“十二五”時(shí)期,，把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域,，一個(gè)重要方面就是財(cái)稅活動(dòng)過程以及財(cái)稅收支領(lǐng)域,。財(cái)稅的一個(gè)重要特性是“牽動(dòng)大部、覆蓋全部”——其觸角能夠延伸至幾乎所有家庭和企業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域,；其范圍能夠覆蓋所有政府部門,、政府職能、政府活動(dòng)領(lǐng)域,。正因?yàn)槿绱�,，“十二五”�?guī)劃綱要將“積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制”放在十分突出的位置。這意味著在“十二五”時(shí)期加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,，財(cái)稅所擔(dān)負(fù)的責(zé)任和所承受的壓力是空前的,，必然要經(jīng)歷一個(gè)深刻而痛苦的調(diào)整過程。以下便是幾個(gè)比較突出的方面,。
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優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與財(cái)稅體制調(diào)整 |
我國(guó)雖已建立起比較完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于嚴(yán)重失衡狀態(tài),，主要表現(xiàn)為制造業(yè)和服務(wù)業(yè)不相匹配,，制造業(yè)比重高，服務(wù)業(yè)比重低,。因此,，控制制造業(yè)產(chǎn)能的盲目擴(kuò)張并加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，從主要依靠工業(yè)帶動(dòng)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟匾揽糠⻊?wù)業(yè)帶動(dòng)增長(zhǎng),，形成工業(yè)和服務(wù)業(yè)雙輪帶動(dòng)增長(zhǎng)格局,，是在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中要解決的一個(gè)重要課題。用優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求來(lái)衡量現(xiàn)行財(cái)稅體制特別是現(xiàn)行稅制體系,，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者之間存在尖銳矛盾,。
與其他國(guó)家有所不同，在我國(guó)的商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域并行著兩個(gè)一般流轉(zhuǎn)稅稅種——增值稅和營(yíng)業(yè)稅,，前者主要適用于制造業(yè),，后者主要適用于服務(wù)業(yè)。鑒于一般流轉(zhuǎn)稅屬于“中性稅”——稅制設(shè)計(jì)不應(yīng)對(duì)納稅人的產(chǎn)業(yè)投資方向產(chǎn)生影響,，從1994年現(xiàn)行稅制誕生的那一天起,，這兩個(gè)稅種的稅負(fù)水平一直維持著大致平衡。然而,，在增值稅“轉(zhuǎn)型”改革于2009年啟動(dòng),、稅負(fù)水平削減之后，營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)水平就顯得偏重了,。隨著增值稅稅負(fù)的相對(duì)減輕和營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)的相對(duì)偏重,，制造業(yè)稅負(fù)水平相對(duì)下降而服務(wù)業(yè)稅負(fù)水平相對(duì)上升。毋庸贅言,，因稅負(fù)失衡而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逆向調(diào)整的情況,，無(wú)論從哪個(gè)角度看都是必須改變的。
改變這種狀況,，途徑無(wú)非兩個(gè)：或讓增值稅吃掉營(yíng)業(yè)稅,，從而在整個(gè)商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收增值稅,；或在營(yíng)業(yè)稅的框架內(nèi)調(diào)減稅負(fù)，從而回歸營(yíng)業(yè)稅和增值稅之間稅負(fù)水平大致均衡的狀態(tài),。綜合來(lái)看,，應(yīng)優(yōu)先考慮前一個(gè)辦法。在早已成型的稅制改革方案中,，它被稱為增值稅“擴(kuò)圍”,。并且，“轉(zhuǎn)型”與“擴(kuò)圍”一直是被放在一起,、相互聯(lián)系的圍繞一般流轉(zhuǎn)稅的調(diào)整行動(dòng),。換言之，在增值稅“轉(zhuǎn)型”改革完成后,，理應(yīng)相機(jī)啟動(dòng)“擴(kuò)圍”進(jìn)程,。問題在于，一旦著手“擴(kuò)圍”,，如下三個(gè)障礙須立刻尋求破除之策：
其一,，營(yíng)業(yè)稅是地方政府的主體稅種，將營(yíng)業(yè)稅并入增值稅的前提條件之一是為地方政府尋找并設(shè)計(jì)好新的主體稅種,。在現(xiàn)行稅制框架內(nèi),，這樣的稅種或者不存在，或者難有變更歸屬關(guān)系之可能,。幾乎唯一的可行方案,，是按照既有稅制改革方案開征以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅，并以此作為地方政府的主體稅種,。但在全國(guó)范圍開征房產(chǎn)稅或其他財(cái)產(chǎn)稅,，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。
其二,，按照目前的稅收收入格局,，倘若其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整，“擴(kuò)圍”后的增值稅份額便會(huì)躍升至60%左右,。增值稅的塊頭兒過大,，顯然不利于稅收收入或財(cái)政收入安全。因此,，實(shí)施增值稅“擴(kuò)圍”必須同時(shí)輔之以諸如相應(yīng)調(diào)減增值稅稅負(fù),、調(diào)增其他稅種稅負(fù)以及開征新的稅種等配套措施，而這又涉及現(xiàn)行稅制體系以及既有稅制改革方案的一系列變動(dòng),。
其三,，現(xiàn)行財(cái)政體制以“分稅制”冠名，其實(shí)分的主要是兩種（類）共享稅，其中增值稅75∶25分成,，所得稅60∶40分成,。這樣的分成比例顯然是建立在營(yíng)業(yè)稅作為地方稅基礎(chǔ)之上的。如果營(yíng)業(yè)稅并入增值稅,，隨著營(yíng)業(yè)稅歸屬關(guān)系變動(dòng),，這樣的分成比例基礎(chǔ)條件不復(fù)存在了，分成比例自然要隨之調(diào)整,。這意味著實(shí)行了17年之久的現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制需要重新構(gòu)建,。這又是一件大事。
推動(dòng)解決這些問題是增值稅“擴(kuò)圍”的重要條件,�,；谠鲋刀悺皵U(kuò)圍”對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)意義重大，“十二五”規(guī)劃綱要已作出安排,。深化這一領(lǐng)域的改革,，對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要意義。
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調(diào)節(jié)收入分配與財(cái)稅體制調(diào)整 |
當(dāng)前我國(guó)收入分配矛盾主要表現(xiàn)為居民收入差距過大以及居民收入在國(guó)民收入中占比偏低,。解決這兩個(gè)問題，既事關(guān)內(nèi)外需結(jié)構(gòu)調(diào)整,，又事關(guān)擴(kuò)大消費(fèi)需求,、從主要依靠增加供給轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘁揽繑U(kuò)大消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而調(diào)節(jié)收入分配是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要面對(duì)的又一個(gè)重要命題,。無(wú)論是扭轉(zhuǎn)居民收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)還是提高居民收入在國(guó)民收入中的比重,，都同財(cái)稅體制直接相關(guān)。
關(guān)于緩解居民收入差距過大問題,。對(duì)居民收入分配實(shí)施有效調(diào)節(jié)的前提在于政府手中握有適用的調(diào)節(jié)手段,。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，能夠與居民收入分配直接對(duì)接的政府職能基本上就是財(cái)稅,，但我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制并不具有或不充分具有這樣的功能,。財(cái)稅調(diào)節(jié)屬于再分配層面。再分配說(shuō)到底就是“劫富濟(jì)貧”——用從高收入者那里得來(lái)的錢去接濟(jì)低收入者,。相對(duì)而言,，“濟(jì)貧”容易辦到。通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)或?qū)μ囟ㄖС鲰?xiàng)目實(shí)施傾斜,，就可以在不動(dòng)存量?jī)H靠增量——呈穩(wěn)定增長(zhǎng)之勢(shì)的財(cái)政收入——的前提下實(shí)現(xiàn)為低收入者或困難群體提供支援的目標(biāo),。但“劫富”則難以實(shí)現(xiàn)。作為現(xiàn)實(shí)財(cái)政收入體系中的“主角”,，稅收的“劫富”功能要依托于直接稅而非間接稅,，但我國(guó)稅收收入的70%以上來(lái)源于間接稅。而在占比不足30%的直接稅中，大頭兒還是有轉(zhuǎn)嫁可能,、歸宿不易把握且并不直接觸及居民收入的企業(yè)所得稅,。進(jìn)一步看，位于存量環(huán)節(jié)的直接稅系列如財(cái)產(chǎn)稅,，還是現(xiàn)行稅制體系中的空白,。這又意味著，面對(duì)由流量和存量?jī)蓚�(gè)層面所構(gòu)成的收入分配差距,，目前稅收所能實(shí)施的調(diào)節(jié)至多觸及流量而不能延伸至存量,。因此，當(dāng)前在我國(guó)建立和完善直接稅迫在眉睫,。但我國(guó)現(xiàn)行稅收征管機(jī)制尚處于“間接+截流”階段,。也就是說(shuō)，它基本上只適于征收間接稅而不適于征收直接稅,，基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅而不能征存量環(huán)節(jié)的稅,。所以，伴隨直接稅改革進(jìn)程,，稅收征管機(jī)制勢(shì)必要經(jīng)歷一個(gè)革命性變化,。
關(guān)于提高居民收入在國(guó)民收入中的比重問題。國(guó)民收入包括居民收入,、企業(yè)收入和政府收入,，提高居民收入所占比重勢(shì)必要降低政府收入所占比重。這種調(diào)整會(huì)遇到許多困難,。一方面,，目前我國(guó)政府收入格局頗為復(fù)雜，財(cái)政收入只是政府收入的一個(gè)組成部分,。其他可以也應(yīng)當(dāng)納入政府收入統(tǒng)計(jì)口徑的至少包括政府性基金收入,、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等,。其中,，只有納入一般預(yù)算的財(cái)政收入可以統(tǒng)籌使用，其余的收入或?qū)儆诟鱾�(gè)政府部門,，或?qū)儆诟骷?jí)地方政府,，不僅中央政府難以觸動(dòng)，就是在地方政府層面也尚未納入財(cái)政統(tǒng)一管理體系,。面對(duì)不同性質(zhì)的政府收入,，選擇哪一個(gè)或哪幾個(gè)項(xiàng)目作為削減對(duì)象，是一件相當(dāng)困難的事,。另一方面,，削減政府收入的同時(shí)必然要削減政府支出,。在體制轉(zhuǎn)軌期，無(wú)論改革還是發(fā)展,，往往都要以政府增加支出為前提,。加之以往積累下來(lái)的大量民生領(lǐng)域的欠賬需要償還、公共服務(wù)體系亟待完善,，削減政府支出的空間頗為狹小,。所以，通過削減政府收入來(lái)提高居民收入在國(guó)民收入分配中占比的努力會(huì)面臨很大制約,。
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推進(jìn)城鎮(zhèn)化與財(cái)稅體制調(diào)整 |
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)重要著力點(diǎn),，是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化須是根據(jù)戶籍人口計(jì)算的完全意義上的城鎮(zhèn)化,，而不是以往按照常住人口計(jì)算的半城鎮(zhèn)化。這其中的最大差異就是農(nóng)民工,。農(nóng)民工及其家屬雖常年生活在城鎮(zhèn),，卻不具有城鎮(zhèn)居民身份，在勞動(dòng)報(bào)酬,、勞動(dòng)保護(hù),、子女教育、社會(huì)保障,、住房等諸多方面不能與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇,。因此，農(nóng)民工及其家屬的消費(fèi)模式和生活方式是不能與城鎮(zhèn)居民同日而語(yǔ)的,。推進(jìn)完全意義上的城鎮(zhèn)化,，就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,。而完成這一轉(zhuǎn)換的最大制約因素之一就是現(xiàn)行財(cái)稅體制,。
迄今，我國(guó)財(cái)稅體制還是建立在二元經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,。對(duì)于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,，財(cái)政所承擔(dān)的責(zé)任是不同的。所謂農(nóng)民工市民化,，無(wú)非是比照城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民工及其家屬同等的財(cái)政待遇,。這首先就要以財(cái)政增加投入為條件�,？紤]到當(dāng)前二元財(cái)稅體制之間的巨大差異,，為此而增加的財(cái)政投入絕非一個(gè)小數(shù)目。這就對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提出了很大挑戰(zhàn),。
我國(guó)現(xiàn)時(shí)稅收收入的絕大部分來(lái)自間接稅,，隱含在商品和服務(wù)價(jià)格中的各種間接稅雖然最終要轉(zhuǎn)嫁到包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工及其家屬在內(nèi)的所有消費(fèi)者身上,，但表面上看是由生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)這些商品和服務(wù)的企業(yè)繳納的。這些企業(yè)多位于城鎮(zhèn),，在歷史上企業(yè)所繳納的稅收又多被視為工作在企業(yè)中的城鎮(zhèn)居民所繳納的,。這不僅遮蔽了農(nóng)民工及其家屬與稅收繳納之間的聯(lián)系并形成了制度“阻隔”，而且也容易引發(fā)城鎮(zhèn)居民同農(nóng)民工及其家屬在享有公共服務(wù)特別是具有“擁擠性”的公共服務(wù)方面的矛盾,。
所以,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化所需完成的另一個(gè)重要任務(wù)，就是讓包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工及其家屬在內(nèi)的所有居民所繳納的稅收與城鎮(zhèn)基層政府所提供的公共服務(wù)相對(duì)接,，從而還原人們?nèi)粘ＯM(fèi)與稅收繳納之間,、稅收繳納與公共服務(wù)消費(fèi)之間的聯(lián)系，讓人們看到一個(gè)真實(shí)的有關(guān)政府收支的基本圖景,。這顯然需要對(duì)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整——建立和完善直接稅,，增加直接稅在整個(gè)稅收收入中的比重。這又涉及現(xiàn)行稅收征管機(jī)制變革等重大問題,。
高培勇：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員,、財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、教授,、博士生導(dǎo)師,，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科評(píng)議組成員。兼任中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事,、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)城市金融學(xué)會(huì)常務(wù)理事,。