在一定意義上可以說(shuō),，何時(shí)“農(nóng)民工”一詞消亡了,，城市化才算真正成功
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,。1980年時(shí)城鎮(zhèn)人口為1.9億人,，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥兴急戎貎H為17.9％；到2010年,，這兩個(gè)指標(biāo)已經(jīng)分別達(dá)到6.66億人和49.68％,。單從城鎮(zhèn)人口的絕對(duì)規(guī)模和所占比重兩個(gè)指標(biāo)看，城鎮(zhèn)化速度是非�,？斓�,。但是我們也得清楚地知道，在這個(gè)人口規(guī)模中,，至少有超過(guò)四分之一的部分是“偽城市人口”,。我們迄今所實(shí)現(xiàn)的城市化，尚有相當(dāng)一部分是并不真實(shí)的城市化,。
為什么這么說(shuō)呢,？一方面，城市里確實(shí)住了這么多人,，確實(shí)有與此相應(yīng)的人群就業(yè),，確實(shí)要供應(yīng)能夠滿足這樣一個(gè)人口總量的各種產(chǎn)品和資源；但另一方面,，這些人口中有超過(guò)四分之一的部分并未真正定居在城市中,，他們的根還在農(nóng)村，社會(huì)身份還是農(nóng)民,，他們遠(yuǎn)沒(méi)有為城市所接納,。不論在那里住多久，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，他們也還是“過(guò)客”,。這部分人群的共同名字叫做“農(nóng)民工”——一個(gè)在全世界的城市人群中,，為中國(guó)所獨(dú)有的群體的名字。
中國(guó)城市化能否成功,，最終并非取決于我們能建多少高樓大廈,，能修多長(zhǎng)的地鐵，城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出多大的GDP總量,，城市的生活水平能夠在多大程度上接近于發(fā)達(dá)國(guó)家,。那取決于什么？根本地取決于我們能否真正解決好數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工在城市中定居的問(wèn)題,。在一定意義上說(shuō),，什么時(shí)候“農(nóng)民工”這個(gè)詞從我們的社會(huì)生活中消亡了，中國(guó)的城市化才能真正稱(chēng)為成功,。中國(guó)城市化過(guò)程中的最大國(guó)情,，就在于我們必須在一個(gè)比較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中面對(duì)大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙、聚集和定居的問(wèn)題,。
農(nóng)民工“進(jìn)城”涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)：就業(yè),、社會(huì)保障、資產(chǎn)權(quán)益,、住房
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)方面,。一是就業(yè)，二是社會(huì)保障,，三是資產(chǎn)權(quán)益,，四是住房。這里我們重點(diǎn)說(shuō)住房,。
農(nóng)民工進(jìn)城的一個(gè)重要障礙,，就是住房。目前我國(guó)城市中,，能夠提供給農(nóng)民工用于定居的住房,，大概只有商品房一種。買(mǎi)房,，這顯然不是絕大多數(shù)農(nóng)民工所能承受的,。我們說(shuō)中國(guó)目前的城市化中，有超過(guò)四分之一部分的人口實(shí)際上是偽城市人口,，在一定意義上說(shuō),，就是因?yàn)槲覀兊某鞘袔缀鯖](méi)有為這樣一個(gè)數(shù)量巨大的人群提供定居下來(lái)的住房。
目前在我國(guó)城市中經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工都住在哪里了呢,？根據(jù)調(diào)查,，主要住在四個(gè)地方,。一是地下空間。僅僅在北京,，每天在地下空間過(guò)夜的人數(shù)就超過(guò)100萬(wàn),。二是營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。遍及各個(gè)城市大街小巷的大排檔,、小餐館,、美發(fā)屋、按摩院等,，那里的員工晚上大都就住在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所中,。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋。在所有大中城市,，城鄉(xiāng)結(jié)合部都一定存在著大量合法的,、非法的農(nóng)民出租屋。實(shí)際上這些農(nóng)民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源,。四是建筑工棚。在我們的大中城市中,，每天在建筑工棚中“枕瓦刀待旦”的青壯年小伙子達(dá)3400萬(wàn)人,！
最近兩年來(lái)，在中央文件中日益頻繁地出現(xiàn)一個(gè)詞兒,，叫“新生代”農(nóng)民工,。如果說(shuō)第一代農(nóng)民工出來(lái)打工時(shí)并未有定居城市的打算，那么這個(gè)新生代農(nóng)民工可是根本就沒(méi)打算再回農(nóng)村的一代人,。這個(gè)需求已經(jīng)成規(guī)模地出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中了,，但我們的城市還遠(yuǎn)沒(méi)在住房建設(shè)、住房供給,、住房政策上做好接納他們的準(zhǔn)備,。
到現(xiàn)在為止，我們說(shuō)的還只是已經(jīng)在城市里經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工,。這個(gè)規(guī)模還只有2.4億人,。而事實(shí)上，目前站在“城門(mén)口”,，準(zhǔn)備在未來(lái)10年或者略長(zhǎng)一些的周期內(nèi)搬到城里住的人群還有兩個(gè)億,！
如果說(shuō)，農(nóng)民工“進(jìn)城”是中國(guó)城市化所面臨的最大挑戰(zhàn),，那么農(nóng)民工住房就是我們的城鎮(zhèn)住房建設(shè)所面臨的最大挑戰(zhàn),。
農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的“兩難”土地制度問(wèn)題，目前尚無(wú)明確答案,。這個(gè)城市化進(jìn)程的最大難題,，仍是政策和制度研究上的最大弱項(xiàng)
從制度層面看,，農(nóng)民工定居城市的住房問(wèn)題，最根本,、最核心的問(wèn)題是土地制度的問(wèn)題,。
嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)民住房是有著比較穩(wěn)定的制度保障的,。這就是農(nóng)村的宅基地制度,。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),，宅基地制度在保障農(nóng)民住房上發(fā)揮了功不可沒(méi)的作用,。但隨著社會(huì)發(fā)展，這個(gè)制度也面臨著變革的巨大挑戰(zhàn),。
一些人可能不是很了解,，與城市中的居民住房不同，農(nóng)民在宅基地上的住房是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證的,。在政策上,，我國(guó)農(nóng)民住房有個(gè)奇怪的“學(xué)名”，叫做“土地附著物”,。人們知道,，住房是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)之一。多少農(nóng)民工在城市中拼命打工掙錢(qián),，為的就是攢一筆回家蓋房子的錢(qián),。但農(nóng)民自己花錢(qián)蓋了房子，法律,、政策卻不承認(rèn)這個(gè)資產(chǎn)的獨(dú)立形式,。農(nóng)民的住房不能出賣(mài)、抵押,，甚至出租也不合規(guī),。宅基地因種種原因被征用時(shí)，能夠獲得補(bǔ)償?shù)闹挥型恋�,。住房只能和牲口棚,、雞窩、水井,、樹(shù)木一樣按照“土地附著物”受償,。
在農(nóng)村很多地方，一些外出務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)定居異地,，不再返鄉(xiāng),。但他們的宅基地怎么處理？在各地農(nóng)村的實(shí)踐中,，在此情況下宅基地買(mǎi)賣(mài)實(shí)際上已經(jīng)是一種公開(kāi)的秘密,。村里人口多的家庭分戶(hù)時(shí),，被默認(rèn)可以從其他不返鄉(xiāng)家庭手里“買(mǎi)”宅基地。
在很多城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部,，人們近年高度關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”,、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”等，在很大程度上也是利用農(nóng)民宅基地,，按照居民小區(qū)的形式成規(guī)模地蓋起來(lái),，賣(mài)給或者通過(guò)“以租代售”方式變相賣(mài)給城市居民的住房。至于農(nóng)民分散自建,，用于出租的“握手樓”則實(shí)際上已經(jīng)遍地開(kāi)花,。這些用于出租的樓房有的甚至蓋到十多層。
我們目前在農(nóng)民住房的土地制度上面臨兩難,。房子是誰(shuí)的,？是農(nóng)民自己的。農(nóng)民自己的房子為什么自己不能賣(mài),？因?yàn)橘u(mài)房子,，哪怕只是賣(mài)房子的使用權(quán)，也要牽扯到土地,，就是宅基地的使用權(quán),。因?yàn)檎氐氖褂脵?quán)制度是用來(lái)保障農(nóng)民住房的，被城市居民買(mǎi)去,，那么這個(gè)制度的根本基礎(chǔ)就會(huì)被動(dòng)搖,。不讓賣(mài),，實(shí)際上侵害了農(nóng)民的資產(chǎn)權(quán)益,；讓賣(mài)，又會(huì)損害農(nóng)民的生存保障權(quán)益,。這涉及的不是一個(gè)農(nóng)民,，而是億萬(wàn)農(nóng)民。法律,、政策在這里遇到了“兩難”,。于是農(nóng)民房就有了“土地附著物”這個(gè)奇怪的名字。
這個(gè)土地制度還延伸出第二個(gè)“兩難”,，這就是宅基地的繼承問(wèn)題,。按照我國(guó)現(xiàn)行法律，宅基地是不能作為遺產(chǎn)繼承的,。因?yàn)檎貙儆诩w所有,，農(nóng)民只有對(duì)宅基地依法使用的權(quán)利。既然宅基地不是農(nóng)民合法擁有的私人財(cái)產(chǎn),，當(dāng)然就不能繼承,。問(wèn)題就出在這里,。宅基地的所有權(quán)屬于集體，但宅基地上面的私房所有權(quán)可是屬于個(gè)人的,，這個(gè)房屋是依法可以繼承的,。繼承房屋而不繼承土地的使用權(quán)，這實(shí)際做不到,。于是《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定,，“因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物而導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的,，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng),，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記”,。這意味著,，房屋的繼承人可以向所在的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行宅基地使用權(quán)變更登記,，獲批后就可以繼續(xù)使用房屋下面的宅基地,。為自圓其說(shuō)，得繞這么大一個(gè)圈子,。這究竟是可以繼承呢,，還是不可以繼承？
宅基地制度的最大“兩難”,，還在于我們要討論的農(nóng)民工進(jìn)城問(wèn)題上,。
迄今，我們?cè)诔擎?zhèn)住房保障體系上還沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)成型的農(nóng)民工進(jìn)城的保障政策,。為什么不能像對(duì)困難群體,、低收入群體或者“夾心層”，以至“棚戶(hù)區(qū)改造”那樣形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)政策呢,？關(guān)鍵問(wèn)題之一,，就在于宅基地的“收”與“不收”處于兩難。
農(nóng)民工定居城市,，不論是購(gòu)買(mǎi)商品房還是住保障房,，理論上說(shuō)，就不應(yīng)當(dāng)再在老家農(nóng)村占有宅基地,。這本來(lái)是個(gè)很容易說(shuō)清楚的道理,。但現(xiàn)實(shí)中并不這么簡(jiǎn)單。如果農(nóng)民工家庭真的能夠穩(wěn)定地定居城市當(dāng)然好,，但不穩(wěn)定呢,？因?yàn)榫蜆I(yè)、社保等種種難題,，絕大多數(shù)農(nóng)民工實(shí)際上是處于城市“邊緣人”位置的,。老家的宅基地以及責(zé)任田是他們最后的生存保障,。所以迄今，盡管?chē)?guó)家專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文件,，但不得不仍然堅(jiān)持“兩個(gè)不變”的“紅線”,，即在土地流轉(zhuǎn)中，不能改變土地的所有權(quán),，不能改變土地的用途,。
近一兩年來(lái)，在解決農(nóng)民工住房問(wèn)題上,，有兩個(gè)趨勢(shì)有一定意義,。一是有若干城市進(jìn)行了“土地置換社保”的嘗試,。其核心就是,，在一定貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，用城市居民的社保體制置換農(nóng)民的宅基地以至農(nóng)地,；其中置換出來(lái)的宅基地面積用來(lái)增加城市建設(shè)用地,。這個(gè)嘗試究竟能否成功，有多大普遍意義,，恐怕還有待觀察,。另一是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業(yè)園區(qū),，特別是一些距離核心市區(qū)較遠(yuǎn),、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)聚集的工廠區(qū)。這種“公租房”本質(zhì)上只不過(guò)是員工宿舍,，在解決農(nóng)民工在城市定居問(wèn)題上也尚不具備普遍意義,。
坦率說(shuō)，到現(xiàn)在為止,，農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的土地制度問(wèn)題并無(wú)明確的答案,。連成型的設(shè)想都很難見(jiàn)到,�,？梢哉f(shuō)，這個(gè)中國(guó)城市進(jìn)程的最大難題,，仍是我們?cè)谡�,、制度研究上的最大弱�?xiàng)。
土地制度問(wèn)題的背后,，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題,。這是一個(gè)充滿歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題
我國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工住房問(wèn)題的背后,，是土地制度問(wèn)題,。土地問(wèn)題的背后,，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。這是一個(gè)充滿歷史唯物主義,、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題,。
十六世紀(jì)時(shí)，一個(gè)叫托馬斯·莫爾的人寫(xiě)了一本后來(lái)產(chǎn)生過(guò)巨大影響的書(shū),，書(shū)名叫做《關(guān)于最完美的國(guó)家制度和烏托邦島的既有益又有趣的金書(shū)》,，后人將此書(shū)簡(jiǎn)稱(chēng)為《烏托邦》。莫爾在這本書(shū)中描寫(xiě)了當(dāng)時(shí)發(fā)生在英國(guó)以至整個(gè)歐洲的“圈地運(yùn)動(dòng)”,。
馬克思在他的經(jīng)典著作《資本論》中多次提到“圈地運(yùn)動(dòng)”和這個(gè)“羊吃人”的過(guò)程,。但是，馬克思不僅從中看到了暴力,、血腥,、悲慘、壓迫,、掠奪和資本的貪婪,，而且看到了生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革。馬克思將這個(gè)過(guò)程稱(chēng)為資本的“原始積累”,。
需要澄清一個(gè)經(jīng)常被人們誤用的概念,。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“原始積累”并非是指獲取“第一桶金”的資本,，而是指資本徹底摧毀農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結(jié)合的生產(chǎn)方式,，一方面造就了以資本為核心的工廠制度，另一方面造就了大批的自由勞動(dòng)力,，也即雇傭勞動(dòng)者的過(guò)程,。這個(gè)過(guò)程是資本主義生產(chǎn)方式，即勞動(dòng)者被迫受雇于資本的生產(chǎn)方式的生成過(guò)程,，因此叫做資本的“原始積累”,。格外強(qiáng)調(diào)一個(gè)理論命題：“原始積累”過(guò)程積累的不是錢(qián)，不是財(cái)富,，而是一種生產(chǎn)方式,，是一種不斷被再生產(chǎn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系。
我們需要思考的是這樣一個(gè)命題：作為小生產(chǎn)者的農(nóng)民和土地分離,，通過(guò)企業(yè),、工廠、城市等媒介物,，形成與生產(chǎn)資料的新的結(jié)合方式,，成為社會(huì)化大生產(chǎn)和工業(yè)化的參與者，這是否是歷史的進(jìn)步與必然？如果答案是肯定的,，那更為重要的是,，我們中國(guó)能否走出一條不以勞動(dòng)者的痛苦和尖銳的社會(huì)階級(jí)對(duì)立為代價(jià)的城市化、工業(yè)化之路,？
這個(gè)問(wèn)題才是中國(guó)農(nóng)民工住房問(wèn)題的實(shí)質(zhì),，才是中國(guó)城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰(zhàn)。
中國(guó)必須創(chuàng)出一條小生產(chǎn)者與土地分離的和諧之路
無(wú)需論證,，在男耕女織,、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、小生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,，我們絕對(duì)建設(shè)不起一個(gè)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體,，絕對(duì)有不了讓中國(guó)老百姓都過(guò)上現(xiàn)代化生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市就是打破小生產(chǎn),、采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),、發(fā)展社會(huì)分工的必然產(chǎn)物�,？梢院敛缓卣f(shuō),，農(nóng)民和土地分離是城市化的必然趨勢(shì)、必然要求,。馬克思在尖銳地批判“羊吃人”的過(guò)程中,，同樣明確指出，工業(yè)化造就的自由勞動(dòng)制度,、工廠制度以及城市化進(jìn)程是不可避免和符合客觀規(guī)律的,。為什么呢？因?yàn)樯a(chǎn)力的進(jìn)步是不可阻擋和不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的,。馬克思在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的最重要貢獻(xiàn)之一,，就在于他把歷史唯物主義、辯證唯物主義思想引入了經(jīng)濟(jì)學(xué),。
以上的話,，并無(wú)任何為資本的野蠻辯護(hù)之意。但我們不能指望通過(guò)“退回去”的方式避免社會(huì)痛苦,�,！疤飯@詩(shī)”式的“桃花源”只能是一種幻想，而不可能成為民族振興之路,。我們的任務(wù),，就是要找出一條和諧漸進(jìn)的,、符合中國(guó)國(guó)情的,，讓社會(huì)成員能夠共同分享好處的，而不是讓一部分人承擔(dān)痛苦和風(fēng)險(xiǎn),、讓社會(huì)充滿危機(jī)的城市化之路,。
找到這樣一條路并不容易,。
在歐洲的工業(yè)化興起之后，世界上很多國(guó)家在自己的工業(yè)化進(jìn)程中都先后面臨了對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造的問(wèn)題,。前蘇聯(lián)嘗試了集體農(nóng)莊方式,，結(jié)果隨著公有制的解體，資本最終仍舊成了土地的統(tǒng)治者,。日本迄今堅(jiān)持了對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式,，雖然一定程度地維持了農(nóng)民和土地的直接結(jié)合關(guān)系，但也形成了發(fā)達(dá)的特大工業(yè)城市和凋敝的農(nóng)村并存的“過(guò)密化”,、“過(guò)疏化”格局,。在其他后起國(guó)家，例如南美和亞洲一些國(guó)家,，則出現(xiàn)了人口過(guò)度向城市集中的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”,。
我們中國(guó)的情況比較特殊。這個(gè)特殊性就在于,，從新中國(guó)建立以后,，我們首先面臨的不是瓦解自然經(jīng)濟(jì)，而是強(qiáng)化農(nóng)民和土地之間的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,。為什么呢,？因?yàn)樵谶^(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們的生產(chǎn)力基礎(chǔ)還停留在手工勞動(dòng)為主的階段,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)還是吃飽飯,。而在這樣的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最好辦法,，就是讓農(nóng)民與土地之間建立直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。所以新中國(guó)成立之后的土地改革和改革開(kāi)放初期的“聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制”等都取得了立竿見(jiàn)影的生產(chǎn)力發(fā)展效果,。
而現(xiàn)在不同了,，現(xiàn)在我們需要大力推進(jìn)城市化，需要讓農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲取工資性收入,，需要依靠“城市反哺農(nóng)村”來(lái)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)了,。中國(guó)的工業(yè)化已經(jīng)走到了一個(gè)新階段。一方面,，我們絕不能重走歐洲工業(yè)化過(guò)程中暴力掠奪農(nóng)民土地的老路,；另一方面，我們又要避免重蹈一些新興經(jīng)濟(jì)體中農(nóng)村嚴(yán)重落后,，城市貧困積累的覆轍,。這對(duì)我們的城市化是一個(gè)新的考驗(yàn)。農(nóng)民工住房問(wèn)題，關(guān)鍵之一,，就是要解決好農(nóng)民和土地分離過(guò)程中的平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
最近一些地方嘗試通過(guò)“土地入股”的方式實(shí)現(xiàn)土地資源集中與保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào),。但在實(shí)踐中,，這個(gè)“股”能不能買(mǎi)賣(mài)流通，仍然困擾著制度探索者,。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，可以認(rèn)為這種土地資本化的嘗試是有生命力的。因?yàn)檫@個(gè)方向意味著農(nóng)民的土地所有者身份與直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身份可以實(shí)現(xiàn)分離,。我們現(xiàn)在還不能確切知道這個(gè)大題目的答案,，但我們相信說(shuō)了多年的兩句老話：一句是，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn),；另一句是,，發(fā)展是硬道理。