐步承擔(dān)基本公共服務(wù)均等化新增財(cái)力需求的30%-40%,，即承擔(dān)2.8-3.7萬億元,。國有企業(yè)“十二五”累計(jì)利潤預(yù)期為10.8萬億元，要承擔(dān)起2.8-3.7萬億元的社會(huì)福利建設(shè)新增支出,，國有企業(yè)平均分紅比例在“十二五”期間需要提高到30%左右。
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改變國有資本配置格局,，加快實(shí)現(xiàn)國有資本的公益性回歸 |
10.調(diào)整投資結(jié)構(gòu),，使新增國有資本投資主要配置在公益性領(lǐng)域。例如：第一,，將更多的新增國有資本投資到隨著市場范圍擴(kuò)展而出現(xiàn)的公益性領(lǐng)域,，這將有利于降低交易成本，有利于提高以普遍福利為目標(biāo)的投資效率,；第二,，將更多的新增國有資本投資到與人的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)相對應(yīng)的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,，提高勞動(dòng)力素質(zhì),，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由物質(zhì)資本投入為主轉(zhuǎn)向以人力資本投入為主，比如教育,、醫(yī)療等基本公共服務(wù),；第三,，將更多的新增國有資本投資到環(huán)境保護(hù)等具有正外部性的領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型,；第四,，將更多的新增國有資本投資到事關(guān)國計(jì)民生和國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，強(qiáng)化國有資本對非國有資本的引導(dǎo)和支持作用,。
11.國有資本逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出,，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域。第一,，著力解決長期困擾我國居民的看病難,、看病貴問題，需要加大新增國有資本在醫(yī)院建設(shè),、醫(yī)療設(shè)備購買,、醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)等多方面的投入；第二,，著力解決住房難的問題,，需要國有資本發(fā)揮更大的作用。目前,，全國各省市“十二五”開工總規(guī)模只有3000萬套左右,，比住建部公布的3600萬套低大約17%，建議國有資本加大保障房領(lǐng)域的投資力度,，確保保障房建設(shè)計(jì)劃的順利實(shí)施,。
12.把競爭性領(lǐng)域的國有資本，集中配置在事關(guān)中長期國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),，充分發(fā)揮國有資本優(yōu)勢,，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力,。在國際競爭日益激烈的背景下,，民營經(jīng)濟(jì)不可能馬上替代國有經(jīng)濟(jì)的國際競爭優(yōu)勢，國有資本在這些領(lǐng)域的優(yōu)勢不僅不能輕言放棄,，相反還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng),。其中資源、能源等領(lǐng)域的重要國有企業(yè),，是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要保障,，是我國參與國際競爭最重要的基礎(chǔ)。建議進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)這些領(lǐng)域的國有企業(yè),，使其成為具有國際競爭力的世界一流企業(yè),。在載人航天、繞月探測,、特高壓電網(wǎng)等領(lǐng)域的重大工程項(xiàng)目中,，一些國有企業(yè)取得了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)和國際先進(jìn)水平的創(chuàng)新成果,，建議在高科技領(lǐng)域增大國有資本比重，使國有資本在引領(lǐng)國家科技進(jìn)步中發(fā)揮更大作用,。
13.對必須保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本,，要增加收租分紅比例，并主要用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域投入,。國有資本依靠競爭盈利,，但其盈利性應(yīng)當(dāng)建立在公益性的基礎(chǔ)上，盈利的最終目的是增加公益性,。第一,，建議盡快出臺國有企業(yè)支付資源使用租金和利潤分紅的法律法規(guī)，根據(jù)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》等相關(guān)規(guī)定,，制定詳細(xì)的,、可操作的利潤分配方案；第二,，把國有企業(yè)的資源使用租金和利潤分紅納入全口徑財(cái)政收入預(yù)算,；第三，對通過國有資本收租分紅所獲得財(cái)政收入的使用范圍做出調(diào)整,，由以往對國有企業(yè)的再投資改為重點(diǎn)用于彌補(bǔ)社會(huì)保障等公共事業(yè)領(lǐng)域的資金缺口,，以進(jìn)一步增強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支出能力。
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改變國有資本配置格局,，需要加快壟斷行業(yè)改革 |
14.對改革嚴(yán)重滯后的鐵路,、食鹽等行業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)政企分開,、政資分開,。加快鐵路管理體制改革：第一，加快推進(jìn)政企分開,、管運(yùn)分離,，可以考慮完成交通運(yùn)輸部門的大部門體制改革，將目前鐵道部的政策制定和監(jiān)管等職能納入交通運(yùn)輸部,，把鐵路經(jīng)營和運(yùn)輸職能分離出去，可采取組建鐵路公司的形式,，允許民營資本參與投資,；第二，改革鐵路投融資體制,，通過一系列資產(chǎn)重組化解鐵路債務(wù),；第三，加快網(wǎng)運(yùn)分離,。除路網(wǎng)部分由國家控股經(jīng)營之外,，其它部分放開市場,，引入競爭。
建議在食鹽行業(yè),，參照糧食流通體制改革的模式,，盡快實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開：第一,，將當(dāng)前鹽業(yè)管理與食鹽銷售分離,；第二，改變各省食鹽各自為政的局面,，實(shí)現(xiàn)食鹽行業(yè)的全流通,；第三，在食鹽生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制,，放開市場,，允許民營資本進(jìn)入，徹底打破壟斷,；第四,，強(qiáng)化食鹽行業(yè)的市場監(jiān)管，加強(qiáng)對生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管,。
15.對電力,、電信、石油,、民航,、郵政等行業(yè)，應(yīng)將自然壟斷和競爭環(huán)節(jié)切實(shí)分開,，在自然壟斷部分強(qiáng)調(diào)國有資本主導(dǎo),，在競爭性環(huán)節(jié)對民營經(jīng)濟(jì)放開。自然壟斷行業(yè)由國有資本壟斷經(jīng)營,，其本意是更有利于實(shí)現(xiàn)公益性,。但就電力、電信,、石油,、民航、郵政等行業(yè)而言,，并不是所有環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性質(zhì),，除網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施部分外，相當(dāng)多的生產(chǎn)環(huán)節(jié)都可以放開市場引入競爭,。第一,，通過資本市場的國有股減持，在非自然壟斷環(huán)節(jié)退出一部分國有資本,，給民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這些領(lǐng)域騰出一些空間,；第二,，在自然壟斷環(huán)節(jié)，通過BOT,、TOT等多種形式鼓勵(lì)民間資本參與投資,；第三，完善基礎(chǔ)領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度,，對壟斷行業(yè)要逐步放松或解除管制,，廣泛引入市場競爭機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的公平競爭,。
16.對城市公用事業(yè),，要盡快健全特許經(jīng)營制度，形成合理的價(jià)格形成機(jī)制,，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與,。未來5-10年，我國城市化進(jìn)程將大大加快,，城市公用事業(yè)將全面快速增長,。這一領(lǐng)域具有十分明顯的公益性，但僅僅靠各級政府和國有企業(yè)來經(jīng)營,，很難滿足社會(huì)需求,。為此建議：第一，實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)政事分開,、政企分開,、事企分開，建立完善的市場競爭機(jī)制,、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和政府監(jiān)管機(jī)制,；第二，打破壟斷經(jīng)營,，引入市場競爭機(jī)制,，提高城市建設(shè)運(yùn)營效率；第三,，充分利用資本市場,，徹底改變城市公用事業(yè)政府投資的單一模式，允許社會(huì)資本參與投資城市公用事業(yè),；第四,，健全特許經(jīng)營制度，形成合理的價(jià)格形成機(jī)制,，利用已有的經(jīng)營性公用事業(yè)資產(chǎn)，以特許經(jīng)營方式向社會(huì)資本,、資本市場進(jìn)行多元化融資,，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與,，有效緩解公用事業(yè)建設(shè)資金短缺的狀況。
(執(zhí)筆：方栓喜
倪建偉 張飛)