城市化是不可阻擋的歷史潮流,。但城市在給社會創(chuàng)造財富和機遇的同時,，也帶來了“貧民窟”現(xiàn)象,，那里的居民被絕望、犯罪、污染和貧困包圍,。在一些發(fā)展中國家,，50%以上的城市人口居住在貧民區(qū)中，住房條件極度匱乏,。作為聯(lián)合國協(xié)調(diào)人類住區(qū)問題的機構,，聯(lián)合國人居署對這種現(xiàn)象了解最多、感受最深,，并且負有總結推廣成功經(jīng)驗,、協(xié)助有關國家改善居民住區(qū)狀況之責。
日前《經(jīng)濟參考報》參加了中國社科院主辦的“中國社科論壇”,，由中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院和聯(lián)合國人居署專家聯(lián)合課題組公布的題為《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國遼寧的經(jīng)驗》的課題成果獲得與會專家交口稱贊。課題組主持人,、中國社科院城市與競爭力中心主任倪鵬飛研究員在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時,，建議并推薦記者采訪他的同事,、聯(lián)合國人居署全球監(jiān)測與研究部主任班吉·奧拉仁·奧因卡先生,。作為研究報告課題組國際專家和《城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———中國遼寧的經(jīng)驗》一書的主要撰稿人之一，班吉在對改善低收入居民住區(qū)和對中國遼寧棚戶區(qū)改造效果的看法可能更具有國際視野,。會議間隙,，對班吉的采訪緊湊而富有效率。
制度變革吸引開發(fā)企業(yè)進入保障房市場
《經(jīng)濟參考報》：現(xiàn)在,，中國政府正在進行大規(guī)模的保障房建設,，全國各地都在如火如荼地進行中。但是有一個問題,，一些大開發(fā)商認為建設保障性住房利潤很低,，所以他們更愿意把資金投在商品房市場。您認為政府應采取哪些措施才能吸引更多開發(fā)商進入保障房市場,？開發(fā)商在建設保障房過程中可以獲得哪些利益,？
班吉：遼寧的創(chuàng)新經(jīng)驗深刻地表明，在社會經(jīng)濟發(fā)展中政策改革的重要意義,。為實現(xiàn)遼寧省政府增加保障房數(shù)量的承諾,，出臺新的政策，鼓勵以前只注重商品房開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)商進入保障房市場,，從而吸引了大量的房地產(chǎn)開發(fā)商,，這是對政府承諾加大保障房建設的回應。隨后,，建筑企業(yè)和礦業(yè)公司也宣布加入建設保障房領域,。
保障房項目在許多方面不同于商品房,，保障房的利潤很低。然而,，開發(fā)商可以獲得另外的利益,。
首先是信譽利益。通過建設保障房,，開發(fā)商不但積累了信譽,，而且增強了與政策制定者的關系。這樣的關系很難說能得到多少量化的利益,，但是從長遠看,，毫無疑問獲益頗豐,。
其次，更容易實現(xiàn)杠桿效應和較快的周轉(zhuǎn)率,。政策性保障住房的投資回報率要遠遠高于其表面價值,。
第三，準確把握房地產(chǎn)市場的結構性變化,。由于新一輪房地產(chǎn)市場降溫的措施實施,，對政策性住房的需求目前要遠遠強于過去。事實上,，伴隨著需求的增加已經(jīng)有盈利空間,。
第四，較低的資金需求,。建設保障房的資金需求低于建設商品房,。一般來說，土地的費用是房地產(chǎn)開發(fā)的最大費用,，而建設保障房的土地由政府提供,。
第五，稅收鼓勵措施,。除去政府的各項鼓勵措施外,，保障房還享受持續(xù)的稅收優(yōu)惠。
第六,，建筑公司也活躍在保障房市場,。建筑移交協(xié)議會給建筑公司帶來豐厚的利潤。此外,，建筑公司不用銷售房屋,，政府包銷整個項目。
改革財政體制實現(xiàn)住房資金多元化
《經(jīng)濟參考報》：蓋房子,，搞開發(fā),，進行棚戶區(qū)改造除了需要大量的土地以外,，更需要擁有大量的資金支持才能完成。對于棚戶區(qū)來說,，土地問題可以放到一邊,，政府如何解決資金短缺問題成為棚戶區(qū)改造的關鍵，您認為,，遼寧省在融資方面有哪些經(jīng)驗值得世界其他地區(qū)借鑒和推廣,？
班吉：遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題,。在2005年至2011年,，社會融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。棚戶區(qū)改造初期,，短期內(nèi)需要大量的資金,。市政府負債嚴重，而且財政收入不足,。經(jīng)過幾年的市場運作,，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財政收入顯著增加,。2011年,，遼寧省財政收入達2641億元，是2004年的5倍,。政府的債務也按計劃償付,。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財政資金間流動，成功地證明這種融資模式具有歷史的和制度的意義,。
遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中,，多渠道融資，嚴格資金使用管理,，其實際操作要點概括起來有三點：
第一,，采取“政府+市場+社會”的模式，多渠道籌集棚戶區(qū)改造項目建設資金,。重建資金來自9個方面：政府補助,、政策免稅、企業(yè)贊助,、個人自付,、市場運作收入、銀行貸款,、社會捐獻,、單位贊助和節(jié)約建設成本。
第二,，重建資金存入嚴密監(jiān)管的特定賬戶,，資金只能用于棚戶區(qū)改造項目,。資金由市級金融監(jiān)管部門直接劃撥給建設單位，減少被挪用的機會,。收支分賬管理,，審計和金融部門加強日常監(jiān)管，保證審慎地使用和管理資金,。任何資金的劃撥必須經(jīng)過三次檢查,，并在使用前公示。
第三,，政府負責籌集棚戶區(qū)改造項目建設資金,，并負責償付債務。給棚戶區(qū)低收入居民直接貸款,，省政府對政策性銀行擔保,，市政府負責償付。商業(yè)貸款也由市政府負責償付,，貸款的本息主要來自土地出讓金、中央和省級財政借款,、賬戶償付,、市級財政收入、個人增加面積繳款和銷售收入,。
針對棚戶區(qū)的位置及其商業(yè)價值,，遼寧制定了不同的棚戶區(qū)改造實施辦法，統(tǒng)籌安排改造項目,。與私有部門合作,，促進房地產(chǎn)市場發(fā)展。具有較高商業(yè)價值的項目,，當?shù)卣峁┮欢ǖ膬?yōu)惠條件,，改善基礎設施和周圍環(huán)境，鼓勵商業(yè)開發(fā)商從事重建項目,。開發(fā)商負責籌集建設資金,，當?shù)卣o予一定的補助。
政府的領導角色是協(xié)調(diào)和高效履職,。每一個市政府組織精干力量成立領導小組指導棚戶區(qū)改造工程,。市領導擔任小組組長，各相關部門的領導任小組成員,。小組定期召開現(xiàn)場會討論主要問題,，作出決定，以保證政府的高效率,。加強政府部門的內(nèi)部合作,。遼寧省政府成立了來自相關部門17人組成的協(xié)調(diào)團隊,，每人均有各自特定的責任。這個團隊負責指導,、監(jiān)督和協(xié)調(diào)全省范圍的棚戶區(qū)改造項目,。為了棚戶區(qū)改造項目的順利實施，協(xié)調(diào)團隊制定了一系列的涉及監(jiān)管,、執(zhí)行,、進度報告、日常會議和資金管理的規(guī)章制度,。
遼寧棚戶區(qū)改造真正實現(xiàn)了制度創(chuàng)新
《經(jīng)濟參考報》：我們看到遼寧省棚戶區(qū)改造工程確實是一件利國利民的大事,，解決了困擾東北地區(qū)多年的低收入居民安居保障問題，在您看來這項工程實現(xiàn)了哪些方面的創(chuàng)新,？
班吉：我認為,，遼寧省棚戶區(qū)改造工程達到了以下的戰(zhàn)略目標：
首先，老工業(yè)基地的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,。擁有大量棚戶區(qū)的城市多是以重工業(yè)和礦山為經(jīng)濟基礎的城市,，由于長時期忽視城市建設，這些城市的功能已不能滿足現(xiàn)代的需要,，舊的經(jīng)濟結構亟須轉(zhuǎn)型并尋找新的經(jīng)濟增長點,。遼寧省政府把棚戶區(qū)改造作為改善居民住房，促進城市發(fā)展的杠桿,。
其次,，完善社會服務。遼寧省棚戶區(qū)改造項目是促進社會全面發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,。通過規(guī)劃,、靈活的政策和制度創(chuàng)新等多種手段，棚戶區(qū)改造的居民享受到平等的,、全方位的,、與其他社區(qū)居民一樣的社會服務。棚戶區(qū)改造以后,，目前建立了區(qū),、街道、社區(qū)三級社會保障體系,，全面覆蓋了退休金,、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障,。居民看病實現(xiàn)了“小病在社區(qū),，大病去醫(yī)院”的目標。
第三,，產(chǎn)權制度創(chuàng)新,，采用靈活的產(chǎn)權形式,。在棚戶區(qū)改造工程完成后，政府采用了靈活的有創(chuàng)造力的產(chǎn)權形式,，以滿足回遷后所有居民的需要,。這個靈活的產(chǎn)權形式主要有三種：全部產(chǎn)權、部分產(chǎn)權和有限產(chǎn)權加低租金,。
第四,，保證棚戶區(qū)改造用地。土地是棚戶區(qū)改造工程能否順利進行的關鍵所在,。在中國,，土地歸國家或集體所有。自1978年改革開放后,，中國的土地使用權體制類似于西方國家的土地租賃體制,。對于購買的土地使用權，土地使用者與政府土地授權部門簽訂合同,，支付土地出讓金,，以便獲得國有土地在一定期限內(nèi)的使用權。土地出讓金也用于資助棚戶區(qū)改造工程,。與購買的土地使用權不同,，政府并不對分配的土地使用權設置固定的條款。然而,，政府保留在任何時候?qū)σ逊峙涞耐恋卦俅问褂玫臋嗔�,。歷史上,，政府都是無償分配土地使用權,。棚戶區(qū)改造工程用地具有優(yōu)先權，由政府從年度建設供地計劃中劃撥,。此外,，允許棚戶區(qū)改造項目建設一部分商品房，在市場上銷售,，增加棚戶區(qū)改造的資金,。
沒有哪一個發(fā)展中國家比中國，進一步說比東亞,，投入更多的資金建設先進的基礎設施,，以促進經(jīng)濟的發(fā)展。制度創(chuàng)新促使公有部門和私有部門的資金相互作用,，這是中國快速的史無前例的投資和發(fā)展速度的主要原因之一,。中國飛速發(fā)展的現(xiàn)代化的基礎設施加速了產(chǎn)業(yè)的擴張、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè),，強化經(jīng)濟潛能與競爭力,。遼寧的經(jīng)驗為其它的發(fā)展中國家提供了指導意義,。遼寧的創(chuàng)新不僅是為了趕上中國其他的成功城市，而且為了強化平等發(fā)展的權力,。