山西平遙古城是舉世聞名的世界文化遺產(chǎn),。不過,，對于該縣各行政部門來說，這個文化遺產(chǎn)卻是一項負擔,，他們?nèi)諒鸵蝗盏赜又鴣碜愿魈幍墓珓章糜慰腿�,。最多的時候，該縣一年“公務接待”近10萬人次,。由此,，該縣損失門票1200多萬元。這還是小事,，各部門還需要倒貼錢：為客人提供免費或象征性收費的吃,、住及禮品。
平遙縣各個部門的公務接待苦惱,，反映了當今一些基層政府真實處境,。這里所說的基層政府是指縣,、縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。按照傳統(tǒng)的說法,，這兩級政府屬于“親民之官”,，也即與民眾直接打交道的政府。而這兩級政府在整個政府架構中地位低,，也讓優(yōu)良治理困難重重,。
基層政府依賴上級
從平遙推及開，在現(xiàn)有的政府間體系中,，高層級政府的權力是制定法律與政策,，執(zhí)行的責任基本上落到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩上。因而,，高層級政府的權力是抽象的,、廣泛的，責任卻相對概括,；與此相反,，基層政府的權力是有限的，責任卻是十分廣泛而明晰的,。
上級政府根據(jù)這些廣泛的責任來考核,、監(jiān)督基層政府，各部門都會要求基層政府拿出最大的決心和資源,，來執(zhí)行自己的決定,，完成自己布置的任務。
這些年來,，上級政府陸續(xù)施加給縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一票否決”項目,，就達到數(shù)十種。面對這些“一票否決”的考核指標,，不少基層政府疲于應付,。
在這些自上而下的廣泛的監(jiān)督權面前，基層政府官員就顯得比較軟弱,。基層政府官員為了升遷,，需要盡最大努力給上級政府留下良好印象,，各個部門也需要盡最大努力博取上級對口部門的好感。
對于“上面”的人,，基層政府必須好生招待,，而不敢輕慢。公務旅游招待就成為基層政府不能不認真對待的事務,。所有地方官都在抱怨迎來送往的麻煩,，但所有地方官員也會毫不猶豫地把精力投入到這個方面,。
對于公事來說，這也是至關重要的,，財權的分配也不利于基層政府,。
1994年進行的分稅制，首先劃分了中央與地方的財政收入,，當時的分稅制方案沒有明確省與地市,、地市與所轄區(qū)縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級政府之間的稅權分配原則,，正式的分稅制方案背后的權力配置原則開始發(fā)揮作用：省級及省級以下政府紛紛效仿分稅制,，對下級政府實施“省級內(nèi)部分稅制”。
簡而言之,，上級政府從下級政府那里拿走穩(wěn)定的,、重要的主體稅種，給下級政府留下分散的,、不穩(wěn)定的稅種,。這樣，到了縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府,，就只是少許小稅種。農(nóng)業(yè)稅取消后,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入變得更少,。
財政是政治的本質(zhì)所在。稅收分成越到基層越少,。在經(jīng)濟相對不甚發(fā)達的地區(qū),，政府財政只能維持在“吃飯財政”的水平上。用于經(jīng)濟建設和民生的資金,，在很大程度上依賴債務和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付,。
有專家估計，實行分稅制以后,，地方大體是40%的財權60%的事權,，其中20%的差額就依靠轉(zhuǎn)移支付來平衡。實際數(shù)字恐怕更大,，統(tǒng)計表明,，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付資金，2005年為7733億元,，2006年為9557.2億元,，2007年則達到13991億元，這還不包括省一級政府對其下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付,。
這些數(shù)字表明,，在財政上,，基層政府對上級政府的依賴在不斷強化。
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