《境外在華NGO：與開放的中國同行》
作者：韓俊魁
等
出版：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 |
國際性NGO近幾十年來在國際社會以及經(jīng)濟(jì)、政治,、文化事務(wù)中十分活躍,，透過公益理念及發(fā)展工具創(chuàng)新提升了慈善事業(yè)運作效率，為全球各類弱勢群體提供了物質(zhì)資助和精神撫慰,，同時對國際政治,、跨國企業(yè)的運作邏輯產(chǎn)生了深刻影響。
中國改革開放后,，一些國際NGO進(jìn)入中國,，深度參與了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域,，特別是在文化教育,、救災(zāi)減災(zāi)、社會福利,、慈善救助等方面作出了積極貢獻(xiàn),。值得一提的是，國際公益NGO多將資源集中在中國中西部貧困落后農(nóng)村地區(qū),，通過引進(jìn)和注入大量境外資源,，開展包括小額信貸在內(nèi)的各類發(fā)展項目，引導(dǎo)農(nóng)民參與,，推動社區(qū)發(fā)展,，改變當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋纳鷳B(tài)環(huán)境，對于改善貧困農(nóng)民特別是老弱病殘婦幼等弱勢群體的生活狀況發(fā)揮了積極作用,。
隨著中國政治,、經(jīng)濟(jì)和社會對外開放的推進(jìn),，更多的國際NGO進(jìn)入中國，在為中國帶來更多海外資金,、項目方式和社會事業(yè)管理經(jīng)驗的同時,，也帶來了現(xiàn)實挑戰(zhàn)：在華國際NGO價值目標(biāo)、政治意圖,、運行方式千差萬別,，絕大多數(shù)沒有在中國的主管部門進(jìn)行登記注冊，游離于政府監(jiān)控和社會監(jiān)督之外,。這種挑戰(zhàn)在國際NGO參與并作為主力軍推動中亞等地區(qū)國家“顏色革命”后,，變得更為嚴(yán)峻。將在華國際NGO納入法治化監(jiān)管范疇,，既有利于保障我國的國家安全,，也將保障這些NGO組織的合法權(quán)益。
新出版的《境外在華NGO：與開放的中國同行》一書通過團(tuán)隊調(diào)查和研究,，系統(tǒng)闡述了在華國際NGO組織在我國境內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀,、合法性、與本土組織關(guān)系,、公益供給等重大問題,，提出了針對在華國際NGO及政府相關(guān)部門的政策建議。
在華國際NGO發(fā)展現(xiàn)狀
中國改革開放后,，就有規(guī)模較大、公信力較高的國際NGO與我國政府取得聯(lián)系,，獲準(zhǔn)在賑災(zāi),、保護(hù)大熊貓等議題領(lǐng)域入華發(fā)展。1992年后,，隨著NGO進(jìn)入國際發(fā)展政策的主流,，國際NGO加快了進(jìn)入中國的步伐，主要議題集中在環(huán)保,、兒童婦女保護(hù),、艾滋病防治、公平貿(mào)易,、自然災(zāi)害回應(yīng),、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域。
《境外在華NGO：與開放的中國同行》一書研究分析指出,，在華國際NGO組織有20.8%總部在中國香港,，另有37.5%、16.7%為美國注冊的NGO,，其他國家和地區(qū)派出的國際NGO各自均不足5%的比例,；其在華總部多集中于北京,，分支機(jī)構(gòu)多分布于北京、上海,、昆明和成都,。
令人擔(dān)憂的是，這些NGO基本未能獲得合法身份,，要么不注冊,，要么通過變通的注冊方式，如工商登記注冊成公司等,，以獲得招募員工或轉(zhuǎn)賬等權(quán)限,。即便如此，仍有許多未經(jīng)合法注冊的國際NGO在具體事業(yè)上與中國各級地方政府建立了合作關(guān)系,，對后者合作誠意與效率的滿意率也高達(dá)65.1%,。
法律體系及監(jiān)管滯后
中國2004年3月8日公布的《基金會管理條例》規(guī)定了涉外基金會的登記管理事宜，另有部分部委文件設(shè)立了在華國際NGO需遵從的禁止性規(guī)定,。而對如何有效管理,、促進(jìn)在華國際NGO發(fā)展，保護(hù)這些組織及其員工合法權(quán)益,，均無明文具體規(guī)定,。而既有規(guī)定操作也顯生硬，目前在華國際NGO保守估計已超1萬家,，但取得合法注冊資質(zhì)的僅有16家境外基金會代表處及7家涉外非公募基金會,。
對在華國際NGO的實際監(jiān)管，也陷入部門,、層級條塊分割,。如前述，民政部單單批準(zhǔn)了23家在華國際NGO,，但國家外國專家局管轄,、掛靠一些部委和官方NGO的在華國際NGO卻可以在“不登記”非法狀態(tài)下“合法”行動。無分合法或非法NGO,，在華開展慈善活動也都不在公安部門監(jiān)管范圍之內(nèi),，后者只能管住外國人出入境。簡言之,，針對在華國際NGO的監(jiān)管存在諸多缺位和越位現(xiàn)象,。
在華國際NGO的合法性
《境外在華NGO：與開放的中國同行》一書將在華國際NGO的合法性，界定為政治合法性,、行政合法性,、法律合法性、社會合法性。書中通過國際宣明會與云南省永勝縣的救災(zāi),、災(zāi)后重建,、助孤以及扶貧合作等案例分析指出，在華國際NGO與中國地方政府存在“基于互惠的交換”合作關(guān)系——外資（海外資金）的注入直接推動了受助地社會事業(yè)的發(fā)展,，改善了地方公共產(chǎn)品供給,，讓地方政府獲得了政績；而在華國際NGO則由此取得了地方政府,、中國官辦慈善組織,、民眾的承認(rèn)，即半公開的政治合法性,、法律合法性和行政合法性,，以及明確的社會合法性。
但是,，由于法律體系及監(jiān)管滯后,，一些在華國際NGO即便在中西部農(nóng)村等地取得了可觀的扶助成績，獲得了社會合法性,，也會因為前述模糊,、半公開的法律合法性和行政合法性，而使得其活動范圍及與政府的合作延續(xù)存在變數(shù),�,！毒惩庠谌ANGO：與開放的中國同行》書中談到，這種變數(shù)常常因人而異,、因政策變化而異,、因地域而異、因互惠內(nèi)容而異,，影響了在華國際NGO與政府合作的相互滿意度,。
同樣，國際美慈組織汶川災(zāi)后社區(qū)減防災(zāi)及心理干預(yù)項目的實踐也表明,，由于法律合法性缺失，造成在華國際NGO為完成公益任務(wù)而不得不采取“違法”手段,，如違反中國的外匯管理與基金會管理規(guī)定從國外直接帶入大量善款,。
政府監(jiān)管的困惑
書中第五章以我國四川、云南省地方政府對在華國際NGO運作的監(jiān)管回應(yīng)為例,，談到了相關(guān)地方政府在促進(jìn)在華國際NGO發(fā)揮作用與有效監(jiān)管之間做出平衡的困惑,。首先，國家監(jiān)管部門間的條塊分割延續(xù)到地方,，讓地方各部門對國際NGO運作采取競相推諉與攬功（利益分割）的態(tài)度,，即不首先表態(tài)、不首先提供協(xié)助,、出現(xiàn)利益和政績時爭相爭奪,、出現(xiàn)問題時相互推卸責(zé)任,。其次，地區(qū)之間分隔十分明顯,，國際NGO跨地區(qū)項目運作十分困難,。第三，國家外事規(guī)定及NGO監(jiān)管規(guī)定模糊混亂,，讓地方官員無所適從,，明哲保身的官員常常選擇回避或嚴(yán)加監(jiān)管；還有些銳意改革,、思想開明的官員采取積極合作態(tài)度,，卻在操作中收到利益分割部門的掣肘。
政策建議
《境外在華NGO：與開放的中國同行》建議在華國際NGO要盡可能遵守中國的法律法規(guī),，應(yīng)設(shè)法回避可能招致中國監(jiān)管部門擔(dān)憂不滿的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,，并加強(qiáng)政府溝通，爭取理解與支持,。
這本書提出了切實加強(qiáng)政府對在華國際NGO監(jiān)管的政策建議：第一,，設(shè)立國家和省兩級分級管理模式，以委員會形式納入多個部委（部門）,，分別處理政策疑難解釋和具體操作,，盡早結(jié)束在華國際NGO多頭管理的局面。第二,，效仿越南,，采取工作許可證、項目辦公室許可證,、代表處三種登記備案模式,。第三，要求在華國際NGO按照勞動合同法,、社會保險法等法律法規(guī),，與其在華招募的員工建立規(guī)范的用工合同關(guān)系。第四,，讓在華國際NGO享受關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅減免優(yōu)惠,。第五，建立政府主管部門與在華國際NGO定期交流制度,，并委托第三方定期評估其運作成效,。