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由人力資源和社會保障部,、國家發(fā)改委等七部委制定的《促進就業(yè)規(guī)劃(2011-2015年)》近日正式發(fā)布,。這是我國首部由國務院批轉的促進就業(yè)專項規(guī)劃,，對“十二五”期間我國就業(yè)工作的順利開展,，具有重大的指導意義。
在該規(guī)劃中,，明確提出了要堅持把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置,，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，并將實施更加積極的就業(yè)政策與財政,、金融,、產業(yè)等政策相互協調，形成促進就業(yè)的綜合性經濟政策體系,。因此,，如何在具體的宏觀調控實踐中，構建實現就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標的宏觀調控體系,，是一件必要而又緊迫的任務,。
早在去年開始實施的“十二五”規(guī)劃之中，就提出了實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的任務,。作為世界上擁有最多人口和最龐大勞動力隊伍的發(fā)展中國家,，在國內外經濟形勢日益復雜的情況下,，將解決就業(yè)問題放到宏觀政策制定和執(zhí)行的優(yōu)先位置，既符合邏輯也符合中國的實際國情,。具體來說,，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略來自國內外兩個方面的經驗總結。
先來看看國外,。自從金融危機爆發(fā)以來,，失業(yè)問題便成了世界主要發(fā)達國家最為頭痛的難題，也成了解決所有困難的關鍵因素,。根據歐盟發(fā)布的最新數據,，歐盟國家去年12月份的失業(yè)人數總數為1650萬人,失業(yè)率高達10.4%,這是歐盟國家失業(yè)率最高的一次。其中最為嚴重的是西班牙和希臘,失業(yè)率達到20%左右,。美國的失業(yè)率也同樣居高不下,，雖經一系列的擴張政策刺激，美國的失業(yè)率目前仍保持在8%以上的水平,。而且失業(yè)時間超過27周的長期失業(yè)者數量達到550萬人，占總失業(yè)人數的42.9%,。
龐大的失業(yè)隊伍給歐美各國帶來了諸多的麻煩,，也給宏觀經濟政策制定和執(zhí)行制造了巨大的障礙。由于政府債務沉重,，為了削減赤字,、減輕財政壓力和提高還債能力，政府出臺的一系列緊縮性政策勢必影響到經濟增長,、就業(yè)崗位的增加以及勞動者工資福利水平的提高,，結果導致政局的動蕩和民眾的持續(xù)性抗議，一些高負債國家甚至出現了政黨輪替的局面,。在促進經濟增長以增加就業(yè)崗位與削減財政赤字,、減輕政府債務方面，宏觀政策普遍陷入了“魚與熊掌不可得兼”的困境當中,。
再來看國內,。中國的就業(yè)形勢從總的方面來看，似乎并不如想像的那么嚴重,。長期以來,，我國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率基本上都保持在5%以下，登記失業(yè)人數在1000萬左右徘徊,。不過,，如果按照國際通行的調查失業(yè)率指標測算，那么中國的失業(yè)率可能在7%-8%左右的水平,，與當前美國的失業(yè)情況差不多,。
不僅如此,，中國的失業(yè)問題表現出幾個鮮明的特點。
一是結構性失業(yè)問題突出,。由于戶籍制度的關系,，城鄉(xiāng)失業(yè)呈現出明顯的不同。在城鎮(zhèn),，由于社會保障體系較為完善,，而且大多數城鎮(zhèn)實行偏向本地城鎮(zhèn)人口的就業(yè)政策，結果使得大量的農村流動人口并未被納入登記調查范圍之內,，使得流動人口的隱蔽性失業(yè)問題一直未能得到真正的重視,。
二是青年人失業(yè)現象突出。大學生就業(yè)難是我國當前勞動力市場最突出的特點之一,。目前大學生的初次就業(yè)率只有70%左右,，也即30%近200萬的大學生一畢業(yè)就面臨著失業(yè)的風險。
三是就業(yè)質量低下,。崗位不穩(wěn)定,、跳槽頻繁、工資低,、工作環(huán)境差,，這些因素使得中國的勞動力市場始終處在一種脆弱的狀態(tài)。各種各樣的問題如勞資沖突,、農民工用工難,、大學生就業(yè)難等，幾乎都與此相關,。
在宏觀層面上,，就業(yè)問題本身就是一種經濟問題和社會問題。沒有就業(yè)數量的擴張和就業(yè)質量的提高,，經濟社會就不可能有持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展,。因此，宏觀經濟政策必須緊緊圍繞這個中心來展開,。我國就業(yè)市場出現的種種問題,，與傳統的經濟發(fā)展方式以及宏觀政策的偏差有直接的關系。
首先,，粗放型的發(fā)展方式在擴大就業(yè)的同時,，抑制了就業(yè)質量的提高。粗放型發(fā)展方式的一個重要特點是勞動力密集,。毫無疑問,，改革開放以來，這種發(fā)展方式在轉移吸納我國數以億計的農村剩余勞動力方面功不可沒,。
但隨著經濟社會的不斷發(fā)展,，粗放型的發(fā)展方式越來越不適應改善就業(yè)質量,、實現體面就業(yè)的要求。一些企業(yè)過度依賴廉價勞動力的比較優(yōu)勢,，使得勞動者的工資水平長期得不到實質性的提高,，工作環(huán)境惡劣，社會保障不健全,�,？梢哉f，“用工荒”很大程度上就是農民工對低工資,、惡劣生產環(huán)境投的“反對票”,。
其次，產業(yè)政策的偏差阻礙了擴大就業(yè)能力發(fā)揮,。改革開放以來,，我國的產業(yè)結構發(fā)生了很大的變化，總體上而言,，是第一產業(yè)的就業(yè)人數大幅下降,，第二產業(yè)就業(yè)人數基本穩(wěn)定，第三產業(yè)則有了較大的提高,。但與經濟增長相比,，我國的產業(yè)結構優(yōu)化目標依然遠未實現。
第三產業(yè)是公認的吸納就業(yè)能力最強的產業(yè),，但自改革開放以來的30多年里，第三產業(yè)的發(fā)展速度在大多數的年份里都要比第二產業(yè)慢,。特別是2008年年底開始實行4萬億經濟刺激計劃以來,，第二產業(yè)的增速就一直快于第三產業(yè)的增速，其中2009年快0.6個百分點,，2010年擴大到2.7個百分點,，2011年差距則為1.7個百分點。與此同時,，第三產業(yè)的就業(yè)占比僅有40%左右,，這比發(fā)達國家普遍60%以上的比重明顯偏低。第三產業(yè)的相對滯后成為影響擴大就業(yè)的主要因素,。
不僅如此,，重化工業(yè)的過度發(fā)展也是我國產業(yè)結構“重型化”的一個標志。一般而言,，輕工業(yè)的就業(yè)吸納能力要比重工業(yè)強,。但近些年來，重工業(yè)的發(fā)展速度明顯高于輕工業(yè),，比如2011年,，重工業(yè)增加值比上年增長14.3%,，輕工業(yè)增長13.0%，前者比后者要高出1.3個百分點,。
再次,，民營經濟發(fā)展滯后，與其就業(yè)“主陣地”的身份嚴重不符,。目前,，以民營經濟為主體的中小企業(yè)解決了全國75%以上的就業(yè)率，而國有和大型企業(yè)只占25%左右,�,？墒牵駹I經濟的發(fā)展困境已經成了其繼續(xù)擴大就業(yè)的掣肘,。僅以民營經濟面臨的融資難為例,，在一系列緊縮政策的打壓下，大多數的民營企業(yè)無法獲得足夠的銀行貸款,，不得不轉向風險極高的民間借貸,。事實上，繼上世紀九十年代末期國有企業(yè)大規(guī)模改制后,，如今民營企業(yè)的經營不善和突然倒閉是引發(fā)集體性失業(yè)和群體性勞資沖突的主要根源,。
最后，收入分配政策的缺陷是勞動者工資水平不能與經濟增長同步的主因,。
有一部分觀點認為,，造成我國勞動者工資和社會福利保障水平不高的原因，主要在于企業(yè)雇主的貪婪和剝削,。但事實上,，這種解釋也許只能說明其中一小部分根由。工資水平取決于企業(yè)的盈利能力,，對目前我國許多企業(yè)而言,，企業(yè)的盈利水平大多不太樂觀，微利企業(yè)比比皆是,。企業(yè)的盈利水平低,，為職工漲工資就成了一句空話。當然,，我國企業(yè)盈利能力不高的原因有很多,，比如自主創(chuàng)新能力不足導致的競爭力弱、生產效率不高且損耗嚴重等,，但也與沉重的稅費負擔不無關系,。
因此，構建實現就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標的宏觀政策體系,，必須充分考慮到各項經濟政策之間的相互協調和配合,，以促進就業(yè)為衡量政策效果的主要評價指標,。在宏觀經濟政策上，要選擇有利于擴大就業(yè)的經濟發(fā)展方式和產業(yè)格局,，形成經濟發(fā)展,、產業(yè)結構調整與擴大就業(yè)良性互動的長效機制。
第一,、在財政政策上,，要實行更加有利于就業(yè)擴大的財政保障政策。主要應該包括如下要點：其一,，應盡快實行全面的減稅政策,，增強實體經濟的活力和居民的消費能力。目前,，我國對部分企業(yè)（如小微型企業(yè)）實行的是減免稅費等定向寬松的財政政策,，應進一步擴大減稅的范圍，在一定時期內實行大規(guī)模的減稅政策,。
國外的經驗證明,，減稅是有效刺激經濟增長、擴大消費和投資的主要措施,。至于部分人擔心減稅會影響國家的財政收入,，并增加主權債務的風險，其實這只是一種誤解,，根據美國經濟學家拉佛的理論,，高稅率由于壓制了企業(yè)的生產積極性，因而未必會帶來高的財政收入,；反之,，低稅率由于能夠鼓勵企業(yè)和勞動者更高的生產熱情，因此更可能帶來更多的稅收總額,。
第二，在貨幣政策上,，增強對擴大就業(yè)具有明顯效應的產業(yè)的支持力度,。在當前階段，勞動密集型產業(yè)仍具有重大的戰(zhàn)略意義,，也是實體經濟的主要組成部分,，金融機構應千方百計地為其解決各種融資問題。對第三產業(yè)以及小微型企業(yè),、自主創(chuàng)業(yè)企業(yè)等,，應采取更加積極主動的優(yōu)惠扶持政策，激發(fā)他們的生產活力,，支持符合條件的商業(yè)銀行發(fā)行專項用于小型微型企業(yè)貸款的金融債,。
目前,，擴大直接融資的渠道，允許符合條件的小微型企業(yè)上市融資正成為證券市場的一項重要任務,�,？梢詤⒄諊鈩�(chuàng)業(yè)板股票的發(fā)行規(guī)則，小微型企業(yè)的相關上市公司即便是業(yè)績虧損,，甚至沒有實際業(yè)務,，只要是具備盈利前景，公司信息公開透明,，就可以允許其上市融資,。
第三，在產業(yè)政策上,，要避免重化工業(yè)過度發(fā)展傾向,，將鼓勵第三產業(yè)發(fā)展的政策落在實處。重化工業(yè)固然是工業(yè)化和現代化過程中必不可少的環(huán)節(jié),，但過度發(fā)展重化工業(yè)不僅對經濟發(fā)展質量不利,，也不利于就業(yè)的進一步擴大。由于重化工業(yè)需要大量的資本投入,，而且由于生產技術水平不高,，往往帶來了重復建設、資源浪費,、環(huán)境污染等其他負面影響,。要改變“唯GDP論”的錯誤思維，大力發(fā)展與民生密切相關的輕工業(yè),。加大對第三產業(yè)的投資力度,，扭轉第三產業(yè)投資在全社會固定資產投資中占比逐年下降的趨勢。
第四,，在收入政策上,，大力提高勞動者收入水平，放棄低工資,、低福利的生產方式,。低工資、低福利制度也許會帶來一些短期利益,，但并不利于企業(yè)的長遠發(fā)展,。相反，經驗證明,，提高工人工資,、改善職工福利待遇，才是穩(wěn)定職工隊伍、增強企業(yè)凝聚力的有效做法,。政府除了通過法律手段如提高最低工資標準,、打擊拖欠工資行為等措施外，還應該加大轉移支付的力度,，完善社會保障制度,，努力提高勞動者的就業(yè)質量。
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