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（美）戴維·奧斯本 |
現(xiàn)任美國駐華大使駱家輝從政以來曾面臨過多次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。他擔(dān)任美國華盛頓州州長期間面臨的公共財政危機,，可能算得上是事態(tài)最為糟糕,、構(gòu)成最大考驗的一次。2002-2003財年尚未過半,，華盛頓州一般基金收入30年來首次下降,，州財政陷入入不敷出的窘境，駱家輝不得不削減15億美元開支,，由此造成1340個就業(yè)機會減少,。非但如此，按照當(dāng)時專家的預(yù)估,，在接下來的兩年內(nèi),，華盛頓州財政的收入還將進一步減少，要么就必須繼續(xù)削減公共服務(wù),，要么則要嘗試加稅——在美國,，兩個法子顯然都行不通，無論采用哪個,，都意味著民選官員的政治自殺,。
在當(dāng)時，華盛頓州官方向美國知名的公共政策咨詢機構(gòu)“公共策略研究所”求助,，并轉(zhuǎn)達了駱家輝的要求：按照削減10-15%后的財稅收入目標(biāo),，重新確立州預(yù)算，將經(jīng)費安排到該州公民急需的方面,。這就是說,，華盛頓州政府所屬各部門的經(jīng)費都可能被削減，為此許多部門紛紛采用填充開支擴大（預(yù)估）費用的方法,，希望能逃脫削減,。由此又形成一個死結(jié)，無論是當(dāng)時作為州長的駱家輝,，還是承擔(dān)政策咨詢項目任務(wù)的公共策略研究所,，都無法向州政府所有部門同時“開戰(zhàn)”。
公共策略研究所幫助駱家輝順利的解開了上述“死結(jié)”,，即新預(yù)算不是按政府各部門希望得到的資助額度和細(xì)目編制,，而是從公民所希望取得的公共服務(wù)成果出發(fā)，一項項重新計算政府供給每項服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),、價格并列出優(yōu)先順序,，在優(yōu)先事項之間進行預(yù)算的合理配置,，為每一個優(yōu)先事項制定購買計劃。
駱家輝的新預(yù)算方案獲準(zhǔn)實行后,，使華盛頓州暫時擺脫了公共財政危機，有了喘息之機,。實際上,，單靠對預(yù)算的重新編制，不可能從根本上解決公共財政危機,。公共財政危機問題是美國貨幣政策,、聯(lián)邦稅收政策，以及利益集團維持美國高頻率對外軍事干預(yù)政策而帶來沉重負(fù)擔(dān)等多方面因素疊加的產(chǎn)物,，時至今日,，也仍然困擾著奧巴馬政府和美國各州、縣地方當(dāng)局,。
即便如此,，仍不能否認(rèn)駱家輝任華盛頓州州長期間推行稅收和預(yù)算改革的示范意義。此項改革的核心點在于確立“結(jié)果取向的預(yù)算編制”原則,，其步驟可以概括為：第一,，區(qū)分公共開支所針對問題的性質(zhì)，即短期問題還是長期問題,，能否用加大公共開支或削減甚至市場化的方式來改善問題解決,；第二，為公民提供公共服務(wù)的政府,，應(yīng)該要求公民為之承擔(dān)何種標(biāo)準(zhǔn)的付費,，即確立“政府的價格”；第三,，確定政府的優(yōu)先事項,，即將政府經(jīng)費等資源率先投入公民認(rèn)為最值得做的事情；第四,，就每個具體公共服務(wù)或管理項目,，單獨估算出“政府的價格”，將之納入公民討論,、民意表決程序,；第五，優(yōu)化執(zhí)行方案,，在公民愿意支付的價格水平上取得盡可能好的政策預(yù)期效果,。可以說,，這是一套優(yōu)化公共預(yù)算結(jié)構(gòu),、提高政府公共執(zhí)行能力,、提升公共服務(wù)效率的有效方案，也有利于政府甚至是特定項目,、時期的加稅方案贏取民眾支持,，對我國各級地方政府具有一定的參考借鑒價值。
為駱家輝擔(dān)當(dāng)改革智囊的美國“公共策略研究所”,，該機構(gòu)合伙人戴維·奧斯本曾領(lǐng)銜推出享譽全球的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書,，有效指導(dǎo)了世界各國政府的改革實踐。在這之后,，在公共策略研究所積極參與了華盛頓州預(yù)算改革等重點實務(wù)項目后,，戴維·奧斯本又與該研究所另一位專家彼得·哈欽森合作出版了《政府的價格：如何應(yīng)對公共財政危機》。后一本書成功預(yù)見到了近年來歐美等發(fā)達國家,、若干發(fā)展中國家,，以及各國地方政府出現(xiàn)的“持續(xù)財政危機”，并對推廣應(yīng)用華盛頓州稅收和預(yù)算改革提出了具體建議,。
《政府的價格：如何應(yīng)對公共財政危機》一書強調(diào)了公共服務(wù)開源節(jié)流的策略,，一方面，地方政府要科學(xué),、合理預(yù)測未來一段時期內(nèi)的財政收入,，要充分考慮到本地所依賴重點稅種的波動性，要為可能出現(xiàn)的稅收下滑制訂預(yù)案,，由此來完成對政府稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,，確保財政收入（政府保證公共服務(wù)供給的經(jīng)費基礎(chǔ)）的穩(wěn)定。另一方面,，要讓同樣的財政經(jīng)費發(fā)揮更大,、讓公民更滿意的服務(wù)，需要讓服務(wù),、執(zhí)行兩類政府部門參與競爭,，倒逼其發(fā)揮控制成本、創(chuàng)新工作機制的水平和潛力并保證對公民需求及時作出回應(yīng),。
當(dāng)然,，有必要補充指出的是，美國聯(lián)邦政府和多個城市在克林頓·布什兩任總統(tǒng)任期內(nèi),，在政府部門參與競爭,、公共服務(wù)私有化（以外包等形式）方面走得太遠(yuǎn)，僅僅能保證政府對常態(tài)化職責(zé)作出反應(yīng),，而降低了美國聯(lián)邦和地方各級應(yīng)急處置能力,。2005年8月，美國路易斯安那州的新奧爾良市遭受颶風(fēng)侵襲,，造成千余人死亡的慘痛代價,，以及數(shù)百億美元的財產(chǎn)損失,，這既可歸結(jié)為救援政務(wù)外包所造成的救援部門力量不足，也與路易斯安那州,、新奧爾良市將太多的公共服務(wù)外包,，造成的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)失靈有關(guān)。
政府更有效,、更節(jié)約的花錢,，常常會帶來一個尷尬的問題，就是財政年度即將結(jié)束時,，一些部門沒能將預(yù)算資金花完，這些單位出于對來年預(yù)算進一步削減的擔(dān)憂,，而會想方設(shè)法,、巧立名目突擊花錢——這個問題在中美兩國均十分突出。戴維·奧斯本在書中針對這種現(xiàn)象開出的藥方是,，財政部門應(yīng)出臺明文政策,，鼓勵各單位提高預(yù)算資金使用效率，鼓勵實現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余,，并在完成對各單位績效審計后,，允許相關(guān)單位自主支配一部分省出的錢。
戴維·奧斯本還提醒預(yù)算改革的決策者,，必須注意改革后各單位為追求預(yù)算絕對值減少（討好上級,、輿論、選民政績）,，而削減一些需要長期投入資金維護,、管理、督促落實的工作所需資金,，進而忽略了公共資產(chǎn)價值的下降,。譬如，一些市政設(shè)施的建成,，如果沒有后續(xù)有效維護和管理,，其資產(chǎn)價值就會加速貶值，而當(dāng)初建設(shè)這些設(shè)施,、隨后削減維修維護開支的官員,，卻不會對最終結(jié)果負(fù)責(zé)。
