■PPP尋路·信用重建
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趙乃育/繪 |
“這些事不能往下說,，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟參考報》記者在東北一個地級市采訪時,，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止,，既有所顧慮，又擔(dān)心失去表達機會,。
記者走訪多地發(fā)現(xiàn),，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號召多,，實際推進少”的現(xiàn)象,。其背后一個重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱,、缺乏契約精神等問題,，社會資本對PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱PPP項目“合同是張紙,，簽完隨時改”,。
政策隨意承諾縮水 市場規(guī)則退居二線
多位企業(yè)家在接受采訪時稱，對于PPP項目的擔(dān)心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏,，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險,、兌現(xiàn)風(fēng)險和換屆風(fēng)險,。
華鴻水務(wù)集團與一些市,、縣有污水處理方面的合作。集團董事長林金華對《經(jīng)濟參考報》記者說,，由于物價上漲需要調(diào)整補貼,，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會考慮你的利益,，有的地方政府完全不管你,�,！耙粋�地方一種做法，換一個領(lǐng)導(dǎo)一套政策,。這種隨意性與法理相抵觸,，企業(yè)往往無所適從”。
不少企業(yè)反映,，地方黨政負責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子,，有時就是PPP合作的準則。北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新憂慮地說：“競爭,、透明等市場規(guī)則退居二線，你說企業(yè)怎么能不擔(dān)心,？”
記者發(fā)現(xiàn),，在一些PPP項目合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件,，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況,。一些受訪的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠按合同建成后,，地方政府承諾建設(shè)的管網(wǎng)并沒有配套,，導(dǎo)致社會資本成了“孤島”。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個項目建成后,，由于對公益性和免費的呼聲漸高,，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去,，最后,，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終,。
此外,，不少接受采訪的企業(yè)家反映，地方政府部門換屆時“新官不理舊賬”的做法是社會資本最怕遇到的事情,。一些好的政策在地方政府人事更迭的時候,，很容易發(fā)生扯皮。
南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項目,，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費,，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費,。由于項目使用銀行貸款,，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業(yè)都遇到過,。龍江環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說,，目前一些地方政府換屆后對項目運營管理不連貫,，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇PPP項目投資風(fēng)險,。
政府包辦事務(wù)過多 監(jiān)管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動用行政手段干預(yù),，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強勢,，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好,，企業(yè)的合法權(quán)益是無法保障的�,！�
“運用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置,，充分激發(fā)市場活力，但現(xiàn)實情況恰好相反,�,！睒阌菇≌f。
龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè),，擁有16座污水處理廠,、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計時,，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下,，自行研究確定的日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸,。貌似規(guī)模大了,，政績多了，可沒那么大的量,，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置,，成本大幅提高，收益得不到保障,。
這樣的情況并不罕見,。《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設(shè)-運營-移交）模式合作修建污水處理廠時,，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設(shè)備，承諾通過加大管網(wǎng)建設(shè)使若干年后污水收集量達到規(guī)模,。然而若干年后,，污水收集量始終難以達到相應(yīng)規(guī)模，造成企業(yè)設(shè)備大量閑置,，無法獲得合理回報,。
“一些地方在強調(diào)PPP項目引入社會資本促進公用事業(yè)積極發(fā)展時,，沒有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位,，政府包辦的事務(wù)過多過細,，監(jiān)管邊界不明晰�,！睒阌菇≌f,。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為,，PPP模式中出現(xiàn)的問題,，既是政府部門“應(yīng)該干的事沒干好”，又是“不該干的事情干了很多”,，比如干預(yù)企業(yè)的投資決策等,，這些行為非常不利于PPP項目健康發(fā)展。
完善PPP合同制 監(jiān)督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的學(xué)者和企業(yè)家建議,，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目涉及面廣,、投資額大、合作周期長,，需要建立程序嚴密,、運行規(guī)范、監(jiān)督嚴格有效的監(jiān)管流程,，實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)管,，真正維護公眾利益。
專家建議,，完善PPP合同制定,，突出涵蓋性和權(quán)威性，為進行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎(chǔ),。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營合同基礎(chǔ)之上,，因此監(jiān)管首先是依托合同實施。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說,，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準合同的頁數(shù)一般在1000頁以上,，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度,。PPP項目各方應(yīng)依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù),、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項,，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事,。
黑龍江財政廳和廣西財政廳的工作人員認為,，應(yīng)建立一支專業(yè)性強和技能充實的高素質(zhì)人才隊伍，對PPP項目建設(shè),、運營進行全方位有效監(jiān)管,。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)PPP項目數(shù)據(jù),、征信,、運作和監(jiān)管的公開化，有效規(guī)避信息不對稱,、尋租空間大,、政府或企業(yè)違約失范等問題。
同時,，應(yīng)加強PPP項目準入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批,，引入財政“一票否決”，建立中長期預(yù)算規(guī)劃,。中國PPP研究院院長賈康認為,，PPP屬于政府投資公共項目，其未來每年的支出總額便是政府未來債務(wù),。國際貨幣基金組織（IMF）強調(diào)財政部門在PPP項目立項上有否決權(quán),，而我國目前財政部門的約束力比較弱。
郭建新認為,，PPP模式獨有的長期付費機制需要配套的預(yù)算支持,，但我國實行的年度預(yù)算機制使PPP長期款項支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務(wù)平臺,，建立PPP項目中長期預(yù)算規(guī)劃,，對其中政府支出責(zé)任的部分明確列示，予以監(jiān)管,，確保項目有支付能力,。
此外，樸庸健建議,，落實政府監(jiān)管機構(gòu)在公共項目實施中的責(zé)任追究制度,，強化對監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行。他舉例說,，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》去年起正式施行,，其中規(guī)定“污水處理費應(yīng)當(dāng)納入地方財政預(yù)算管理，專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè),、運行和污泥處理處置,，不得挪作他用”。但因該條例沒有配套處罰辦法,，政府支付運營費用隨意性大,。專家建議依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，探索建立針對政府監(jiān)管的績效評價體系，引入民眾參與,，對政府監(jiān)管越位,、缺位和失信行為進行監(jiān)督。
