山西平遙古城是舉世聞名的世界文化遺產(chǎn)。不過(guò),，對(duì)于該縣各行政部門(mén)來(lái)說(shuō),，這個(gè)文化遺產(chǎn)卻是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)，他們?nèi)諒?fù)一日地迎接著來(lái)自各處的公務(wù)旅游客人,。最多的時(shí)候,，該縣一年“公務(wù)接待”近10萬(wàn)人次。由此,，該縣損失門(mén)票1200多萬(wàn)元,。這還是小事，各部門(mén)還需要倒貼錢(qián)：為客人提供免費(fèi)或象征性收費(fèi)的吃,、住及禮品,。
平遙縣各個(gè)部門(mén)的公務(wù)接待苦惱，反映了當(dāng)今一些基層政府真實(shí)處境,。這里所說(shuō)的基層政府是指縣,、縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。按照傳統(tǒng)的說(shuō)法,，這兩級(jí)政府屬于“親民之官”,，也即與民眾直接打交道的政府。而這兩級(jí)政府在整個(gè)政府架構(gòu)中地位低,，也讓優(yōu)良治理困難重重,。
基層政府依賴上級(jí)
從平遙推及開(kāi)，在現(xiàn)有的政府間體系中,，高層級(jí)政府的權(quán)力是制定法律與政策,，執(zhí)行的責(zé)任基本上落到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩上,。因而，高層級(jí)政府的權(quán)力是抽象的,、廣泛的,，責(zé)任卻相對(duì)概括；與此相反,，基層政府的權(quán)力是有限的,，責(zé)任卻是十分廣泛而明晰的。
上級(jí)政府根據(jù)這些廣泛的責(zé)任來(lái)考核,、監(jiān)督基層政府,，各部門(mén)都會(huì)要求基層政府拿出最大的決心和資源，來(lái)執(zhí)行自己的決定,，完成自己布置的任務(wù),。
這些年來(lái)，上級(jí)政府陸續(xù)施加給縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一票否決”項(xiàng)目,，就達(dá)到數(shù)十種,。面對(duì)這些“一票否決”的考核指標(biāo)，不少基層政府疲于應(yīng)付,。
在這些自上而下的廣泛的監(jiān)督權(quán)面前,，基層政府官員就顯得比較軟弱�,；鶎诱賳T為了升遷,，需要盡最大努力給上級(jí)政府留下良好印象，各個(gè)部門(mén)也需要盡最大努力博取上級(jí)對(duì)口部門(mén)的好感,。
對(duì)于“上面”的人,，基層政府必須好生招待，而不敢輕慢,。公務(wù)旅游招待就成為基層政府不能不認(rèn)真對(duì)待的事務(wù),。所有地方官都在抱怨迎來(lái)送往的麻煩，但所有地方官員也會(huì)毫不猶豫地把精力投入到這個(gè)方面,。
對(duì)于公事來(lái)說(shuō)，這也是至關(guān)重要的,，財(cái)權(quán)的分配也不利于基層政府,。
1994年進(jìn)行的分稅制，首先劃分了中央與地方的財(cái)政收入,，當(dāng)時(shí)的分稅制方案沒(méi)有明確省與地市,、地市與所轄區(qū)縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級(jí)政府之間的稅權(quán)分配原則,，正式的分稅制方案背后的權(quán)力配置原則開(kāi)始發(fā)揮作用：省級(jí)及省級(jí)以下政府紛紛效仿分稅制,，對(duì)下級(jí)政府實(shí)施“省級(jí)內(nèi)部分稅制”,。
簡(jiǎn)而言之，上級(jí)政府從下級(jí)政府那里拿走穩(wěn)定的,、重要的主體稅種,，給下級(jí)政府留下分散的、不穩(wěn)定的稅種,。這樣,，到了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府,，就只是少許小稅種,。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入變得更少,。
財(cái)政是政治的本質(zhì)所在,。稅收分成越到基層越少,。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)不甚發(fā)達(dá)的地區(qū),，政府財(cái)政只能維持在“吃飯財(cái)政”的水平上,。用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生的資金，在很大程度上依賴債務(wù)和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,。
有專家估計(jì),，實(shí)行分稅制以后，地方大體是40%的財(cái)權(quán)60%的事權(quán),，其中20%的差額就依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡,。實(shí)際數(shù)字恐怕更大,，統(tǒng)計(jì)表明，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,，2005年為7733億元,，2006年為9557.2億元，2007年則達(dá)到13991億元,，這還不包括省一級(jí)政府對(duì)其下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,。
這些數(shù)字表明，在財(cái)政上,，基層政府對(duì)上級(jí)政府的依賴在不斷強(qiáng)化,。
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