“這些事不能往下說,，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟參考報》記者在東北一個地級市采訪時,，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止,，既有所顧慮，又擔(dān)心失去表達(dá)機會,。
記者走訪多地發(fā)現(xiàn),，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號召多,，實際推進少”的現(xiàn)象,。其背后一個重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱,、缺乏契約精神等問題,，社會資本對PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱PPP項目“合同是張紙,，簽完隨時改”,。
政策隨意承諾縮水市場規(guī)則退居二線
多位企業(yè)家在接受采訪時稱，對于PPP項目的擔(dān)心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏,，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險,、兌現(xiàn)風(fēng)險和換屆風(fēng)險。
華鴻水務(wù)集團與一些市,、縣有污水處理方面的合作,。集團董事長林金華對《經(jīng)濟參考報》記者說，由于物價上漲需要調(diào)整補貼,，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾,。有的地方政府會考慮你的利益，有的地方政府完全不管你,�,！耙粋�地方一種做法，換一個領(lǐng)導(dǎo)一套政策,。這種隨意性與法理相抵觸,，企業(yè)往往無所適從”。
不少企業(yè)反映,，地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子,，有時就是PPP合作的準(zhǔn)則,。北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新憂慮地說：“競爭,、透明等市場規(guī)則退居二線,，你說企業(yè)怎么能不擔(dān)心？”
記者發(fā)現(xiàn),，在一些PPP項目合作中,，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況,。一些受訪的污水處理企業(yè)反映,，在污水處理廠按合同建成后，地方政府承諾建設(shè)的管網(wǎng)并沒有配套,，導(dǎo)致社會資本成了“孤島”,。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高,，地方政府頂不住輿論壓力,，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后,，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán),，PPP模式以失敗告終。
此外,，不少接受采訪的企業(yè)家反映,，地方政府部門換屆時“新官不理舊賬”的做法是社會資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時候,，很容易發(fā)生扯皮,。
南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費,，但由于園區(qū)管委會主任更迭,，政策很快變成每半年支付水費。由于項目使用銀行貸款,，污水處理廠資金鏈立即十分緊張,。類似的情況不少企業(yè)都遇到過。龍江環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說,，目前一些地方政府換屆后對項目運營管理不連貫,，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇PPP項目投資風(fēng)險,。
政府包辦事務(wù)過多監(jiān)管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動用行政手段干預(yù),，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強勢，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好,，企業(yè)的合法權(quán)益是無法保障的,。”
“運用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置,，充分激發(fā)市場活力,，但現(xiàn)實情況恰好相反�,！睒阌菇≌f,。
龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠,、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計時,，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下,，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬噸，但實際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸,。貌似規(guī)模大了,，政績多了，可沒那么大的量,，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置,，成本大幅提高，收益得不到保障,。
這樣的情況并不罕見,。《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設(shè)-運營-移交）模式合作修建污水處理廠時,，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設(shè)備，承諾通過加大管網(wǎng)建設(shè)使若干年后污水收集量達(dá)到規(guī)模,。然而若干年后,，污水收集量始終難以達(dá)到相應(yīng)規(guī)模，造成企業(yè)設(shè)備大量閑置,，無法獲得合理回報,。
“一些地方在強調(diào)PPP項目引入社會資本促進公用事業(yè)積極發(fā)展時，沒有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位,，政府包辦的事務(wù)過多過細(xì),，監(jiān)管邊界不明晰�,！睒阌菇≌f,。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認(rèn)為，PPP模式中出現(xiàn)的問題,，既是政府部門“應(yīng)該干的事沒干好”,，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預(yù)企業(yè)的投資決策等,，這些行為非常不利于PPP項目健康發(fā)展,。
完善PPP合同制監(jiān)督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的學(xué)者和企業(yè)家建議，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目涉及面廣,、投資額大,、合作周期長，需要建立程序嚴(yán)密,、運行規(guī)范,、監(jiān)督嚴(yán)格有效的監(jiān)管流程，實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)管,，真正維護公眾利益,。
專家建議，完善PPP合同制定,，突出涵蓋性和權(quán)威性,，為進行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎(chǔ)。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營合同基礎(chǔ)之上,，因此監(jiān)管首先是依托合同實施,。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說,，國外很重視PPP合同范本的制定,，很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同的頁數(shù)一般在1000頁以上，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度,。PPP項目各方應(yīng)依托國家PPP綜合服務(wù)平臺,，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項,，強化涉及公私方的利益條款,，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。
黑龍江財政廳和廣西財政廳的工作人員認(rèn)為,，應(yīng)建立一支專業(yè)性強和技能充實的高素質(zhì)人才隊伍,，對PPP項目建設(shè)、運營進行全方位有效監(jiān)管,。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)PPP項目數(shù)據(jù),、征信,、運作和監(jiān)管的公開化，有效規(guī)避信息不對稱、尋租空間大,、政府或企業(yè)違約失范等問題,。
同時，應(yīng)加強PPP項目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批,，引入財政“一票否決”,，建立中長期預(yù)算規(guī)劃。中國PPP研究院院長賈康認(rèn)為,，PPP屬于政府投資公共項目,，其未來每年的支出總額便是政府未來債務(wù)。國際貨幣基金組織（IMF）強調(diào)財政部門在PPP項目立項上有否決權(quán),，而我國目前財政部門的約束力比較弱,。
郭建新認(rèn)為，PPP模式獨有的長期付費機制需要配套的預(yù)算支持,，但我國實行的年度預(yù)算機制使PPP長期款項支付難以保證,，可嘗試依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，建立PPP項目中長期預(yù)算規(guī)劃,，對其中政府支出責(zé)任的部分明確列示，予以監(jiān)管,，確保項目有支付能力,。
此外，樸庸健建議，落實政府監(jiān)管機構(gòu)在公共項目實施中的責(zé)任追究制度，強化對監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行,。他舉例說,，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》去年起正式施行，其中規(guī)定“污水處理費應(yīng)當(dāng)納入地方財政預(yù)算管理,，專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運行和污泥處理處置，不得挪作他用”,。但因該條例沒有配套處罰辦法，政府支付運營費用隨意性大,。專家建議依托國家PPP綜合服務(wù)平臺,，探索建立針對政府監(jiān)管的績效評價體系，引入民眾參與,，對政府監(jiān)管越位,、缺位和失信行為進行監(jiān)督。
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PPP項目信息不透明預(yù)留尋租空間 |
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專家呼吁搭建國家綜合服務(wù)平臺,，打破地方利益格局 |
“社會資本參與PPP項目設(shè)施建設(shè),，必須對項目具體信息非常了解。但目前許多項目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項目名稱,、法人和投資額等信息,，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門審批程序錯綜復(fù)雜,，更讓投資人‘望而退步’,，給政府部門的尋租行為留下空間，難以取得社會資本信任,�,！狈喝A建設(shè)集團有限公司執(zhí)行董事山勁松說。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),，在新一輪PPP投融資熱潮中,，一些地方政府與社會資本之間面臨信息不對稱、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結(jié)構(gòu)性”困境,，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進,。
專家呼吁，我國宜未雨綢繆,，激活閑置國家電子政務(wù)外網(wǎng)資源,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，形成地方政府和社會資本平等合作載體,，并通過信息完全交互打破地方利益格局,，提升PPP項目管理效率。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說,，以往公共設(shè)施建設(shè)過程中，地方政府身兼投資者,、經(jīng)營者和監(jiān)管者的三項職能,，經(jīng)濟活動一旦出現(xiàn)問題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強行解決,。
“地方政府即便不按合約行事,，民營企業(yè)不敢也不會與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺,，則地方政府的強勢地位很難改變,，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’�,！眹倚姓䦟W(xué)院教授許正中說,。
中國PPP研究院院長賈康說，金融機構(gòu)的貸款,，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來源,，但當(dāng)前我國金融機構(gòu)市場化競爭不充分,，實際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本,，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價格被金融供給的壟斷價格“綁架”,，成為阻礙社會資本投資PPP項目的“攔路虎”之一。
多位專家和地方發(fā)改委,、財政部門負(fù)責(zé)人指出,，當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展模式下，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”,。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺,，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象，一些地方公積金管理系統(tǒng)動輒花費數(shù)千萬元,，且很多管理系統(tǒng)難以兼容,，不僅造成嚴(yán)重浪費，更是留下巨大尋租空間,。
激活閑置信息資源
一些專家指出,，當(dāng)前，我國只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源,，即可搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺,。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說,，國家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財政投巨資建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施,，由國家信息中心承建，主要服務(wù)于各級政務(wù)部門開展經(jīng)濟調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管,、社會管理和公共服務(wù),。2005年8月開工建設(shè),，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計運行服務(wù)近8年,。如今,，這套網(wǎng)絡(luò)省級覆蓋率達(dá)到100%，地市級覆蓋率近94%,，已成為我國網(wǎng)絡(luò)覆蓋面最廣,、承載業(yè)務(wù)類型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò)。
據(jù)了解,，我國電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后,，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長期閑置,。鄭新立認(rèn)為,，國家PPP綜合服務(wù)平臺完全可依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建,，各政府職能部門、社會資本和中介機構(gòu)參與進來,，享受有關(guān)PPP的各類公共服務(wù),。依托于國家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國家PPP綜合服務(wù)平臺主要可分為四方面功能。
一是項目投融資功能,，讓地方政府與全國的社會資本“自由聯(lián)姻”,。各地篩選PPP適用項目后，在綜合服務(wù)平臺“投融資子平臺”上向全社會“亮相”,，包括項目投資規(guī)模,、融資管理、運營補貼和項目監(jiān)管等信息,。地方政府通過PPP綜合服務(wù)平臺篩選參與建設(shè)運營的社會資本,。
二是項目管理功能，各政府部門進行“零障礙”監(jiān)管PPP項目,。PPP綜合服務(wù)平臺專設(shè)有“投資后管理子平臺”,，應(yīng)建章立制要求各部門在平臺上在線審批、立項和管理項目,，各部門信息完全公開透明,。社會資本投資后，可在平臺上在線監(jiān)控所投資項目的招投標(biāo),、建設(shè),、運營全過程。
三是產(chǎn)權(quán)交易功能,，社會資本參與項目“可進可出”,。國家PPP綜合服務(wù)平臺上專設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易功能。賈康說,，各類社會資本可通過此平臺以基金,、債券、信托等形式直接參與到PPP項目的投融資活動中,，項目合作方如果想退出時則可借助此平臺出售,、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而平臺上所投項目的在線經(jīng)營數(shù)據(jù)完全公開,，零散的社會投資者可即時掌握項目進展指標(biāo),，如同“K線圖”一樣成社會投資者是否“入股”項目的衡量指標(biāo)，以推動提高投資方和運營方的投資管理效率,，形成長效機制,。
四是促進金融多樣化功能，打破金融機構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給壟斷,。賈康認(rèn)為,，一旦PPP項目通過國家PPP綜合服務(wù)平臺交易,，零散社會資本參與其中，將可以對公共產(chǎn)品進行眾籌式募集資金,，這將大幅拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道,，其收益率需求必然讓缺乏競爭的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚效應(yīng)”，逐步形成金融供給多樣化,，推動更為合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市場化價格的形成,。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認(rèn)為，建立國家PPP綜合服務(wù)平臺后,，重大項目信息將完全公開透明,，打破各部門既得利益，形成政府和社會資本平等合作主體地位,。并且,，以信息化手段審批和監(jiān)管項目，將大幅提高政府管理效率,，規(guī)避權(quán)力尋租,。
鄭新立說，由于各地投資額達(dá)5000萬元以上的項目必須審核備案,，國家PPP綜合服務(wù)平臺通過與國家電子政務(wù)外網(wǎng)有機結(jié)合,，各部門對項目審批、招標(biāo)等信息將在平臺上完全公開,，國家只需對部門公務(wù)辦結(jié)時限,、類型和模式進行規(guī)則確立，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手,。
賈康認(rèn)為,，PPP項目投資主體在建設(shè)初期，必須安裝流量監(jiān)測,、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備,，并與PPP綜合服務(wù)平臺連接，而稅務(wù),、審計,、計生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng),，則PPP項目經(jīng)濟數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動生成,。地方政府各部門可直接通過平臺進行監(jiān)管，甚至直接使用平臺產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費等,，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段,。國家PPP綜合服務(wù)平臺上數(shù)據(jù)信息公開化后，社會資本也可對政府行為形成較大約束,。
