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溫家寶總理在12月27日召開的中央農(nóng)村工作會議上指出,，推進集體土地征收制度改革,，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益�,？偫肀硎�,，要精心設計征地制度改革方案,，加快開展相關(guān)工作,，明年一定要出臺相應法規(guī)。
這可能是總理第一次公開從城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益角度來談保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),。以往國務院和各部委雖然每年都要下發(fā)文件保護農(nóng)民權(quán)益,，但業(yè)內(nèi)人士都知道，如果在現(xiàn)有法律框架下保護農(nóng)民權(quán)益,，那么農(nóng)民注定是一個被城市化所拋棄的群體：若嚴格依照法律規(guī)定,，在征地過程中農(nóng)民所能獲得的補償將極其有限——《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍,。
因此,，總理這一次強調(diào)要“出臺相應法規(guī)”來保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，顯然值得期待。那么如何讓農(nóng)民分享土地在非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益,？改變現(xiàn)有建設用地的供應模式是一個非常直接的辦法,。在現(xiàn)有二元土地模式下,，集體土地無法直接進入市場進行交易,，只能通過被征收為國有土地的方式，才能進入建設用地市場,。這樣做的一個結(jié)果就是政府壟斷了建設用地的一級市場,，而農(nóng)民與土地的城市化收益無關(guān)。一旦集體用地可以直接入市,，那就意味著農(nóng)民可分享土地的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的收益,。
這樣的建議已有很多人提及，毫無疑問,，這是一個解決思路,。但如果只解決農(nóng)地的入市問題，恐怕對于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保護沒有多大改進,，甚至某種情況下還可能激化矛盾——不是農(nóng)民和政府,，而是農(nóng)民和集體之間的矛盾。這是因為,，中國土地的弊病并不僅在于集體土地不能作為建設用地,，同時在于集體所有的農(nóng)地制度在很大程度上已成為激化農(nóng)民之間、農(nóng)民和集體之間矛盾的導火索,，正如《村民圍毆“釘子戶”,，在于個人集體分不清》一文（載12月23日早報A23版）所指出的，“厘清集體經(jīng)濟組織和個人的權(quán)利界限”是防止今后產(chǎn)生類似糾紛的關(guān)鍵點,。
這是因為在現(xiàn)有補償制度下,，誰該獲得征地補償這個問題都是含混不清的。一談及征收補償,，絕大多數(shù)人都會下意識認為,，征地補償款應給予失地農(nóng)民。但從法律上來看,，問題并不那么簡單,。《土地管理法》第47條對農(nóng)地征收的補償費用列出了具體細目,，即土地補償費,、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費,。但這些費用歸誰所有,，如何分配？按《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有,�,！�
同時，該如何在集體經(jīng)濟組織內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配土地補償費,？對此,，法律規(guī)定混沌一片，各地做法也并不一致,。有些省份規(guī)定農(nóng)民可以獲得補償款,，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例；也有規(guī)定村集體是補償主體的,；但更多省份則如《土地管理法實施條例》那樣,，并沒有直接規(guī)定土地使用權(quán)人和所有權(quán)人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細,，導致在征收補償款分配過程中,，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷,，甚至還會產(chǎn)生誰是集體經(jīng)濟成員之類的紛爭,。
之所以會有這些糾紛，更重要的原因在于,，目前的很多集體經(jīng)濟,，在集體和個人、個人和個人之間的權(quán)利義務界限上,，存在模糊不清現(xiàn)象,。集體經(jīng)濟，究其性質(zhì),，是一種身份權(quán)利,，是個人基于集體身份而享有的權(quán)利；而現(xiàn)代社會的民事權(quán)利,，絕大多數(shù)是一個“去身份”的契約權(quán)利,。身份權(quán)利的一個重要特征就是要維護一定的穩(wěn)定性，只有其成員相對固定時才可以進行劃分,，但現(xiàn)代社會的流動恰又與此發(fā)生矛盾：一個已出嫁的村民還具有原有集體經(jīng)濟組織成員的身份嗎,？這并不是一個簡單的加減問題，是涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟和其成員之間的權(quán)利界限的問題,。
過去我們已聽說過很多村莊因為土地征收而引發(fā)村民之間的糾紛,，以及因分配土地補償款而產(chǎn)生各種假離婚等現(xiàn)象，這些問題之所以呈現(xiàn),，都可以在目前權(quán)利界限混沌上找到原因,。
如果說提高農(nóng)地征收補償標準是從增量角度考慮農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利,，那么明晰集體和農(nóng)民之間的權(quán)利界限，就是從存量視角分析農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),。所以我們建議,，為了減少農(nóng)民和農(nóng)民、農(nóng)民和集體之間的因征收補償款引發(fā)的糾紛,，不妨對集體經(jīng)濟組織進行再改革——無論是股份制還是合作制,，都是一個可以探尋的思路。
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