 |
作者：馬駿
出版社：三聯(lián)書店 |
三聯(lián)書店新編“文化：中國(guó)與世界”論叢圖書新出一本《治國(guó)與理財(cái)：公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》。這本書匯集了著名公共行政學(xué)者,、中山大學(xué)教授馬駿近年來撰寫,、領(lǐng)銜合著的有關(guān)中國(guó)預(yù)算改革及相關(guān)制度建設(shè)的七篇論文，講述了預(yù)算制度和預(yù)算管理對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理的重要性,，美國(guó)等國(guó)家實(shí)踐預(yù)算改革的路線圖和有關(guān)經(jīng)驗(yàn),，中國(guó)大陸預(yù)算制度建設(shè)的進(jìn)程、成就與困難,，也談到了中國(guó)國(guó)內(nèi)預(yù)算改革政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展情況,。簡(jiǎn)單來說，《治國(guó)與理財(cái)》一書在緊密聯(lián)系中國(guó)治理實(shí)際的同時(shí),，解釋了預(yù)算（管理,、改革）“是什么”、“為什么”,、“怎么做”等幾大問題,，有助于讀者用相對(duì)短的時(shí)間認(rèn)知預(yù)算概念與實(shí)踐。
預(yù)算改革的重要性
國(guó)家建設(shè)與管理需要具備多項(xiàng)能力，包括社會(huì)管理能力,、經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力,、強(qiáng)制能力等，無論怎么定義,，汲取資源并實(shí)施合理分配的能力都是前述各項(xiàng)能力的基礎(chǔ)和重要前提,。這其中，預(yù)算能力又是重中之重,。在現(xiàn)代之前的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),，各種政治和社會(huì)形態(tài)的國(guó)家都事實(shí)上實(shí)施的是“前預(yù)算模式”，一方面稅收等財(cái)政收入由缺乏監(jiān)控的官員和包稅商隨意征收,，另一方面,，國(guó)家支出也沒有科學(xué)合理的約束控制體系，由此一來,，政府加諸給社會(huì)的稅收負(fù)擔(dān)必然越來越沉重，埋下周期性革命,、周期性葬送社會(huì)財(cái)富和社會(huì)團(tuán)結(jié)的禍根,。
以控制收支為取向的預(yù)算在19世紀(jì)出現(xiàn)，進(jìn)而建立政府內(nèi)部的官僚化約束（由財(cái)政部門對(duì)其他部門監(jiān)督管理）和立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政的管控——正是有了這項(xiàng)制度體系,，政府預(yù)算能力大大增強(qiáng),，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
美國(guó)和歐洲一些國(guó)家從前預(yù)算階段向預(yù)算階段的轉(zhuǎn)型,，恰好伴隨著“小政府”向“大政府”的轉(zhuǎn)換,，有效實(shí)踐了公共福利政策，政府開支種類增加,、總額擴(kuò)張卻并沒有如過往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負(fù),，沒有因征稅引發(fā)革命，不能不說是預(yù)算制度,、預(yù)算管理推行功效的體現(xiàn),。
美國(guó)預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)
除此之外，無論在美國(guó)還是其他一些有效建立推行預(yù)算制度的國(guó)家,，公共預(yù)算的出現(xiàn)還推動(dòng)了政治民主的深化發(fā)展,，在選舉民主、民主問責(zé)基礎(chǔ)上為參與式民主創(chuàng)造了條件,。選舉民主固然可以通過四年或六年的選舉儀式,，對(duì)罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰,，但一來時(shí)間過于漫長(zhǎng),，二來參選政黨同質(zhì)化、沆瀣一氣，選民只能劣中選優(yōu),。
以19世紀(jì)-20世紀(jì)初的美國(guó)為例,，粗疏的選舉民主造就了異化產(chǎn)品“政黨政治”，政黨,、政客輪流坐莊并合謀分肥,，極大的損害了公共利益，甚至讓部分選民對(duì)選舉在內(nèi)的民主程序失去了興趣,。美國(guó)人意識(shí)到,，在選舉制度上，還必須建立一個(gè)對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行控制的機(jī)制,，這其中就包括預(yù)算制度,。美國(guó)20世紀(jì)初發(fā)端的公共預(yù)算改革，改革者提出了“有效的公民權(quán)”的概念,，借助種種便民宣傳,、大眾傳播方式讓美國(guó)公民認(rèn)識(shí)到公民福利、稅收,、政府職能與開支等的關(guān)系,，并由此強(qiáng)化了立法機(jī)構(gòu)國(guó)會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約，部分解決了選舉民主空置,、公民對(duì)國(guó)家凝聚力不足等問題,，讓政黨、政客無法像19世紀(jì)時(shí)那樣以謊言當(dāng)選然后愚弄選民,。
中國(guó)為什么需要預(yù)算改革
如馬駿所言,，美國(guó)公共預(yù)算改革的基本經(jīng)驗(yàn)在于，為確保民眾對(duì)政府的控制,，首先建立選舉問責(zé),，然后需要建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的預(yù)算控制體系來約束官員對(duì)權(quán)力的使用。那么,，有沒有可能在缺失選舉問責(zé)的前提下,，由政府獨(dú)立運(yùn)作一套預(yù)算體系，繼而完成權(quán)力約束呢,？
用中國(guó)大陸的建設(shè)實(shí)踐來回答這個(gè)問題,，首先，我們需要看到,，改革開放三十多年來,，政府確確實(shí)實(shí)引入了公共預(yù)算領(lǐng)域的若干制度與概念，推動(dòng)了國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型,，以保證領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)力,、控制力和治理能力，最近十余年來，部門預(yù)算改革,、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革,、政府采購(gòu)改革都取得了積極成果。
其次,，中國(guó)國(guó)內(nèi)許多地方在上級(jí)的明確支持或默許下,，大跨度的引入公共預(yù)算相對(duì)完整的制度模型，出現(xiàn)了公民參與預(yù)算的試點(diǎn),。
再次,，由于選舉問責(zé)的實(shí)質(zhì)性缺失，預(yù)算改革整體進(jìn)程越到深處越艱難,，若干試點(diǎn)反反復(fù)復(fù)試驗(yàn),、陷于頻繁折騰甚至?xí)r而倒退，由個(gè)性官員,、學(xué)者及個(gè)別部門推動(dòng)的預(yù)算改革已經(jīng)無法順利前行,，亟待上級(jí)或外部力量支撐，否則有整體開倒車的危險(xiǎn)——馬駿教授在《治國(guó)與理財(cái)》這本書中提到的一些預(yù)算改革試點(diǎn)地方,，毫無征兆的出現(xiàn)了倒退,，比如，曾于2009年在網(wǎng)上公開本地114個(gè)部門預(yù)算的廣州市財(cái)政局,，2010年公開預(yù)算的單位驟降到29個(gè)，到了2011年,，更降至22家,；即便公布預(yù)算的部門，也將預(yù)算文件藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落,，有意不接受監(jiān)督,。
在中國(guó)推行預(yù)算改革具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國(guó)與理財(cái)》這本書中詳細(xì)分析了公共預(yù)算與腐敗控制的內(nèi)在聯(lián)系,，指出“一個(gè)設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)念A(yù)算制度也能控制政府管制領(lǐng)域的腐敗……（因?yàn)椋╊A(yù)算制度可以清晰地反映政府的活動(dòng)及其活動(dòng)的成本并將它們置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下”,。馬駿教授提到，因?yàn)殚L(zhǎng)期預(yù)算制度建設(shè)滯后,，“公共部門,，甚至包括作為公共資源‘守護(hù)者’的財(cái)政部門，都可能會(huì)將財(cái)政資金用于與公共目的無關(guān)的活動(dòng)”,，這種濫用自上而下廣泛存在,，審計(jì)等政府內(nèi)控手段被證明不能從源頭予以遏制。
預(yù)算改革推行的阻礙
盡管預(yù)算改革,、預(yù)算公開十分重要,，但就目前而言，非但推動(dòng)這項(xiàng)改革、公開的動(dòng)力缺失,，而且還存在倒退的推手或者說支撐,。《治國(guó)與理財(cái)》選錄的第一篇論文《中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型：走向稅收國(guó)家,？》提到,，中國(guó)曾借助計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代部署的經(jīng)濟(jì)體系，建立了“自產(chǎn)國(guó)家”,，社會(huì)依賴于國(guó)家（政府）,，無論是政府還是民眾都形成了“國(guó)家養(yǎng)人民”的財(cái)政幻覺，前者和后者均無動(dòng)力建構(gòu)公開,、負(fù)責(zé)型的財(cái)政收支政策體系,，相反，政府支出會(huì)被視為對(duì)受惠者的恩賜,。
“自產(chǎn)國(guó)家”模式為中國(guó)奠定了工業(yè)化基礎(chǔ),，解決了大量社會(huì)問題，卻是一種無法持續(xù)的低效模式,，改革開放實(shí)質(zhì)上就是這一模式的解體與轉(zhuǎn)型,，中國(guó)開始由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型。棘手的問題在于,，隨著土地出讓金在地方財(cái)政收入中比重的加大,，央企經(jīng)營(yíng)效益的好轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)政中的非稅收入居高不下,，嚴(yán)重削弱了預(yù)算改革等代表著稅收國(guó)家模式在中國(guó)深入推行的動(dòng)力,。