■PPP尋路·股權(quán)失衡
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| 趙乃育/繪 |
“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開,�,！币晃黄髽I(yè)家抱怨說，社會資本在和地方政府的關(guān)系上,，不少地方政府部門總是“留一手”,，項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢的。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,，社會資本由于占股少,，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”,，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”,，在決策上“獨(dú)斷專行”，令社會資本淪為“二等公民”,。且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題,，地方政府難免動用行政手段進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致社會資本“泥牛入海,，受盡欺負(fù)”,。
“每次都是卡在控股權(quán)上”
股權(quán)之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項(xiàng)目合作,，不少地方政府部門明確表示,，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股,，政府一定要保證51％的控股權(quán),。這令很多社會資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權(quán)上,。沒有控股權(quán),，我們的活力很難進(jìn)去�,！蔽髂系貐^(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè),，2010年,，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺投入8億元,，集團(tuán)投入10億元,。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，始終無法獲得地方政府批準(zhǔn),。
“PPP模式不僅是引入社會資本,，也是引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念。社會資本如果不能控股,，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu),，效率低下，無法有效運(yùn)作,�,！币晃唤邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說。
還有企業(yè)反映，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題時,，地方政府即使控股少,，也會動用行政手段進(jìn)行干預(yù)，結(jié)果是社會資本“泥牛入海,，受盡欺負(fù)”,。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,，社會資本由于占股少,，處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權(quán),，參與PPP的積極性越來越低,。”
“調(diào)價(jià)機(jī)制不明,，不敢投入巨資”
西南某水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)人劉丹（化名）說,，在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下,，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確,，幾乎沒有民營企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。如果最后只是國企動,、民企不動,，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。
記者了解到,，北京地鐵4號線,、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目，運(yùn)營過程中或多或少存在定價(jià)機(jī)制,、收益分配不盡合理的問題,。
一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會資本過高承諾,。如北方某城市水廠BOT項(xiàng)目,，政府特許經(jīng)營20年按高水價(jià)購水，但企業(yè)5年就收回全部投資,，政府兜底了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn),，而私人資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，在PPP項(xiàng)目中,，由于招標(biāo)時缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，此時的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定,，加上政府與企業(yè)存在信息不對稱,，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息,。并且由于缺乏人工、材料,、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn),，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。
另一種情境相左的現(xiàn)象是,，在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時候,，地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。多位企業(yè)界人士稱,，地方政府的支付意愿并不高,。“現(xiàn)在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張,，在分配具體資金使用的時候,，通常會把污水處理、自來水調(diào)價(jià)一類的排在最后,�,！饼埥h(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示,，在采用PPP模式的過程中,，設(shè)計(jì)出各方滿意的定價(jià)和支付機(jī)制，達(dá)到激勵相容的安排并不容易,。
哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認(rèn)為,，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個客觀的矛盾,，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù),，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難,，定價(jià)水平難以平衡社會公眾和投資者的利益,。
“定價(jià)是有一個標(biāo)準(zhǔn)和原則，就是價(jià)格的調(diào)整機(jī)制,，幾十年不變不科學(xué)，變得太頻繁也不科學(xué),，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利,。”財(cái)政部財(cái)科所研究員,、中國PPP研究院常務(wù)副院長孫潔說,，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易，要具體了解是基于一個什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制,，與物價(jià)指數(shù)如何掛鉤,，要了解到有些地方長期不調(diào)價(jià)，經(jīng)營者負(fù)擔(dān)的成本就會上升。
“很多地方還是‘政府吃肉,、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識匱乏,，在合作中一再強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢地位，視自身為社會資本的監(jiān)督方甚至對立方,，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益,，導(dǎo)致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發(fā)現(xiàn),，由于各方面信息不能互通,，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著“我”字不放,，想的是“我肥你瘦”。
中國物業(yè)管理協(xié)會副秘書長,、福建永安集團(tuán)董事長林常青說，很多地方還是“政府吃肉,、企業(yè)喝湯”的思維，能源,、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國企手里,，一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變,，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功,。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念，“回報(bào)意識”不強(qiáng),。
不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出,，當(dāng)前在PPP合作中,，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”,，在決策上“獨(dú)斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺,。
中央政策研究室原副主任,、中國PPP研究院理事長鄭新立認(rèn)為,，在PPP合作中,，往往立項(xiàng)、評估,、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高,，即使形成合作意向,，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義,，不僅在于補(bǔ)充資本金不足,，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場制度更好地適應(yīng)社會化大生產(chǎn),，進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間,。視社會資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長久不了�,！�
此外,，一些地方在引入社會資本后，還不斷對企業(yè)提出不合理要求,，讓企業(yè)承擔(dān)本來不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會資本在一些地方投資后,，政府拖欠款項(xiàng)時有發(fā)生,，企業(yè)進(jìn)來了,，又不得不維持運(yùn)營，就去向銀行貸款,，大大加重企業(yè)財(cái)務(wù)成本。
西南某水務(wù)集團(tuán)公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設(shè)污水處理廠,，工程開工一段時間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應(yīng)由該公司建,，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復(fù),，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負(fù)擔(dān),。
專家建議彈性定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),。政府既希望民間資本參與,，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業(yè)角度,，則希望取得更高的投資回報(bào),。因此，科學(xué)的績效評價(jià)所形成的激勵—約束機(jī)制,、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素,，成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件,。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP具有的三大特征之一,。孫潔解釋說，通過這一原則和方式,，把原來由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān),。這是PPP伙伴關(guān)系的一個重要基礎(chǔ),，如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系,，無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì),、無論是私人部門還是公共部門,、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險(xiǎn),，而是會為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
“譬如,，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈,；而土地風(fēng)險(xiǎn),、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的,，這個風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān),，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補(bǔ)貼,�,！睒阌菇∨e例說,。
中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中,，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征,，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購過程,，之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系,，是因?yàn)殡p方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在公私伙伴關(guān)系中,，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn),，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。
一個明顯的例子是,，在隧道,、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中,，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益,，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下,，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的,、甚至全部的具體管理職責(zé),，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域,。由此,，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)密切相關(guān)的是,，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中,，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題,。對此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出,，應(yīng)該采取“彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型。一些專家建議,，建立一種動態(tài)調(diào)整的定價(jià),，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào),，同時，還要有績效評價(jià)機(jī)制,，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報(bào)率,，從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。
（本稿件由記者任鵬飛,、強(qiáng)勇,、夏軍、毛偉豪,、王凱蕾,、涂洪長、姜辰榮,、何 宗渝,、何偉、汪偉采寫）
