 |
|
（美）戴維·奧斯本 |
現(xiàn)任美國(guó)駐華大使駱家輝從政以來(lái)曾面臨過(guò)多次嚴(yán)峻挑戰(zhàn),。他擔(dān)任美國(guó)華盛頓州州長(zhǎng)期間面臨的公共財(cái)政危機(jī)，可能算得上是事態(tài)最為糟糕,、構(gòu)成最大考驗(yàn)的一次,。2002-2003財(cái)年尚未過(guò)半,，華盛頓州一般基金收入30年來(lái)首次下降,，州財(cái)政陷入入不敷出的窘境，駱家輝不得不削減15億美元開(kāi)支,，由此造成1340個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)減少,。非但如此，按照當(dāng)時(shí)專(zhuān)家的預(yù)估,，在接下來(lái)的兩年內(nèi),，華盛頓州財(cái)政的收入還將進(jìn)一步減少，要么就必須繼續(xù)削減公共服務(wù),，要么則要嘗試加稅——在美國(guó),，兩個(gè)法子顯然都行不通，無(wú)論采用哪個(gè),，都意味著民選官員的政治自殺,。
在當(dāng)時(shí)，華盛頓州官方向美國(guó)知名的公共政策咨詢機(jī)構(gòu)“公共策略研究所”求助,，并轉(zhuǎn)達(dá)了駱家輝的要求：按照削減10-15%后的財(cái)稅收入目標(biāo),，重新確立州預(yù)算,，將經(jīng)費(fèi)安排到該州公民急需的方面。這就是說(shuō),，華盛頓州政府所屬各部門(mén)的經(jīng)費(fèi)都可能被削減,，為此許多部門(mén)紛紛采用填充開(kāi)支擴(kuò)大（預(yù)估）費(fèi)用的方法，希望能逃脫削減,。由此又形成一個(gè)死結(jié),，無(wú)論是當(dāng)時(shí)作為州長(zhǎng)的駱家輝，還是承擔(dān)政策咨詢項(xiàng)目任務(wù)的公共策略研究所,，都無(wú)法向州政府所有部門(mén)同時(shí)“開(kāi)戰(zhàn)”,。
公共策略研究所幫助駱家輝順利的解開(kāi)了上述“死結(jié)”，即新預(yù)算不是按政府各部門(mén)希望得到的資助額度和細(xì)目編制,，而是從公民所希望取得的公共服務(wù)成果出發(fā),，一項(xiàng)項(xiàng)重新計(jì)算政府供給每項(xiàng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格并列出優(yōu)先順序,，在優(yōu)先事項(xiàng)之間進(jìn)行預(yù)算的合理配置,，為每一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)制定購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。
駱家輝的新預(yù)算方案獲準(zhǔn)實(shí)行后,，使華盛頓州暫時(shí)擺脫了公共財(cái)政危機(jī),，有了喘息之機(jī)。實(shí)際上,，單靠對(duì)預(yù)算的重新編制,，不可能從根本上解決公共財(cái)政危機(jī)。公共財(cái)政危機(jī)問(wèn)題是美國(guó)貨幣政策,、聯(lián)邦稅收政策,，以及利益集團(tuán)維持美國(guó)高頻率對(duì)外軍事干預(yù)政策而帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)等多方面因素疊加的產(chǎn)物，時(shí)至今日,，也仍然困擾著奧巴馬政府和美國(guó)各州,、縣地方當(dāng)局。
即便如此,，仍不能否認(rèn)駱家輝任華盛頓州州長(zhǎng)期間推行稅收和預(yù)算改革的示范意義,。此項(xiàng)改革的核心點(diǎn)在于確立“結(jié)果取向的預(yù)算編制”原則，其步驟可以概括為：第一,，區(qū)分公共開(kāi)支所針對(duì)問(wèn)題的性質(zhì),，即短期問(wèn)題還是長(zhǎng)期問(wèn)題，能否用加大公共開(kāi)支或削減甚至市場(chǎng)化的方式來(lái)改善問(wèn)題解決,；第二,，為公民提供公共服務(wù)的政府，應(yīng)該要求公民為之承擔(dān)何種標(biāo)準(zhǔn)的付費(fèi)，即確立“政府的價(jià)格”,；第三,，確定政府的優(yōu)先事項(xiàng)，即將政府經(jīng)費(fèi)等資源率先投入公民認(rèn)為最值得做的事情,；第四,，就每個(gè)具體公共服務(wù)或管理項(xiàng)目，單獨(dú)估算出“政府的價(jià)格”,，將之納入公民討論,、民意表決程序；第五,，優(yōu)化執(zhí)行方案,，在公民愿意支付的價(jià)格水平上取得盡可能好的政策預(yù)期效果�,？梢哉f(shuō),，這是一套優(yōu)化公共預(yù)算結(jié)構(gòu)、提高政府公共執(zhí)行能力,、提升公共服務(wù)效率的有效方案,，也有利于政府甚至是特定項(xiàng)目、時(shí)期的加稅方案贏取民眾支持,，對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府具有一定的參考借鑒價(jià)值,。
為駱家輝擔(dān)當(dāng)改革智囊的美國(guó)“公共策略研究所”，該機(jī)構(gòu)合伙人戴維·奧斯本曾領(lǐng)銜推出享譽(yù)全球的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》一書(shū),，有效指導(dǎo)了世界各國(guó)政府的改革實(shí)踐,。在這之后，在公共策略研究所積極參與了華盛頓州預(yù)算改革等重點(diǎn)實(shí)務(wù)項(xiàng)目后,，戴維·奧斯本又與該研究所另一位專(zhuān)家彼得·哈欽森合作出版了《政府的價(jià)格：如何應(yīng)對(duì)公共財(cái)政危機(jī)》,。后一本書(shū)成功預(yù)見(jiàn)到了近年來(lái)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家、若干發(fā)展中國(guó)家,，以及各國(guó)地方政府出現(xiàn)的“持續(xù)財(cái)政危機(jī)”,，并對(duì)推廣應(yīng)用華盛頓州稅收和預(yù)算改革提出了具體建議。
《政府的價(jià)格：如何應(yīng)對(duì)公共財(cái)政危機(jī)》一書(shū)強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)開(kāi)源節(jié)流的策略,，一方面，地方政府要科學(xué),、合理預(yù)測(cè)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收入,，要充分考慮到本地所依賴重點(diǎn)稅種的波動(dòng)性，要為可能出現(xiàn)的稅收下滑制訂預(yù)案,，由此來(lái)完成對(duì)政府稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,，確保財(cái)政收入（政府保證公共服務(wù)供給的經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)）的穩(wěn)定。另一方面，要讓同樣的財(cái)政經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更大,、讓公民更滿意的服務(wù),，需要讓服務(wù)、執(zhí)行兩類(lèi)政府部門(mén)參與競(jìng)爭(zhēng),，倒逼其發(fā)揮控制成本,、創(chuàng)新工作機(jī)制的水平和潛力并保證對(duì)公民需求及時(shí)作出回應(yīng)。
當(dāng)然,，有必要補(bǔ)充指出的是,，美國(guó)聯(lián)邦政府和多個(gè)城市在克林頓·布什兩任總統(tǒng)任期內(nèi)，在政府部門(mén)參與競(jìng)爭(zhēng),、公共服務(wù)私有化（以外包等形式）方面走得太遠(yuǎn),，僅僅能保證政府對(duì)常態(tài)化職責(zé)作出反應(yīng)，而降低了美國(guó)聯(lián)邦和地方各級(jí)應(yīng)急處置能力,。2005年8月,，美國(guó)路易斯安那州的新奧爾良市遭受颶風(fēng)侵襲，造成千余人死亡的慘痛代價(jià),，以及數(shù)百億美元的財(cái)產(chǎn)損失,，這既可歸結(jié)為救援政務(wù)外包所造成的救援部門(mén)力量不足，也與路易斯安那州,、新奧爾良市將太多的公共服務(wù)外包,，造成的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)失靈有關(guān)。
政府更有效,、更節(jié)約的花錢(qián),，常常會(huì)帶來(lái)一個(gè)尷尬的問(wèn)題，就是財(cái)政年度即將結(jié)束時(shí),，一些部門(mén)沒(méi)能將預(yù)算資金花完,，這些單位出于對(duì)來(lái)年預(yù)算進(jìn)一步削減的擔(dān)憂，而會(huì)想方設(shè)法,、巧立名目突擊花錢(qián)——這個(gè)問(wèn)題在中美兩國(guó)均十分突出,。戴維·奧斯本在書(shū)中針對(duì)這種現(xiàn)象開(kāi)出的藥方是，財(cái)政部門(mén)應(yīng)出臺(tái)明文政策,，鼓勵(lì)各單位提高預(yù)算資金使用效率,，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余，并在完成對(duì)各單位績(jī)效審計(jì)后,，允許相關(guān)單位自主支配一部分省出的錢(qián),。
戴維·奧斯本還提醒預(yù)算改革的決策者，必須注意改革后各單位為追求預(yù)算絕對(duì)值減少（討好上級(jí),、輿論,、選民政績(jī)），而削減一些需要長(zhǎng)期投入資金維護(hù)、管理,、督促落實(shí)的工作所需資金,，進(jìn)而忽略了公共資產(chǎn)價(jià)值的下降。譬如,，一些市政設(shè)施的建成,，如果沒(méi)有后續(xù)有效維護(hù)和管理，其資產(chǎn)價(jià)值就會(huì)加速貶值,，而當(dāng)初建設(shè)這些設(shè)施,、隨后削減維修維護(hù)開(kāi)支的官員，卻不會(huì)對(duì)最終結(jié)果負(fù)責(zé),。
