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由人力資源和社會(huì)保障部,、國家發(fā)改委等七部委制定的《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011-2015年)》近日正式發(fā)布。這是我國首部由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃,，對“十二五”期間我國就業(yè)工作的順利開展,，具有重大的指導(dǎo)意義。
在該規(guī)劃中,，明確提出了要堅(jiān)持把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置,，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，并將實(shí)施更加積極的就業(yè)政策與財(cái)政,、金融,、產(chǎn)業(yè)等政策相互協(xié)調(diào)，形成促進(jìn)就業(yè)的綜合性經(jīng)濟(jì)政策體系,。因此,，如何在具體的宏觀調(diào)控實(shí)踐中，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標(biāo)的宏觀調(diào)控體系,，是一件必要而又緊迫的任務(wù),。
早在去年開始實(shí)施的“十二五”規(guī)劃之中，就提出了實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的任務(wù),。作為世界上擁有最多人口和最龐大勞動(dòng)力隊(duì)伍的發(fā)展中國家,，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢日益復(fù)雜的情況下，將解決就業(yè)問題放到宏觀政策制定和執(zhí)行的優(yōu)先位置,，既符合邏輯也符合中國的實(shí)際國情,。具體來說,，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略來自國內(nèi)外兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
先來看看國外,。自從金融危機(jī)爆發(fā)以來,，失業(yè)問題便成了世界主要發(fā)達(dá)國家最為頭痛的難題，也成了解決所有困難的關(guān)鍵因素,。根據(jù)歐盟發(fā)布的最新數(shù)據(jù),，歐盟國家去年12月份的失業(yè)人數(shù)總數(shù)為1650萬人,失業(yè)率高達(dá)10.4%,這是歐盟國家失業(yè)率最高的一次。其中最為嚴(yán)重的是西班牙和希臘,失業(yè)率達(dá)到20%左右,。美國的失業(yè)率也同樣居高不下,，雖經(jīng)一系列的擴(kuò)張政策刺激，美國的失業(yè)率目前仍保持在8%以上的水平,。而且失業(yè)時(shí)間超過27周的長期失業(yè)者數(shù)量達(dá)到550萬人,，占總失業(yè)人數(shù)的42.9%。
龐大的失業(yè)隊(duì)伍給歐美各國帶來了諸多的麻煩,，也給宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行制造了巨大的障礙,。由于政府債務(wù)沉重，為了削減赤字,、減輕財(cái)政壓力和提高還債能力,，政府出臺(tái)的一系列緊縮性政策勢必影響到經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)崗位的增加以及勞動(dòng)者工資福利水平的提高,，結(jié)果導(dǎo)致政局的動(dòng)蕩和民眾的持續(xù)性抗議,，一些高負(fù)債國家甚至出現(xiàn)了政黨輪替的局面。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以增加就業(yè)崗位與削減財(cái)政赤字,、減輕政府債務(wù)方面,，宏觀政策普遍陷入了“魚與熊掌不可得兼”的困境當(dāng)中。
再來看國內(nèi),。中國的就業(yè)形勢從總的方面來看,，似乎并不如想像的那么嚴(yán)重。長期以來,，我國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率基本上都保持在5%以下,，登記失業(yè)人數(shù)在1000萬左右徘徊。不過,，如果按照國際通行的調(diào)查失業(yè)率指標(biāo)測算,，那么中國的失業(yè)率可能在7%-8%左右的水平,，與當(dāng)前美國的失業(yè)情況差不多,。
不僅如此，中國的失業(yè)問題表現(xiàn)出幾個(gè)鮮明的特點(diǎn),。
一是結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出,。由于戶籍制度的關(guān)系,，城鄉(xiāng)失業(yè)呈現(xiàn)出明顯的不同。在城鎮(zhèn),，由于社會(huì)保障體系較為完善,，而且大多數(shù)城鎮(zhèn)實(shí)行偏向本地城鎮(zhèn)人口的就業(yè)政策，結(jié)果使得大量的農(nóng)村流動(dòng)人口并未被納入登記調(diào)查范圍之內(nèi),，使得流動(dòng)人口的隱蔽性失業(yè)問題一直未能得到真正的重視,。
二是青年人失業(yè)現(xiàn)象突出。大學(xué)生就業(yè)難是我國當(dāng)前勞動(dòng)力市場最突出的特點(diǎn)之一,。目前大學(xué)生的初次就業(yè)率只有70%左右,，也即30%近200萬的大學(xué)生一畢業(yè)就面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
三是就業(yè)質(zhì)量低下,。崗位不穩(wěn)定,、跳槽頻繁、工資低,、工作環(huán)境差,，這些因素使得中國的勞動(dòng)力市場始終處在一種脆弱的狀態(tài)。各種各樣的問題如勞資沖突,、農(nóng)民工用工難,、大學(xué)生就業(yè)難等，幾乎都與此相關(guān),。
在宏觀層面上,，就業(yè)問題本身就是一種經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。沒有就業(yè)數(shù)量的擴(kuò)張和就業(yè)質(zhì)量的提高,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就不可能有持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展,。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策必須緊緊圍繞這個(gè)中心來展開,。我國就業(yè)市場出現(xiàn)的種種問題,，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及宏觀政策的偏差有直接的關(guān)系。
首先,，粗放型的發(fā)展方式在擴(kuò)大就業(yè)的同時(shí),，抑制了就業(yè)質(zhì)量的提高。粗放型發(fā)展方式的一個(gè)重要特點(diǎn)是勞動(dòng)力密集,。毫無疑問,，改革開放以來，這種發(fā)展方式在轉(zhuǎn)移吸納我國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力方面功不可沒,。
但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,，粗放型的發(fā)展方式越來越不適應(yīng)改善就業(yè)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)的要求,。一些企業(yè)過度依賴廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢,，使得勞動(dòng)者的工資水平長期得不到實(shí)質(zhì)性的提高,，工作環(huán)境惡劣，社會(huì)保障不健全,�,？梢哉f，“用工荒”很大程度上就是農(nóng)民工對低工資,、惡劣生產(chǎn)環(huán)境投的“反對票”,。
其次，產(chǎn)業(yè)政策的偏差阻礙了擴(kuò)大就業(yè)能力發(fā)揮,。改革開放以來,，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，總體上而言,，是第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)大幅下降,，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)基本穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)則有了較大的提高,。但與經(jīng)濟(jì)增長相比,，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)依然遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。
第三產(chǎn)業(yè)是公認(rèn)的吸納就業(yè)能力最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),，但自改革開放以來的30多年里,，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度在大多數(shù)的年份里都要比第二產(chǎn)業(yè)慢。特別是2008年年底開始實(shí)行4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以來,，第二產(chǎn)業(yè)的增速就一直快于第三產(chǎn)業(yè)的增速,，其中2009年快0.6個(gè)百分點(diǎn)，2010年擴(kuò)大到2.7個(gè)百分點(diǎn),，2011年差距則為1.7個(gè)百分點(diǎn),。與此同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)占比僅有40%左右,，這比發(fā)達(dá)國家普遍60%以上的比重明顯偏低,。第三產(chǎn)業(yè)的相對滯后成為影響擴(kuò)大就業(yè)的主要因素。
不僅如此,，重化工業(yè)的過度發(fā)展也是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“重型化”的一個(gè)標(biāo)志,。一般而言，輕工業(yè)的就業(yè)吸納能力要比重工業(yè)強(qiáng),。但近些年來,，重工業(yè)的發(fā)展速度明顯高于輕工業(yè)，比如2011年,，重工業(yè)增加值比上年增長14.3%,，輕工業(yè)增長13.0%，前者比后者要高出1.3個(gè)百分點(diǎn)。
再次,，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,，與其就業(yè)“主陣地”的身份嚴(yán)重不符,。目前,，以民營經(jīng)濟(jì)為主體的中小企業(yè)解決了全國75%以上的就業(yè)率，而國有和大型企業(yè)只占25%左右,�,？墒牵駹I經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境已經(jīng)成了其繼續(xù)擴(kuò)大就業(yè)的掣肘,。僅以民營經(jīng)濟(jì)面臨的融資難為例,，在一系列緊縮政策的打壓下，大多數(shù)的民營企業(yè)無法獲得足夠的銀行貸款,，不得不轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)極高的民間借貸,。事實(shí)上，繼上世紀(jì)九十年代末期國有企業(yè)大規(guī)模改制后,，如今民營企業(yè)的經(jīng)營不善和突然倒閉是引發(fā)集體性失業(yè)和群體性勞資沖突的主要根源,。
最后，收入分配政策的缺陷是勞動(dòng)者工資水平不能與經(jīng)濟(jì)增長同步的主因,。
有一部分觀點(diǎn)認(rèn)為,，造成我國勞動(dòng)者工資和社會(huì)福利保障水平不高的原因，主要在于企業(yè)雇主的貪婪和剝削,。但事實(shí)上,，這種解釋也許只能說明其中一小部分根由。工資水平取決于企業(yè)的盈利能力,，對目前我國許多企業(yè)而言,，企業(yè)的盈利水平大多不太樂觀，微利企業(yè)比比皆是,。企業(yè)的盈利水平低,，為職工漲工資就成了一句空話。當(dāng)然,，我國企業(yè)盈利能力不高的原因有很多,，比如自主創(chuàng)新能力不足導(dǎo)致的競爭力弱、生產(chǎn)效率不高且損耗嚴(yán)重等,，但也與沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不無關(guān)系,。
因此，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略目標(biāo)的宏觀政策體系,，必須充分考慮到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策之間的相互協(xié)調(diào)和配合,，以促進(jìn)就業(yè)為衡量政策效果的主要評價(jià)指標(biāo)。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上，要選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)格局,，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴(kuò)大就業(yè)良性互動(dòng)的長效機(jī)制。
第一,、在財(cái)政政策上,，要實(shí)行更加有利于就業(yè)擴(kuò)大的財(cái)政保障政策。主要應(yīng)該包括如下要點(diǎn)：其一,，應(yīng)盡快實(shí)行全面的減稅政策,，增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的活力和居民的消費(fèi)能力。目前,，我國對部分企業(yè)（如小微型企業(yè)）實(shí)行的是減免稅費(fèi)等定向?qū)捤傻呢?cái)政政策,，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大減稅的范圍，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行大規(guī)模的減稅政策,。
國外的經(jīng)驗(yàn)證明,，減稅是有效刺激經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大消費(fèi)和投資的主要措施,。至于部分人擔(dān)心減稅會(huì)影響國家的財(cái)政收入,，并增加主權(quán)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)這只是一種誤解,，根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉佛的理論,，高稅率由于壓制了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因而未必會(huì)帶來高的財(cái)政收入,；反之,，低稅率由于能夠鼓勵(lì)企業(yè)和勞動(dòng)者更高的生產(chǎn)熱情，因此更可能帶來更多的稅收總額,。
第二,，在貨幣政策上，增強(qiáng)對擴(kuò)大就業(yè)具有明顯效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)的支持力度,。在當(dāng)前階段,，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)仍具有重大的戰(zhàn)略意義，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主要組成部分,，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)千方百計(jì)地為其解決各種融資問題,。對第三產(chǎn)業(yè)以及小微型企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)企業(yè)等,，應(yīng)采取更加積極主動(dòng)的優(yōu)惠扶持政策,，激發(fā)他們的生產(chǎn)活力，支持符合條件的商業(yè)銀行發(fā)行專項(xiàng)用于小型微型企業(yè)貸款的金融債,。
目前,，擴(kuò)大直接融資的渠道,，允許符合條件的小微型企業(yè)上市融資正成為證券市場的一項(xiàng)重要任務(wù)�,？梢詤⒄諊鈩�(chuàng)業(yè)板股票的發(fā)行規(guī)則,，小微型企業(yè)的相關(guān)上市公司即便是業(yè)績虧損，甚至沒有實(shí)際業(yè)務(wù),，只要是具備盈利前景,，公司信息公開透明，就可以允許其上市融資,。
第三,，在產(chǎn)業(yè)政策上,，要避免重化工業(yè)過度發(fā)展傾向,，將鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策落在實(shí)處。重化工業(yè)固然是工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中必不可少的環(huán)節(jié),，但過度發(fā)展重化工業(yè)不僅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不利,，也不利于就業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)大。由于重化工業(yè)需要大量的資本投入,，而且由于生產(chǎn)技術(shù)水平不高,，往往帶來了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi),、環(huán)境污染等其他負(fù)面影響,。要改變“唯GDP論”的錯(cuò)誤思維，大力發(fā)展與民生密切相關(guān)的輕工業(yè),。加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資力度,，扭轉(zhuǎn)第三產(chǎn)業(yè)投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中占比逐年下降的趨勢。
第四,，在收入政策上,，大力提高勞動(dòng)者收入水平，放棄低工資,、低福利的生產(chǎn)方式,。低工資、低福利制度也許會(huì)帶來一些短期利益,，但并不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,。相反，經(jīng)驗(yàn)證明,，提高工人工資,、改善職工福利待遇，才是穩(wěn)定職工隊(duì)伍,、增強(qiáng)企業(yè)凝聚力的有效做法,。政府除了通過法律手段如提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、打擊拖欠工資行為等措施外，還應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支付的力度,，完善社會(huì)保障制度,，努力提高勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量。
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