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圖為3月31日,，江西九江的市民在“地球一小時(shí)”活動(dòng)展板上簽名,。新華社發(fā)(胡國林/攝) |
近年來，氣候變化及溫室氣體排放引起國際社會(huì)的普遍關(guān)注,。去年底,，德班世界氣候大會(huì)上,，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體在溫室氣體排放等方面劍拔弩張的畫面還歷歷在目。如何既維護(hù)本國發(fā)展權(quán)利,，又維持全球氣候可持續(xù)發(fā)展成為擺在各國政府面前的一道難題,。而對(duì)氣候變化立法不失為其中的一項(xiàng)重要措施。目前,，全世界共有16個(gè)國家和地區(qū)針對(duì)氣候變化進(jìn)行立法,，其中有5個(gè)國家和地區(qū)進(jìn)行專門立法。中國作為世界最大的發(fā)展中國家,，在氣候變化立法方面也不斷做出各種努力,。
日前，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所在北京發(fā)布了他們的研究成果《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對(duì)法》(社科院項(xiàng)目組征求意見稿),。該意見稿就如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,，如何征收碳稅和進(jìn)行碳交易，以及應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易戰(zhàn)和氣候談判的壓力等方面提出了許多新的思路,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者就以上社會(huì)廣泛關(guān)注的問題采訪了該項(xiàng)目組的首席研究專家、首都首屆十大杰出青年法學(xué)家,、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀(jì)文,。
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氣候變化應(yīng)對(duì)立法是大勢(shì)所趨 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們知道作為世界最大的新興經(jīng)濟(jì)體,，中國在溫室氣體排放領(lǐng)域的一舉一動(dòng)都會(huì)引起國際社會(huì)的普遍關(guān)注。請(qǐng)您首先談?wù)勥@部意見稿的出臺(tái)與我國政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的努力有哪些關(guān)系,？其立法的必要性體現(xiàn)在哪里,？
常紀(jì)文：中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放最大的發(fā)展中國家,。它和世界上最大的發(fā)達(dá)國家美國一樣,，溫室氣體的排放控制勢(shì)必為各國所共同關(guān)注。中國的排放控制政策,，在全球氣候總體持續(xù)暖化的今天,，應(yīng)當(dāng)是制度化和一貫的。因此,，在法治的年代,，必須加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，予以規(guī)范化解決,。
氣候變化應(yīng)對(duì)既是中國的挑戰(zhàn),，也是中國的發(fā)展機(jī)遇。如果立法借鑒其他國家應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)驗(yàn),，將為中國克服挑戰(zhàn),，把握機(jī)遇，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,，提供良好的契機(jī)。國務(wù)院2007年頒布了《氣候變化應(yīng)對(duì)國家方案》,，國家“十二五”規(guī)劃設(shè)置了氣候變化應(yīng)對(duì)的這些篇章,，有關(guān)部門和省級(jí)政府也發(fā)布了應(yīng)對(duì)氣候變化的計(jì)劃，但是這些部署沒有上升到法律的層面,，缺乏制度性,、程序性和長(zhǎng)期規(guī)范性，因此需要做進(jìn)一步的工作,，把這些部署納入法律調(diào)整的范圍,。
中國制定氣候變化的法律或者法律文件，將為提升中國的國際形象,，促進(jìn)中國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，減少能源消耗，起非常重要的作用,。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2008年8月頒布了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》,。按照中國的立法慣例，該決議具有臨時(shí)性,，等條件成熟后,，后續(xù)應(yīng)當(dāng)有正式的立法跟進(jìn)，對(duì)該決議的精神予以落實(shí)和發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：目前,，中國已有一些與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律,，如《大氣污染防治法》、《可再生能源法》,、《節(jié)約能源法》,、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,、《森林法》等,，那么，我國為什么還要制定這樣一部《氣候變化應(yīng)對(duì)法》,？您認(rèn)為,，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》與上述法律之間有哪些區(qū)別和聯(lián)系？
常紀(jì)文：目前,，《大氣污染防治法》正在修訂,，由于氧化亞氮、全氟碳化物,、碳黑等溫室氣體也屬于大氣污染物質(zhì),，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關(guān)性和環(huán)境立法的協(xié)調(diào)化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應(yīng)對(duì),。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要為大氣污染防治,，因而不可能太多地涉及氣候變化應(yīng)對(duì)的內(nèi)容。同樣地,，中國正在制定的《能源法》以及正在實(shí)施的《節(jié)約能源法》,、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應(yīng)對(duì)密切有關(guān),，但也由于立法目的具有局限性,，它們關(guān)于氣候變化應(yīng)對(duì)的規(guī)定，也只局限于能源利用,、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面,，對(duì)于氣候變化的基本原則、政策和適應(yīng)問題,，涉及不足,。
基于此，各方面目前已經(jīng)形成共識(shí),，即制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》,，通過法律明確國家應(yīng)對(duì)氣候變化的基本方針、基本原則,、基本政策,，建立完善的管理體制,、法律制度、保障機(jī)制,、法律責(zé)任,，協(xié)調(diào)《大氣污染防治法》、《能源法》,、《節(jié)約能源法》,、《可再生能源法》等法律中與氣候變化相關(guān)的規(guī)定，形成相對(duì)完整的氣候變化應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系,。
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應(yīng)對(duì)氣候變化須國內(nèi)努力與國際合作相結(jié)合 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們知道全面,、現(xiàn)實(shí)、可操作和前瞻性是對(duì)立法的基本要求,。項(xiàng)目組在研究和起草意見稿的過程中如何兼顧這幾個(gè)方面,？
常紀(jì)文：氣候變化應(yīng)對(duì)法不僅要考慮中國的實(shí)際情況，還要考慮國際合作的現(xiàn)實(shí)需要,，適當(dāng)借鑒國外成熟的作法,。既要保護(hù)國家利益,，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,，也要促進(jìn)氣候變化國際合作。
為此,，建議稿在研究和起草中,，考慮了中國的溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)、科技保障水平,，響應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的立法需求與期望,，參考了中國氣候變化行政監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，結(jié)合了氣候變化應(yīng)對(duì)的“十二五”規(guī)劃措施以及有關(guān)法律法規(guī)的要求,，顧及了中國締結(jié)和參加的國際條約的要求。
中國應(yīng)對(duì)氣候變化須走國內(nèi)努力和國際合作相結(jié)合的路子,。但是國際合作應(yīng)堅(jiān)持一定的原則。我國作為發(fā)展中國家,，理應(yīng)在堅(jiān)持國際合作原則的同時(shí)，堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則,。堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則是中國開展國際合作、履行應(yīng)對(duì)氣候變化國際承諾的前提條件,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：通讀過這部意見稿后,，我們發(fā)現(xiàn)里面涉及了許多社會(huì)廣泛關(guān)注的問題,，比如征收碳稅、進(jìn)行碳交易,，面對(duì)來自外部的貿(mào)易保護(hù)主義和氣候談判壓力該如何應(yīng)對(duì)等等。您能詳細(xì)介紹一下都有哪些亮點(diǎn)值得特別關(guān)注,。
常紀(jì)文：這個(gè)意見稿一共有十章115條。我認(rèn)為可以總結(jié)出十個(gè)亮點(diǎn),。
總量控制制度,、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度
建議稿在總則中提出總量控制制度,、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度，這充分考慮了中國企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實(shí)際情況,。其中指出，國家對(duì)能源開采和利用實(shí)行總量控制制度,。國家建立溫室氣體排放配額交易和企業(yè)內(nèi)部減增掛鉤制度，鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位節(jié)能減排,，將節(jié)余的排放配額上市交易�,！�
豁免排放配額
建議稿提出政府責(zé)任制，國家實(shí)行氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)責(zé)任制和考核制度,，將區(qū)域減排情況,、單位GDP能效作為對(duì)地方人民政府及其主要負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容,。
豁免排放配額
我們提出豁免排放份額措施，除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外,，國家對(duì)排放溫室氣體的重點(diǎn)單位經(jīng)核定免費(fèi)給予豁免排放配額�,；砻馀漕~的核定應(yīng)當(dāng)參考同行業(yè)的平均排放強(qiáng)度和水平進(jìn)行,。獲得豁免排放配額的是排放溫室氣體的重點(diǎn)單位,。此類重點(diǎn)單位主要有電廠、化工廠,、冶煉廠等等高耗能企業(yè)，這些重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)會(huì)得到一定的豁免排放份額,，如果企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)達(dá)標(biāo)，溫室氣體的排放量在正常值之內(nèi),，配額就是免費(fèi)的,。反之如果企業(yè)技術(shù)不過關(guān),，超標(biāo)排放，就要購買排放配額,。以此鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，減少排放,。
銷售環(huán)節(jié)征收碳稅
燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來源，有必要從源頭采取經(jīng)濟(jì)措施加以控制,，如何科學(xué)、合理,、公平地征收碳稅是一個(gè)難題,。對(duì)此,，我們建議，國家對(duì)溫室氣體排放實(shí)行排污收費(fèi)或者征收碳稅制度,，凡是購買或者消費(fèi)煤炭,、石油,、天然氣,、酒精等燃料或者電力的,，都應(yīng)當(dāng)繳納碳稅,。碳稅選在銷售環(huán)節(jié)征收，按照每噸燃料和每度電計(jì)征,，最終由購買或者消費(fèi)承擔(dān)。碳稅征收后繳入氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金,。水力發(fā)電,、核能發(fā)電和其他清潔能源發(fā)電,，應(yīng)當(dāng)享受氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金的補(bǔ)貼。
重復(fù)拆遷征收能源浪費(fèi)稅
對(duì)于氣候變化的減緩措施,，我們提出公共場(chǎng)所夏天降溫調(diào)控的溫度不得低于26度，冬天增溫調(diào)控的溫度不得高于20度�,，F(xiàn)在很多城市重復(fù)拆遷造成能源浪費(fèi)，所以我們認(rèn)為,，拆除仍然處于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，應(yīng)當(dāng)繳納資源和能源浪費(fèi)稅,。
區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)助機(jī)制
在自然環(huán)境應(yīng)對(duì)氣候變化方面，我們提出國家建立氣候變化應(yīng)對(duì)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制,，對(duì)青藏高原等具有特殊氣候保護(hù)意義的地區(qū)開展生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、提高資金補(bǔ)償,，針對(duì)因氣候變化受災(zāi)地區(qū)給予資金補(bǔ)助,。這樣有利于保護(hù)青藏高原多樣性氣候,。我們建議,，國家和地方各級(jí)人民政府設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金以及社會(huì)發(fā)起設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)民間基金,。
提出市場(chǎng)準(zhǔn)入制度
建議稿還提出發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,，并在北京、天津,、上海等城市建立跨省、自治區(qū),、直轄市的區(qū)域交易平臺(tái)。我們提出,，新建、改建,、擴(kuò)建的重點(diǎn)項(xiàng)目在可行性論證階段，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展溫室氣體減排預(yù)評(píng)估,，報(bào)當(dāng)?shù)匕l(fā)展與改革部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同審批,。未獲審批的，發(fā)展與改革部門不得立項(xiàng),，國土資源部門不得審批土地，環(huán)保部門不得審批排污指標(biāo),，供水部門不得供水，電力部門不得供電,，信貸企業(yè)不得貸款。
對(duì)外反制措施
針對(duì)目前一些國家對(duì)中國民航業(yè),、海運(yùn)業(yè)征收碳稅的不合理做法,，我們提出了保護(hù)國家利益的對(duì)外反制措施，指出我國反對(duì)借應(yīng)對(duì)氣候變化的名義實(shí)施任何形式的貿(mào)易保護(hù)行動(dòng)。其他國家和國際組織借氣候變化應(yīng)對(duì)的名義,，對(duì)中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿(mào)易保護(hù)措施，或者對(duì)入境,、過境中國民航班機(jī)、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費(fèi)的,，中國政府有權(quán)根據(jù)本國的實(shí)際情況采取反制措施。
信貸支持
在投資與信貸保障方面,，我們提出，對(duì)于縣級(jí)以上人民政府在制定和實(shí)施投資計(jì)劃時(shí),，應(yīng)當(dāng)將節(jié)能、節(jié)水,、減排等項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域,。對(duì)符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能、節(jié)水,、減排等項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先貸款等信貸支持,，并積極提供配套金融服務(wù),。
雙罰措施
針對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為,，建議稿規(guī)定了行政處分的措施,；對(duì)于未完成目標(biāo)考核責(zé)任的地方政府，規(guī)定了對(duì)其主要負(fù)責(zé)人依法予以處分的法律責(zé)任,；針對(duì)區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)爭(zhēng)先上馬高耗能項(xiàng)目的傾向，設(shè)立了區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)限制審批等限制措施,，保證區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)溫室氣體排放總量得到控制,；對(duì)于企事業(yè)單位在接受檢查時(shí)弄虛作假或者拒絕接受檢查，也規(guī)定了具體的行政處罰措施,。