 |
|
圖為3月31日,，江西九江的市民在“地球一小時”活動展板上簽名。新華社發(fā)(胡國林/攝) |
近年來,，氣候變化及溫室氣體排放引起國際社會的普遍關注,。去年底,，德班世界氣候大會上，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體在溫室氣體排放等方面劍拔弩張的畫面還歷歷在目,。如何既維護本國發(fā)展權利,，又維持全球氣候可持續(xù)發(fā)展成為擺在各國政府面前的一道難題。而對氣候變化立法不失為其中的一項重要措施,。目前,，全世界共有16個國家和地區(qū)針對氣候變化進行立法，其中有5個國家和地區(qū)進行專門立法,。中國作為世界最大的發(fā)展中國家,，在氣候變化立法方面也不斷做出各種努力。
日前,，中國社會科學院法學所在北京發(fā)布了他們的研究成果《中華人民共和國氣候變化應對法》(社科院項目組征求意見稿),。該意見稿就如何協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，如何征收碳稅和進行碳交易,，以及應對國際貿易戰(zhàn)和氣候談判的壓力等方面提出了許多新的思路,。《經(jīng)濟參考報》記者就以上社會廣泛關注的問題采訪了該項目組的首席研究專家,、首都首屆十大杰出青年法學家、中國社會科學院法學研究所教授常紀文,。
《經(jīng)濟參考報》：我們知道作為世界最大的新興經(jīng)濟體,，中國在溫室氣體排放領域的一舉一動都會引起國際社會的普遍關注。請您首先談談這部意見稿的出臺與我國政府在應對氣候變化方面的努力有哪些關系,？其立法的必要性體現(xiàn)在哪里,？
常紀文：中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放最大的發(fā)展中國家,。它和世界上最大的發(fā)達國家美國一樣,，溫室氣體的排放控制勢必為各國所共同關注。中國的排放控制政策,，在全球氣候總體持續(xù)暖化的今天,，應當是制度化和一貫的。因此，在法治的年代,，必須加強法律和制度建設,，予以規(guī)范化解決。
氣候變化應對既是中國的挑戰(zhàn),，也是中國的發(fā)展機遇,。如果立法借鑒其他國家應對氣候變化的經(jīng)驗，將為中國克服挑戰(zhàn),，把握機遇,，促進中國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，提供良好的契機,。國務院2007年頒布了《氣候變化應對國家方案》,，國家“十二五”規(guī)劃設置了氣候變化應對的這些篇章，有關部門和省級政府也發(fā)布了應對氣候變化的計劃,，但是這些部署沒有上升到法律的層面,，缺乏制度性、程序性和長期規(guī)范性,，因此需要做進一步的工作,，把這些部署納入法律調整的范圍。
中國制定氣候變化的法律或者法律文件,，將為提升中國的國際形象,，促進中國低碳經(jīng)濟的發(fā)展，減少能源消耗,，起非常重要的作用,。全國人民代表大會常務委員會于2008年8月頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》。按照中國的立法慣例,，該決議具有臨時性,，等條件成熟后，后續(xù)應當有正式的立法跟進,，對該決議的精神予以落實和發(fā)展,。
《經(jīng)濟參考報》：目前，中國已有一些與應對氣候變化相關的法律,，如《大氣污染防治法》,、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》,、《清潔生產(chǎn)促進法》,、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《森林法》等,，那么,，我國為什么還要制定這樣一部《氣候變化應對法》？您認為，《氣候變化應對法》與上述法律之間有哪些區(qū)別和聯(lián)系,？
常紀文：目前,，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮,、全氟碳化物,、碳黑等溫室氣體也屬于大氣污染物質，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關性和環(huán)境立法的協(xié)調化要求,，其防治或多或少地涉及氣候變化的應對,。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應對的內容,。同樣地,，中國正在制定的《能源法》以及正在實施的《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》,，雖然與氣候變化應對密切有關,，但也由于立法目的具有局限性，它們關于氣候變化應對的規(guī)定,，也只局限于能源利用,、低碳經(jīng)濟發(fā)展等方面，對于氣候變化的基本原則,、政策和適應問題,，涉及不足。
基于此,，各方面目前已經(jīng)形成共識,，即制定《氣候變化應對法》，通過法律明確國家應對氣候變化的基本方針,、基本原則,、基本政策，建立完善的管理體制,、法律制度,、保障機制、法律責任,，協(xié)調《大氣污染防治法》、《能源法》,、《節(jié)約能源法》,、《可再生能源法》等法律中與氣候變化相關的規(guī)定，形成相對完整的氣候變化應對法律規(guī)范體系,。
《經(jīng)濟參考報》：我們知道全面,、現(xiàn)實、可操作和前瞻性是對立法的基本要求。項目組在研究和起草意見稿的過程中如何兼顧這幾個方面,？
常紀文：氣候變化應對法不僅要考慮中國的實際情況,，還要考慮國際合作的現(xiàn)實需要，適當借鑒國外成熟的作法,。既要保護國家利益,，促進中國經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，也要促進氣候變化國際合作,。
為此,，建議稿在研究和起草中，考慮了中國的溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟,、科技保障水平,，響應了中國經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的立法需求與期望，參考了中國氣候變化行政監(jiān)督管理的現(xiàn)狀,，結合了氣候變化應對的“十二五”規(guī)劃措施以及有關法律法規(guī)的要求,，顧及了中國締結和參加的國際條約的要求。
中國應對氣候變化須走國內努力和國際合作相結合的路子,。但是國際合作應堅持一定的原則,。我國作為發(fā)展中國家，理應在堅持國際合作原則的同時,，堅持共同但有區(qū)別責任的原則,。堅持共同但有區(qū)別責任的原則是中國開展國際合作、履行應對氣候變化國際承諾的前提條件,。
《經(jīng)濟參考報》：通讀過這部意見稿后,，我們發(fā)現(xiàn)里面涉及了許多社會廣泛關注的問題，比如征收碳稅,、進行碳交易,，面對來自外部的貿易保護主義和氣候談判壓力該如何應對等等。您能詳細介紹一下都有哪些亮點值得特別關注,。
常紀文：這個意見稿一共有十章115條,。我認為可以總結出十個亮點。
總量控制制度,、低碳標準和交易制度
建議稿在總則中提出總量控制制度,、低碳標準和交易制度，這充分考慮了中國企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實際情況,。其中指出,，國家對能源開采和利用實行總量控制制度。國家建立溫室氣體排放配額交易和企業(yè)內部減增掛鉤制度,，鼓勵重點排放單位節(jié)能減排,，將節(jié)余的排放配額上市交易,。
豁免排放配額
建議稿提出政府責任制,，國家實行氣候變化應對目標責任制和考核制度,，將區(qū)域減排情況、單位GDP能效作為對地方人民政府及其主要負責人考核評價的重要內容,。
豁免排放配額
我們提出豁免排放份額措施,，除了屬于大氣污染物質的溫室氣體外，國家對排放溫室氣體的重點單位經(jīng)核定免費給予豁免排放配額,�,；砻馀漕~的核定應當參考同行業(yè)的平均排放強度和水平進行。獲得豁免排放配額的是排放溫室氣體的重點單位,。此類重點單位主要有電廠,、化工廠、冶煉廠等等高耗能企業(yè),，這些重點企業(yè)進行生產(chǎn)活動時會得到一定的豁免排放份額,，如果企業(yè)的生產(chǎn)技術達標，溫室氣體的排放量在正常值之內,，配額就是免費的,。反之如果企業(yè)技術不過關，超標排放,，就要購買排放配額,。以此鼓勵企業(yè)改進技術，減少排放,。
銷售環(huán)節(jié)征收碳稅
燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來源,，有必要從源頭采取經(jīng)濟措施加以控制，如何科學,、合理,、公平地征收碳稅是一個難題。對此,，我們建議,，國家對溫室氣體排放實行排污收費或者征收碳稅制度，凡是購買或者消費煤炭,、石油,、天然氣、酒精等燃料或者電力的,，都應當繳納碳稅,。碳稅選在銷售環(huán)節(jié)征收，按照每噸燃料和每度電計征,，最終由購買或者消費承擔,。碳稅征收后繳入氣候變化應對政府基金。水力發(fā)電,、核能發(fā)電和其他清潔能源發(fā)電,，應當享受氣候變化應對政府基金的補貼。
重復拆遷征收能源浪費稅
對于氣候變化的減緩措施,，我們提出公共場所夏天降溫調控的溫度不得低于26度,，冬天增溫調控的溫度不得高于20度。現(xiàn)在很多城市重復拆遷造成能源浪費,，所以我們認為,，拆除仍然處于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，應當繳納資源和能源浪費稅,。
區(qū)域補償機制和補助機制
在自然環(huán)境應對氣候變化方面,，我們提出國家建立氣候變化應對區(qū)域補償機制，對青藏高原等具有特殊氣候保護意義的地區(qū)開展生態(tài)保護與建設,、提高資金補償,，針對因氣候變化受災地區(qū)給予資金補助。這樣有利于保護青藏高原多樣性氣候,。我們建議,，國家和地方各級人民政府設立氣候變化應對政府基金以及社會發(fā)起設立氣候變化應對民間基金。
提出市場準入制度
建議稿還提出發(fā)揮市場機制作用,，建立市場準入制度,，并在北京、天津,、上海等城市建立跨省,、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域交易平臺,。我們提出,，新建、改建,、擴建的重點項目在可行性論證階段,，應當委托有資質的機構開展溫室氣體減排預評估，報當?shù)匕l(fā)展與改革部門和環(huán)境保護行政主管部門共同審批,。未獲審批的,，發(fā)展與改革部門不得立項，國土資源部門不得審批土地,，環(huán)保部門不得審批排污指標,，供水部門不得供水，電力部門不得供電,，信貸企業(yè)不得貸款,。
對外反制措施
針對目前一些國家對中國民航業(yè),、海運業(yè)征收碳稅的不合理做法，我們提出了保護國家利益的對外反制措施,，指出我國反對借應對氣候變化的名義實施任何形式的貿易保護行動,。其他國家和國際組織借氣候變化應對的名義，對中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿易保護措施,，或者對入境,、過境中國民航班機、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費的,，中國政府有權根據(jù)本國的實際情況采取反制措施,。
信貸支持
在投資與信貸保障方面，我們提出,，對于縣級以上人民政府在制定和實施投資計劃時,，應當將節(jié)能、節(jié)水,、減排等項目列為重點投資領域,。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能、節(jié)水,、減排等項目,，金融機構應當給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務,。
雙罰措施
針對國家機關工作人員的違法行為,，建議稿規(guī)定了行政處分的措施；對于未完成目標考核責任的地方政府,，規(guī)定了對其主要負責人依法予以處分的法律責任,；針對區(qū)域和企業(yè)集團爭先上馬高耗能項目的傾向，設立了區(qū)域和企業(yè)集團限制審批等限制措施,，保證區(qū)域和企業(yè)集團溫室氣體排放總量得到控制,；對于企事業(yè)單位在接受檢查時弄虛作假或者拒絕接受檢查，也規(guī)定了具體的行政處罰措施,。