明確功能定位 改革大勢(shì)所趨
由中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)單位提出的國(guó)家開發(fā)銀行,、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行改革實(shí)施總體方案,,日前已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。批復(fù)的方案確立了中國(guó)政策性銀行改革和運(yùn)營(yíng)的基本框架和思路,,而改革中的關(guān)鍵點(diǎn),,如機(jī)構(gòu)的定位,、政策性和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的劃分以及資本金約束指標(biāo)等也一一浮出水面,。
警惕 防范兩類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相互傳導(dǎo)
為了將商業(yè)性金融和政策性金融區(qū)別開來,借鑒成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),,我國(guó)于1994年組建了三家政策性銀行,。政策性銀行在中國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了逾20年的發(fā)展歷程,三家銀行最初的定位都是單純做政策性業(yè)務(wù),,不過,,在多年的發(fā)展歷程中,三家銀行都不同程度地涉足了自營(yíng)性業(yè)務(wù),。此次國(guó)務(wù)院批復(fù)的方案要求,,三家銀行要進(jìn)一步厘清自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)的邊界,防止風(fēng)險(xiǎn)相互傳遞,。
批復(fù)文件顯示,,中國(guó)進(jìn)出口銀行要“堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體,合理界定業(yè)務(wù)范圍,,明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”,;農(nóng)發(fā)行要“通過對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算,,明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”,。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解,具體而言,,對(duì)于進(jìn)出口銀行而言,,厘清政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的邊界是當(dāng)務(wù)之急,而對(duì)于自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)界定相對(duì)明晰的農(nóng)發(fā)行,,改革方案則對(duì)其新增的自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)之間的比例提出了明確要求,。
另據(jù)媒體報(bào)道,農(nóng)發(fā)行實(shí)行分賬管理,,商業(yè)性業(yè)務(wù)比例和政策性業(yè)務(wù)比例為三七分,,即商業(yè)性業(yè)務(wù)占信貸總規(guī)模的30%,政策性業(yè)務(wù)占70%,。
一位在農(nóng)發(fā)行工作多年的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹,,在銀行建立初期,其業(yè)務(wù)全部是收購(gòu)糧棉油儲(chǔ)備這樣的政策性業(yè)務(wù),,不過在2004年之后,為了擴(kuò)大自身較小的業(yè)務(wù)量,,農(nóng)發(fā)行陸續(xù)向監(jiān)管部門申請(qǐng)開展了一些新業(yè)務(wù),。“這些業(yè)務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款,、農(nóng)業(yè)科技貸款,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村企業(yè)貸款等,,不過,這部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是銀行自擔(dān)的,�,!痹撊耸勘硎荆捎谇皫啄昶渥誀I(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)不良率抬升,,其業(yè)務(wù)發(fā)展速度在近兩年也有所放緩,。
“外界也擔(dān)心如果自營(yíng)性和政策性兩塊業(yè)務(wù)不能完全分開,風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)相互傳遞,,比如把有盈利的都算作自營(yíng)性業(yè)務(wù),,而虧損的業(yè)務(wù)都算作政策性業(yè)務(wù),由財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),�,!彼f。不過他也表示,,兩者在貸款科目上分開比較容易,,但是在成本核算上徹底分賬并不容易,因?yàn)槲召Y金的來源和相關(guān)經(jīng)辦人員是不能“被分開”的,,因此,,落實(shí)政策還有很多工作要做。
方向 不同業(yè)務(wù)資本金管理將有差異
政策性銀行未來將接受更為嚴(yán)格的資本金監(jiān)管要求,。此次批復(fù)方案對(duì)國(guó)開行提出“合理補(bǔ)充資本金,,強(qiáng)化資本約束機(jī)制”的要求,對(duì)進(jìn)出口銀行提出“提升資本實(shí)力,,建立資本充足率約束機(jī)制”的要求,,對(duì)農(nóng)發(fā)行提出“確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制”的要求。
可以查詢到的官方數(shù)據(jù)顯示,,截至2013年末,,國(guó)開行的資本充足率水平達(dá)11%以上。不過,,進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行在其2013年年報(bào)中并未披露其資本充足率水平,。一位業(yè)內(nèi)人士對(duì)記者表示,以農(nóng)發(fā)行為例,,自1994年國(guó)家出資200億元成立農(nóng)發(fā)行以來,,此后其再未通過任何渠道補(bǔ)充過資本,可是其資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)成倍擴(kuò)張,,因此,,由此測(cè)算,其資本充足率水平應(yīng)該是很低的,�,!皩�(duì)于政策性銀行是否要接受資本監(jiān)管一直存在爭(zhēng)議,,之前在監(jiān)管上一直使用的是信貸規(guī)模控制的方式,�,!痹撊耸空f。
對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授丁志杰表示,,三家政策性銀行除了政策性業(yè)務(wù)之外都有自營(yíng)性業(yè)務(wù),,有一些和政策性業(yè)務(wù)關(guān)系不大,也面臨著和商業(yè)性銀行一樣的風(fēng)險(xiǎn),,對(duì)政策性銀行資本充足進(jìn)行監(jiān)管十分必要,,這是保障經(jīng)營(yíng)安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段,。
業(yè)內(nèi)專家也表示,,未來,補(bǔ)充資本的渠道可能會(huì)集中在利潤(rùn)留存和財(cái)政出資等渠道,。一位銀行業(yè)分析師表示,,政策性銀行資本充足率達(dá)標(biāo)應(yīng)該不存在技術(shù)難題,政策性銀行目前的資產(chǎn)狀況比起上一輪改革前的國(guó)有四大銀行要好很多,。
另據(jù)記者了解,,三大銀行的資本充足率將統(tǒng)一按照10.5%的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施,而未來若銀行達(dá)到系統(tǒng)性重要銀行的水平,,則有可能參照商業(yè)銀行目前的監(jiān)管指標(biāo),,將資本充足率標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)一步提升1個(gè)百分點(diǎn),達(dá)到11.5%的水平,。
“表面上看,,該資本充足率水平和商業(yè)銀行是一致的,但是在內(nèi)部具體的計(jì)算和處理上還是和商業(yè)銀行會(huì)有所不同,,在具體操作上將體現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的差異性,,也就是說,因?yàn)檎咝詷I(yè)務(wù)有財(cái)政資金兜底,,因此,,在計(jì)算和其相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)時(shí),權(quán)重就會(huì)相對(duì)較低,�,!倍≈窘苷f。
效用 助推穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)
業(yè)內(nèi)人士分析指出,,當(dāng)前,,我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。為了盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài),,國(guó)家推出了一系列具有重大戰(zhàn)略意義的發(fā)展項(xiàng)目,,包括加大結(jié)構(gòu)性改革力度,加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,,建設(shè)“一帶一路”,、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以及新型城鎮(zhèn)化等重要戰(zhàn)略,。實(shí)際上,,想要順利推動(dòng)這些項(xiàng)目的實(shí)施,開發(fā)性金融和政策性金融無疑是其中的先導(dǎo)性力量,,可以起到撬動(dòng)社會(huì)資本的牽引作用,。因此,在這個(gè)時(shí)期劃定政策性銀行改革框架,,意義巨大,。
另外,值得注意的是,,在過去21年的發(fā)展歷程中,,三家政策性銀行在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),也探索出了具有自身特色的發(fā)展路徑,。而此次改革方案則進(jìn)一步肯定這方面的實(shí)踐,,并進(jìn)一步明確了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)之間的差異性,。
“學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為開發(fā)性金融是政策性金融的一種,,只是業(yè)務(wù)領(lǐng)域和方式有差別,不過在這些年的實(shí)踐中,,盡管在邊界上仍存在模糊地帶,,但開發(fā)性金融和政策性金融還是形成了一些差別。改革方案中差異化定位的提出正是基于現(xiàn)實(shí)做出的調(diào)整和改變,�,!倍≈窘鼙硎尽Kf,,開發(fā)性金融和政策性金融的區(qū)別之一在于財(cái)政是否兜底,。或者說,,對(duì)于政策性銀行的政策性業(yè)務(wù),,國(guó)家財(cái)政是要補(bǔ)貼的。
國(guó)家開發(fā)銀行董事長(zhǎng)胡懷邦在接受記者采訪時(shí)表示,,開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)政府性質(zhì),,主要特征是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托國(guó)家信用支持,、市場(chǎng)運(yùn)作,、保本微利,。他說,與傳統(tǒng)政策性金融相比而言,,開發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的深化與發(fā)展,。如在資金運(yùn)作上,傳統(tǒng)政策性金融著眼于社會(huì)效益,,不追求自身業(yè)績(jī),,依靠政府預(yù)算和補(bǔ)貼支持;開發(fā)性金融要求資金回流和安全,,按市場(chǎng)原理和市場(chǎng)化原則運(yùn)作,,強(qiáng)調(diào)支持發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)并重,注重資產(chǎn)質(zhì)量和整體財(cái)務(wù)可持續(xù),,提高了機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的能力,。在項(xiàng)目開發(fā)上,傳統(tǒng)政策性金融按行政指令配置資源,,依靠補(bǔ)貼進(jìn)行運(yùn)作,;開發(fā)性金融除少量國(guó)家指令項(xiàng)目外,絕大部分項(xiàng)目由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略政策導(dǎo)向面向市場(chǎng)自主開發(fā),,體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略金融運(yùn)作,。
丁志杰也表示,開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長(zhǎng),,能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更高,。國(guó)開行在這方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn),希望其能在配合未來“一帶一路”等國(guó)家建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用,。