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機(jī)場建設(shè)費(fèi)改頭換面回避不了真問題
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2012-04-18 作者：張起淮（中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員） 來源：東方早報
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3月17日,，財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》,，并于4月1日正式實(shí)施,。該辦法的頒布,，標(biāo)志著自1992年開始運(yùn)行了20年，被公眾和專家頻頻質(zhì)疑的民航機(jī)場建設(shè)費(fèi)制度“壽終正寢”,，也表達(dá)出政府在此領(lǐng)域做出改革的積極決心,。
對比2004年財(cái)政部曾印發(fā)的《民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》，新的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（下稱《辦法》）將費(fèi)用征后使用的范圍從單純的機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展至民航科教,、研發(fā),、減排改造等方面。相比老規(guī)定“一半交民航局,，一半流入各地方”的粗糙做法,，《辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項(xiàng)資金的流失,，阻斷腐敗滋生的土壤,。
然而，《辦法》也許并不是人們想象中一副“包治百病”的良方,，還存在著諸多不足,。
首先，《辦法》自身的性質(zhì)決定了它不能形成一套成熟航空發(fā)展基金的征收和運(yùn)作系統(tǒng),。該《辦法》只是對于民航發(fā)展基金的總體性架構(gòu)，并沒有配套規(guī)章,、制度協(xié)調(diào)互動運(yùn)行,，這就容易造成該文件沒有實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)從而被架空，不能實(shí)施的隱患,；《辦法》第34條規(guī)定民航局“可以”制定具體的征收管理細(xì)則,，而目前的狀況是除了《辦法》之外，一切和征收,、管理,、支配和監(jiān)察有關(guān)的配套規(guī)則處于“真空狀態(tài)”，這些實(shí)施細(xì)則涉及何領(lǐng)域,、是否出臺,、何時出臺在《辦法》中均未載明、規(guī)定,。
其次,，《辦法》對于費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，并沒有建立在科學(xué)的市場分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上,，沒有從實(shí)際民航客運(yùn)量變化,、基礎(chǔ)建設(shè)硬性投資需要及其增長速度、節(jié)能減排等科研項(xiàng)目花費(fèi)這些歷史數(shù)據(jù)分析上出發(fā)計(jì)算，而是僅僅簡單地延續(xù)了對于“國內(nèi)航線50元,，國際航線90元,，支線免征”的舊有征費(fèi)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。這就容易造成發(fā)展基金的實(shí)量,、乘客經(jīng)濟(jì)承受范圍,、民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程速度和需量之間失調(diào)和矛盾，可能引發(fā)基金利用等一系列問題,，造成資金的浪費(fèi),。
最后，該《辦法》在其立法程序上也存在著或多或少的瑕疵,，不得不面臨著法律效力上的“尷尬”處境,。其一，縱觀我國《民用航空法》以及其他國家法律,、行政法規(guī),，并沒有一處提到“民航發(fā)展基金”，上位法的缺失使得該項(xiàng)“基金”成了無源之水,，無根之木,。其二，“基金”的性質(zhì)尚沒有一個明確的定義,，是屬于稅收還是屬于行政事業(yè)性收費(fèi)還缺乏官方明確的說法,。根據(jù)《立法法》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定，征費(fèi)和稅收種類的設(shè)置由法律,、行政法規(guī)調(diào)整,，財(cái)政部是否有權(quán)設(shè)立新的稅收、征費(fèi)種類是值得質(zhì)疑的,。
從剛頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中,，我們誠然看到了政府有關(guān)部門的努力和所作出的改進(jìn)、調(diào)整,。其實(shí)公眾關(guān)心的不是它叫什么,，它的名頭是什么（機(jī)場建設(shè)費(fèi)還是民航發(fā)展基金），重要的是能否做到合理征收,、分配,，善于運(yùn)用，使其成為支持我國航空業(yè)發(fā)展的一份力量,，讓公眾真正得到實(shí)惠,；公開實(shí)施流程、賬目及資金投入成果,，把基金的征收,、管理、分配和審計(jì)放置在社會公眾的“透明視野”監(jiān)督之下，讓老百姓了解民航發(fā)展基金,、真正愿意繳納基金,，這才是衡量這項(xiàng)制度設(shè)立和運(yùn)行的根本基礎(chǔ)。
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