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作者：馬駿
出版社：三聯(lián)書店 |
三聯(lián)書店新編“文化：中國與世界”論叢圖書新出一本《治國與理財：公共預(yù)算與國家建設(shè)》,。這本書匯集了著名公共行政學(xué)者,、中山大學(xué)教授馬駿近年來撰寫、領(lǐng)銜合著的有關(guān)中國預(yù)算改革及相關(guān)制度建設(shè)的七篇論文,，講述了預(yù)算制度和預(yù)算管理對現(xiàn)代國家治理的重要性,，美國等國家實踐預(yù)算改革的路線圖和有關(guān)經(jīng)驗，中國大陸預(yù)算制度建設(shè)的進(jìn)程,、成就與困難,，也談到了中國國內(nèi)預(yù)算改革政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展情況。簡單來說,，《治國與理財》一書在緊密聯(lián)系中國治理實際的同時,，解釋了預(yù)算（管理、改革）“是什么”,、“為什么”,、“怎么做”等幾大問題，有助于讀者用相對短的時間認(rèn)知預(yù)算概念與實踐,。
預(yù)算改革的重要性
國家建設(shè)與管理需要具備多項能力,，包括社會管理能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力,、強制能力等,，無論怎么定義，汲取資源并實施合理分配的能力都是前述各項能力的基礎(chǔ)和重要前提,。這其中,，預(yù)算能力又是重中之重。在現(xiàn)代之前的漫長時間內(nèi),，各種政治和社會形態(tài)的國家都事實上實施的是“前預(yù)算模式”,，一方面稅收等財政收入由缺乏監(jiān)控的官員和包稅商隨意征收，另一方面,，國家支出也沒有科學(xué)合理的約束控制體系,，由此一來，政府加諸給社會的稅收負(fù)擔(dān)必然越來越沉重,，埋下周期性革命,、周期性葬送社會財富和社會團(tuán)結(jié)的禍根。
以控制收支為取向的預(yù)算在19世紀(jì)出現(xiàn),，進(jìn)而建立政府內(nèi)部的官僚化約束（由財政部門對其他部門監(jiān)督管理）和立法機(jī)構(gòu)對政府財政的管控——正是有了這項制度體系,，政府預(yù)算能力大大增強,，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
美國和歐洲一些國家從前預(yù)算階段向預(yù)算階段的轉(zhuǎn)型,，恰好伴隨著“小政府”向“大政府”的轉(zhuǎn)換,，有效實踐了公共福利政策，政府開支種類增加,、總額擴(kuò)張卻并沒有如過往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負(fù),，沒有因征稅引發(fā)革命，不能不說是預(yù)算制度,、預(yù)算管理推行功效的體現(xiàn),。
美國預(yù)算改革的經(jīng)驗
除此之外，無論在美國還是其他一些有效建立推行預(yù)算制度的國家,，公共預(yù)算的出現(xiàn)還推動了政治民主的深化發(fā)展,，在選舉民主、民主問責(zé)基礎(chǔ)上為參與式民主創(chuàng)造了條件,。選舉民主固然可以通過四年或六年的選舉儀式,，對罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰,，但一來時間過于漫長,，二來參選政黨同質(zhì)化、沆瀣一氣,，選民只能劣中選優(yōu),。
以19世紀(jì)-20世紀(jì)初的美國為例，粗疏的選舉民主造就了異化產(chǎn)品“政黨政治”,，政黨,、政客輪流坐莊并合謀分肥，極大的損害了公共利益,，甚至讓部分選民對選舉在內(nèi)的民主程序失去了興趣,。美國人意識到，在選舉制度上,，還必須建立一個對權(quán)力的使用進(jìn)行控制的機(jī)制,，這其中就包括預(yù)算制度。美國20世紀(jì)初發(fā)端的公共預(yù)算改革,，改革者提出了“有效的公民權(quán)”的概念,，借助種種便民宣傳、大眾傳播方式讓美國公民認(rèn)識到公民福利,、稅收,、政府職能與開支等的關(guān)系，并由此強化了立法機(jī)構(gòu)國會對政府的監(jiān)督制約，部分解決了選舉民主空置,、公民對國家凝聚力不足等問題,，讓政黨、政客無法像19世紀(jì)時那樣以謊言當(dāng)選然后愚弄選民,。
中國為什么需要預(yù)算改革
如馬駿所言，美國公共預(yù)算改革的基本經(jīng)驗在于,，為確保民眾對政府的控制,，首先建立選舉問責(zé)，然后需要建立一個運轉(zhuǎn)良好的預(yù)算控制體系來約束官員對權(quán)力的使用,。那么,，有沒有可能在缺失選舉問責(zé)的前提下，由政府獨立運作一套預(yù)算體系,，繼而完成權(quán)力約束呢,？
用中國大陸的建設(shè)實踐來回答這個問題，首先,，我們需要看到,，改革開放三十多年來，政府確確實實引入了公共預(yù)算領(lǐng)域的若干制度與概念,，推動了國家治理的轉(zhuǎn)型,，以保證領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)力、控制力和治理能力,，最近十余年來,，部門預(yù)算改革、國庫集中收付體制改革,、政府采購改革都取得了積極成果,。
其次，中國國內(nèi)許多地方在上級的明確支持或默許下,，大跨度的引入公共預(yù)算相對完整的制度模型,，出現(xiàn)了公民參與預(yù)算的試點。
再次,，由于選舉問責(zé)的實質(zhì)性缺失,，預(yù)算改革整體進(jìn)程越到深處越艱難，若干試點反反復(fù)復(fù)試驗,、陷于頻繁折騰甚至?xí)r而倒退,，由個性官員、學(xué)者及個別部門推動的預(yù)算改革已經(jīng)無法順利前行,，亟待上級或外部力量支撐,，否則有整體開倒車的危險——馬駿教授在《治國與理財》這本書中提到的一些預(yù)算改革試點地方，毫無征兆的出現(xiàn)了倒退，比如,，曾于2009年在網(wǎng)上公開本地114個部門預(yù)算的廣州市財政局,，2010年公開預(yù)算的單位驟降到29個，到了2011年,，更降至22家,；即便公布預(yù)算的部門，也將預(yù)算文件藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落,，有意不接受監(jiān)督,。
在中國推行預(yù)算改革具有現(xiàn)實的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國與理財》這本書中詳細(xì)分析了公共預(yù)算與腐敗控制的內(nèi)在聯(lián)系,，指出“一個設(shè)計得當(dāng)?shù)念A(yù)算制度也能控制政府管制領(lǐng)域的腐敗……（因為）預(yù)算制度可以清晰地反映政府的活動及其活動的成本并將它們置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下”,。馬駿教授提到，因為長期預(yù)算制度建設(shè)滯后,，“公共部門,，甚至包括作為公共資源‘守護(hù)者’的財政部門，都可能會將財政資金用于與公共目的無關(guān)的活動”,，這種濫用自上而下廣泛存在,，審計等政府內(nèi)控手段被證明不能從源頭予以遏制。
預(yù)算改革推行的阻礙
盡管預(yù)算改革,、預(yù)算公開十分重要,，但就目前而言，非但推動這項改革,、公開的動力缺失,，而且還存在倒退的推手或者說支撐�,！吨螄c理財》選錄的第一篇論文《中國財政國家轉(zhuǎn)型：走向稅收國家,？》提到，中國曾借助計劃經(jīng)濟(jì)時代部署的經(jīng)濟(jì)體系,，建立了“自產(chǎn)國家”,，社會依賴于國家（政府），無論是政府還是民眾都形成了“國家養(yǎng)人民”的財政幻覺,，前者和后者均無動力建構(gòu)公開,、負(fù)責(zé)型的財政收支政策體系，相反,，政府支出會被視為對受惠者的恩賜,。
“自產(chǎn)國家”模式為中國奠定了工業(yè)化基礎(chǔ)，解決了大量社會問題,，卻是一種無法持續(xù)的低效模式,，改革開放實質(zhì)上就是這一模式的解體與轉(zhuǎn)型，中國開始由自產(chǎn)國家向稅收國家轉(zhuǎn)型。棘手的問題在于,，隨著土地出讓金在地方財政收入中比重的加大,，央企經(jīng)營效益的好轉(zhuǎn)，國家財政中的非稅收入居高不下,，嚴(yán)重削弱了預(yù)算改革等代表著稅收國家模式在中國深入推行的動力,。