“這些事不能往下說，剩下都是眼淚了,！”《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東北一個(gè)地級(jí)市采訪時(shí)，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止,，既有所顧慮，又擔(dān)心失去表達(dá)機(jī)會(huì),。
記者走訪多地發(fā)現(xiàn),，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號(hào)召多,，實(shí)際推進(jìn)少”的現(xiàn)象,。其背后一個(gè)重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱,、缺乏契約精神等問題，社會(huì)資本對(duì)PPP模式仍然顧慮重重,。甚至有企業(yè)家稱PPP項(xiàng)目“合同是張紙,，簽完隨時(shí)改”。
政策隨意承諾縮水市場規(guī)則退居二線
多位企業(yè)家在接受采訪時(shí)稱,，對(duì)于PPP項(xiàng)目的擔(dān)心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏,，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和換屆風(fēng)險(xiǎn),。
華鴻水務(wù)集團(tuán)與一些市,、縣有污水處理方面的合作。集團(tuán)董事長林金華對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說,，由于物價(jià)上漲需要調(diào)整補(bǔ)貼,，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會(huì)考慮你的利益,，有的地方政府完全不管你,�,！耙粋�(gè)地方一種做法，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套政策,。這種隨意性與法理相抵觸,，企業(yè)往往無所適從”。
不少企業(yè)反映,，地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子,，有時(shí)就是PPP合作的準(zhǔn)則。北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新憂慮地說：“競爭,、透明等市場規(guī)則退居二線，你說企業(yè)怎么能不擔(dān)心,？”
記者發(fā)現(xiàn),，在一些PPP項(xiàng)目合作中，地方政府部門往往會(huì)承諾一些條件,，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況,。一些受訪的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠按合同建成后,，地方政府承諾建設(shè)的管網(wǎng)并沒有配套,，導(dǎo)致社會(huì)資本成了“孤島”。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個(gè)項(xiàng)目建成后,，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高,，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去,，最后,，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終,。
此外,，不少接受采訪的企業(yè)家反映，地方政府部門換屆時(shí)“新官不理舊賬”的做法是社會(huì)資本最怕遇到的事情,。一些好的政策在地方政府人事更迭的時(shí)候,，很容易發(fā)生扯皮。
南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目,，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi),，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，政策很快變成每半年支付水費(fèi),。由于項(xiàng)目使用銀行貸款,，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業(yè)都遇到過。龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說,，目前一些地方政府換屆后對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營管理不連貫,，不遵守雙方約定的項(xiàng)目協(xié)議，大幅加劇PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn),。
政府包辦事務(wù)過多監(jiān)管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動(dòng)用行政手段干預(yù),，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強(qiáng)勢,，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好,，企業(yè)的合法權(quán)益是無法保障的�,！�
“運(yùn)用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置,，充分激發(fā)市場活力，但現(xiàn)實(shí)情況恰好相反,�,！睒阌菇≌f。
龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè),，擁有16座污水處理廠,、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團(tuán)旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計(jì)時(shí),，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下,，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬噸，但實(shí)際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸,。貌似規(guī)模大了,，政績多了，可沒那么大的量,，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置,，成本大幅提高，收益得不到保障,。
這樣的情況并不罕見,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式合作修建污水處理廠時(shí)，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設(shè)備,，承諾通過加大管網(wǎng)建設(shè)使若干年后污水收集量達(dá)到規(guī)模,。然而若干年后，污水收集量始終難以達(dá)到相應(yīng)規(guī)模,，造成企業(yè)設(shè)備大量閑置,，無法獲得合理回報(bào)。
“一些地方在強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本促進(jìn)公用事業(yè)積極發(fā)展時(shí)，沒有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位,，政府包辦的事務(wù)過多過細(xì),，監(jiān)管邊界不明晰�,！睒阌菇≌f,。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認(rèn)為,，PPP模式中出現(xiàn)的問題,，既是政府部門“應(yīng)該干的事沒干好”，又是“不該干的事情干了很多”,，比如干預(yù)企業(yè)的投資決策等,，這些行為非常不利于PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。
完善PPP合同制監(jiān)督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的學(xué)者和企業(yè)家建議,，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及面廣,、投資額大、合作周期長,，需要建立程序嚴(yán)密,、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格有效的監(jiān)管流程,，實(shí)現(xiàn)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管,，真正維護(hù)公眾利益。
專家建議,，完善PPP合同制定,，突出涵蓋性和權(quán)威性，為進(jìn)行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎(chǔ),。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營合同基礎(chǔ)之上,，因此監(jiān)管首先是依托合同實(shí)施。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說,，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同的頁數(shù)一般在1000頁以上,，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度,。PPP項(xiàng)目各方應(yīng)依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù),、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng),，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事,。
黑龍江財(cái)政廳和廣西財(cái)政廳的工作人員認(rèn)為,，應(yīng)建立一支專業(yè)性強(qiáng)和技能充實(shí)的高素質(zhì)人才隊(duì)伍,，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行全方位有效監(jiān)管,。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù),、征信,、運(yùn)作和監(jiān)管的公開化，有效規(guī)避信息不對(duì)稱,、尋租空間大,、政府或企業(yè)違約失范等問題。
同時(shí),，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批,，引入財(cái)政“一票否決”，建立中長期預(yù)算規(guī)劃,。中國PPP研究院院長賈康認(rèn)為,，PPP屬于政府投資公共項(xiàng)目，其未來每年的支出總額便是政府未來債務(wù),。國際貨幣基金組織（IMF）強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上有否決權(quán),，而我國目前財(cái)政部門的約束力比較弱。
郭建新認(rèn)為,，PPP模式獨(dú)有的長期付費(fèi)機(jī)制需要配套的預(yù)算支持,，但我國實(shí)行的年度預(yù)算機(jī)制使PPP長期款項(xiàng)支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),，建立PPP項(xiàng)目中長期預(yù)算規(guī)劃,，對(duì)其中政府支出責(zé)任的部分明確列示，予以監(jiān)管,，確保項(xiàng)目有支付能力,。
此外，樸庸健建議,，落實(shí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任追究制度,，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行。他舉例說,，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》去年起正式施行,，其中規(guī)定“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè),、運(yùn)行和污泥處理處置,，不得挪作他用”。但因該條例沒有配套處罰辦法,，政府支付運(yùn)營費(fèi)用隨意性大。專家建議依托國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，探索建立針對(duì)政府監(jiān)管的績效評(píng)價(jià)體系,，引入民眾參與,，對(duì)政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督,。
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PPP項(xiàng)目信息不透明預(yù)留尋租空間 |
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專家呼吁搭建國家綜合服務(wù)平臺(tái),，打破地方利益格局 |
“社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)，必須對(duì)項(xiàng)目具體信息非常了解,。但目前許多項(xiàng)目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示,，僅顯示項(xiàng)目名稱、法人和投資額等信息,，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’,，加上各政府部門審批程序錯(cuò)綜復(fù)雜，更讓投資人‘望而退步’,，給政府部門的尋租行為留下空間,，難以取得社會(huì)資本信任�,！狈喝A建設(shè)集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事山勁松說,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在新一輪PPP投融資熱潮中,，一些地方政府與社會(huì)資本之間面臨信息不對(duì)稱,、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結(jié)構(gòu)性”困境，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進(jìn),。
專家呼吁,，我國宜未雨綢繆，激活閑置國家電子政務(wù)外網(wǎng)資源,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),，形成地方政府和社會(huì)資本平等合作載體，并通過信息完全交互打破地方利益格局,，提升PPP項(xiàng)目管理效率,。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說,，以往公共設(shè)施建設(shè)過程中,，地方政府身兼投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者的三項(xiàng)職能,，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一旦出現(xiàn)問題或糾紛,，地方政府基本依靠行政命令強(qiáng)行解決。
“地方政府即便不按合約行事,，民營企業(yè)不敢也不會(huì)與地方政府‘撕破臉皮’,。如果雙方缺乏平等合作的平臺(tái),，則地方政府的強(qiáng)勢地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’,�,！眹倚姓䦟W(xué)院教授許正中說。
中國PPP研究院院長賈康說,，金融機(jī)構(gòu)的貸款,，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來源，但當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)市場化競爭不充分,，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺,，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格“綁架”,，成為阻礙社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的“攔路虎”之一,。
多位專家和地方發(fā)改委、財(cái)政部門負(fù)責(zé)人指出,，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下,，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺(tái),，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象,，一些地方公積金管理系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)千萬元，且很多管理系統(tǒng)難以兼容,，不僅造成嚴(yán)重浪費(fèi),，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專家指出,，當(dāng)前,，我國只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源，即可搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),。
中央政策研究室原副主任,、中國PPP研究院理事長鄭新立說，國家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財(cái)政投巨資建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施,，由國家信息中心承建,，主要服務(wù)于各級(jí)政務(wù)部門開展經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管,、社會(huì)管理和公共服務(wù),。2005年8月開工建設(shè)，2006年12月投入使用,，迄今已經(jīng)累計(jì)運(yùn)行服務(wù)近8年,。如今，這套網(wǎng)絡(luò)省級(jí)覆蓋率達(dá)到100%,，地市級(jí)覆蓋率近94%,，已成為我國網(wǎng)絡(luò)覆蓋面最廣,、承載業(yè)務(wù)類型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò)。
據(jù)了解,，我國電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后,，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長期閑置,。鄭新立認(rèn)為，國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)完全可依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建,，各政府職能部門,、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，享受有關(guān)PPP的各類公共服務(wù),。依托于國家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)主要可分為四方面功能,。
一是項(xiàng)目投融資功能，讓地方政府與全國的社會(huì)資本“自由聯(lián)姻”,。各地篩選PPP適用項(xiàng)目后,，在綜合服務(wù)平臺(tái)“投融資子平臺(tái)”上向全社會(huì)“亮相”，包括項(xiàng)目投資規(guī)模,、融資管理,、運(yùn)營補(bǔ)貼和項(xiàng)目監(jiān)管等信息。地方政府通過PPP綜合服務(wù)平臺(tái)篩選參與建設(shè)運(yùn)營的社會(huì)資本,。
二是項(xiàng)目管理功能,，各政府部門進(jìn)行“零障礙”監(jiān)管PPP項(xiàng)目。PPP綜合服務(wù)平臺(tái)專設(shè)有“投資后管理子平臺(tái)”,，應(yīng)建章立制要求各部門在平臺(tái)上在線審批,、立項(xiàng)和管理項(xiàng)目，各部門信息完全公開透明,。社會(huì)資本投資后,，可在平臺(tái)上在線監(jiān)控所投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、建設(shè),、運(yùn)營全過程,。
三是產(chǎn)權(quán)交易功能，社會(huì)資本參與項(xiàng)目“可進(jìn)可出”,。國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上專設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易功能,。賈康說，各類社會(huì)資本可通過此平臺(tái)以基金,、債券,、信托等形式直接參與到PPP項(xiàng)目的投融資活動(dòng)中，項(xiàng)目合作方如果想退出時(shí)則可借助此平臺(tái)出售,、轉(zhuǎn)讓股權(quán),，而平臺(tái)上所投項(xiàng)目的在線經(jīng)營數(shù)據(jù)完全公開,，零散的社會(huì)投資者可即時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展指標(biāo)，如同“K線圖”一樣成社會(huì)投資者是否“入股”項(xiàng)目的衡量指標(biāo),，以推動(dòng)提高投資方和運(yùn)營方的投資管理效率,，形成長效機(jī)制。
四是促進(jìn)金融多樣化功能,，打破金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給壟斷,。賈康認(rèn)為，一旦PPP項(xiàng)目通過國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)交易,，零散社會(huì)資本參與其中,，將可以對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道,，其收益率需求必然讓缺乏競爭的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚效應(yīng)”,，逐步形成金融供給多樣化，推動(dòng)更為合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市場化價(jià)格的形成,。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認(rèn)為,，建立國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)后，重大項(xiàng)目信息將完全公開透明,，打破各部門既得利益,，形成政府和社會(huì)資本平等合作主體地位。并且,，以信息化手段審批和監(jiān)管項(xiàng)目,，將大幅提高政府管理效率，規(guī)避權(quán)力尋租,。
鄭新立說,，由于各地投資額達(dá)5000萬元以上的項(xiàng)目必須審核備案，國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)通過與國家電子政務(wù)外網(wǎng)有機(jī)結(jié)合,，各部門對(duì)項(xiàng)目審批,、招標(biāo)等信息將在平臺(tái)上完全公開，國家只需對(duì)部門公務(wù)辦結(jié)時(shí)限,、類型和模式進(jìn)行規(guī)則確立,，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手。
賈康認(rèn)為,，PPP項(xiàng)目投資主體在建設(shè)初期,，必須安裝流量監(jiān)測、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備,，并與PPP綜合服務(wù)平臺(tái)連接,，而稅務(wù)、審計(jì)、計(jì)生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng),，則PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)生成,。地方政府各部門可直接通過平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，甚至直接使用平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費(fèi)等,，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段,。國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上數(shù)據(jù)信息公開化后，社會(huì)資本也可對(duì)政府行為形成較大約束,。
