編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增,。為了緩解政府債務(wù)壓力,，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化,，加速我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗(yàn)來看，在公益和效益的平衡木上,，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗(yàn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,、利益分配機(jī)制和法律制度的設(shè)計(jì)修繕,，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報(bào)道,，敬請關(guān)注。
PPP大潮撲面而來,，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足,。陜西一位地級市財(cái)政部門工作人員說,，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓(xùn)班，但對于如何推進(jìn)這項(xiàng)改革,，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”,。
專家認(rèn)為,，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言,，倉促上馬項(xiàng)目可能會出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類名為PPP的項(xiàng)目不僅不能幫助政府卸包袱,，還將加重財(cái)政負(fù)擔(dān),。
大潮來襲 萬億PPP項(xiàng)目浮出水面
中央政府的鼓勵(lì)、地方政府的響應(yīng),，讓PPP（政府和社會資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財(cái)政部30個(gè)PPP項(xiàng)目中第一個(gè)簽約項(xiàng)目于1月1日正式運(yùn)營,，八省份近萬億元項(xiàng)目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項(xiàng)目由政府和社會資本合作投資的一整套模式,。這種起源于英國的模式,，在世界各國普遍推行,，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實(shí)現(xiàn)形式,。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用,，新一屆中央政府成立以來，財(cái)政部從制度,、機(jī)構(gòu),、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月,，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，金融、經(jīng)建,、預(yù)算,、條法、國庫,、國合等為成員,，辦公室設(shè)在金融司，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作,，實(shí)現(xiàn)對外“一個(gè)聲音,、一個(gè)方向、一個(gè)平臺”,。
同時(shí),，地方政府也積極推介PPP項(xiàng)目。2014年8月,，重慶市召開PPP合作項(xiàng)目簽約發(fā)布會,，集中簽約10個(gè)項(xiàng)目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元。2014年9月,，福建省推出49項(xiàng)1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，鼓勵(lì)采用PPP模式。2014年12月,，財(cái)政部正式推出首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單,，總投資規(guī)模約1800億元，這些項(xiàng)目集中在污水處理,、軌道交通等領(lǐng)域,，其中，江蘇省以9個(gè)入圍項(xiàng)目居首,，安徽4個(gè)項(xiàng)目排第二,，河北、吉林,、浙江,、山東等省份也有項(xiàng)目紛紛入圍,。
2015年1月，河南省公布了87個(gè)PPP項(xiàng)目,，涉及資金達(dá)1410億元,。而包括四川、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目,，共計(jì)8223億元的總投資額,。就此，這8個(gè)省份的PPP項(xiàng)目規(guī)模近萬億元,。
中央政策研究室原副主任,、中國PPP研究院理事長鄭新立說，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署,，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”,。這些重大提法,，與PPP投融資模式高度契合。
審計(jì)署統(tǒng)計(jì)顯示,，截至2013年6月底,，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％,�,！拔覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，地方政府普遍通過舉債彌補(bǔ)資金缺口,�,！眹倚姓䦟W(xué)院教授許正中說，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺,，無疑將進(jìn)一步擴(kuò)大PPP的融資需求,。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清,、準(zhǔn)備不足,、熱情不高，甚至疑慮重重,，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱,、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎,，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況。
“在土地收益穩(wěn)定情況下,，我們的公共建設(shè)資金比較充裕,，所以目前不考慮社會資本參與,。”我國南方某經(jīng)濟(jì)特區(qū)負(fù)責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負(fù)責(zé)人說：“PPP算不上什么新東西,，多少年前都在做,，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式?jīng)]有需求,�,！�
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個(gè)項(xiàng)目中，列出總投資1478.6億元的28個(gè)項(xiàng)目開展PPP試點(diǎn),。從這28個(gè)項(xiàng)目的分布看,，山區(qū)、老區(qū),、財(cái)政困難地區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目多而散,，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)投融資辦公室一位工作人員說,，這次平潭未上報(bào)PPP項(xiàng)目有兩方面考慮,，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要；二是當(dāng)?shù)貙PP模式還缺乏準(zhǔn)備,，不敢倉促上項(xiàng)目,。
西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”，認(rèn)識僅停留在概念階段,。陜西省發(fā)改委一位工作人員說,，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”,。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心,。
廣西一個(gè)地級市財(cái)政局負(fù)責(zé)人說，目前一些地方政府之所以對推進(jìn)PPP缺乏動力,，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū),，不做沒風(fēng)險(xiǎn)，做了就有風(fēng)險(xiǎn),；二是對項(xiàng)目回報(bào)率有壓力,，如果一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)好，地方政府寧愿自己背債來做,，也不想讓社會資本參與進(jìn)來,。
專家表示，部分地區(qū)在省級層面上對推進(jìn)PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見,；一些地方財(cái)政,、發(fā)改委等部門組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但省級層面和市縣之間,、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認(rèn)識和準(zhǔn)備卻各有不同,，對發(fā)展PPP項(xiàng)目“沒興趣,、沒能力”的態(tài)度普遍存在。
名為PPP 實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個(gè)城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋,，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報(bào),，而同期銀行貸款年利率才5%，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息,，政府卻背上沉重債務(wù)負(fù)擔(dān),。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP,，實(shí)則讓政府背上高息債務(wù),；名義上是幫政府卸包袱，實(shí)際上由政府‘兜底’,，投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),。這些都不是真正的PPP模式�,！�
此外,，專家建議，地方在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中應(yīng)厘清前提和邊界,，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能,，謹(jǐn)防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn)。
多位接受記者采訪的地方政府部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，類似垃圾處理,、污水處理、自來水處理,、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施,，有些社會投資者可能會為了逐利，利用自然壟斷屬性,，亂收費(fèi),、高收費(fèi)，導(dǎo)致社會不良影響,，對于這種情況,，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”，而要制定相應(yīng)的約束機(jī)制,，確保公共利益優(yōu)先。
需要注意的是,，PPP項(xiàng)目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域,，資金量大，如果只是進(jìn)行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送,。郭建新認(rèn)為,，PPP價(jià)格可以在一對一談判中產(chǎn)生,，也可以通過招投標(biāo)產(chǎn)生,，但一般不會像普通商品那樣明碼標(biāo)價(jià)、公開議價(jià),。因此PPP項(xiàng)目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺,，加強(qiáng)全方位、全流程的監(jiān)管,，謹(jǐn)防滋生腐敗土壤,。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式在帶來一定變革的同時(shí)，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問題和隱患也逐漸凸顯,。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清,、重建輕管、角色錯(cuò)位等情況,，影響到PPP的推廣成效,。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項(xiàng)目文本譯成中文。蔣志剛認(rèn)為,，PPP是政企合作,，期限很長，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭,，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP,，有的PPP項(xiàng)目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP,。推進(jìn)PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺,，營造公開、透明,、競爭,、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認(rèn)為,，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會公益項(xiàng)目的比重很大,，而社會資本存在天然的逐利性,，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說,，政府部門對項(xiàng)目準(zhǔn)入,、運(yùn)營階段的監(jiān)管最重要，處理不當(dāng)將造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公眾利益受損。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié),，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機(jī)制,，對順利運(yùn)行PPP模式十分關(guān)鍵。專家指出,，在PPP模式中,，對社會資本的招標(biāo)不能“唯錢論”，應(yīng)選擇既具備融資能力,，又兼具技術(shù)水平,、運(yùn)營能力且信譽(yù)好的投資者。財(cái)政部門有必要對PPP項(xiàng)目進(jìn)行長期支付能力監(jiān)督,，防止PPP濫用造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。
同時(shí)，須加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營階段監(jiān)管,。PPP項(xiàng)目合同期一般為20到30年,，其中九成以上時(shí)間屬于運(yùn)營期且管理過程復(fù)雜，對政府部門進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量,、服務(wù)價(jià)格等方面監(jiān)管提出了很高要求,。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目在漫長的運(yùn)營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍,，問題多發(fā),，這與國外大量人員從事運(yùn)營，建設(shè)和運(yùn)營并重形成反差,�,！�
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財(cái)政部：盡快形成PPP可復(fù)制可推廣范例 |
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式,，是中央交辦的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇,。2014年以來,，為形成促進(jìn)PPP健康發(fā)展的制度體系，財(cái)政部在機(jī)制設(shè)計(jì),、制度建設(shè),、項(xiàng)目示范、政策支持,、宣傳培訓(xùn)等方面,，努力開展了一系列工作。
“明確規(guī)則,、消除障礙”,，構(gòu)建PPP制度體系。印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》,，明確財(cái)政部門開展PPP工作的具體要求,。出臺《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程,。同時(shí),，研究制定PPP合同指南、標(biāo)準(zhǔn)合同文本,，以及政府采購,、預(yù)算管理,、績效評價(jià)等管理辦法，并與有關(guān)部門共同推進(jìn)特許經(jīng)營立法工作,。
“化解風(fēng)險(xiǎn),、抓出樣本”，推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范,。將PPP工作與加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、化解融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊密結(jié)合,，按照“存量為主,、兼顧增量”原則，以融資平臺公司適宜開展PPP模式的存量項(xiàng)目為主,，篩選確定并啟動15個(gè)省份,、計(jì)劃單列市30個(gè)示范項(xiàng)目。
“創(chuàng)新思路,、支持融資”,，研究PPP項(xiàng)目融資支持政策體系,。探索設(shè)立PPP融資支持基金,，著力解決PPP項(xiàng)目融資難問題，引導(dǎo)地方按照標(biāo)準(zhǔn)流程規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目,；推動和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP特點(diǎn)的審貸方式和金融服務(wù)等,。此外，財(cái)政部還開展了一系列的宣傳培訓(xùn)工作,。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人說,，當(dāng)前國務(wù)院做出了一系列部署，PPP工作面臨更高要求,。下一步,，財(cái)政部將與有關(guān)部門,、地方、企業(yè)和社會各界加大溝通合作,，按照國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革,、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的工作部署,，大力推進(jìn)PPP工作,，在營造環(huán)境、規(guī)范運(yùn)作上下功夫,，盡快形成可復(fù)制,、可推廣的實(shí)施范例，助推更多PPP項(xiàng)目“落地”,，對一些PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的困難和問題,，財(cái)政部以及各級財(cái)政部門也將認(rèn)真幫助予以研究解決。
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廣州垃圾分類PPP模式樣本調(diào)查： |
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市場取向 機(jī)制取向 共贏取向 |
廣州市近年來以PPP模式試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類管理,，取得積極進(jìn)展,。專家表示，這個(gè)試點(diǎn)成功的關(guān)鍵之處是政府部門放棄了行政命令手段,，通過搭建PPP平臺引導(dǎo)社會資本,，設(shè)計(jì)先進(jìn)的投放系統(tǒng)，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)模式吸引社區(qū)居民積極參與垃圾分類,。
廣州市于2013年初聯(lián)合廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位研發(fā)垃圾分類智能管理系統(tǒng),。該系統(tǒng)由智能密封式垃圾點(diǎn)、后臺大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和積分兌換系統(tǒng)組成,，于2014年3月投用,。
記者在試點(diǎn)已達(dá)半年多時(shí)間的廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院社區(qū)看到，居民潘艷嫻將一袋分類好的垃圾放上垃圾箱頂,，刷下載有身份記錄的IC卡,，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開，垃圾投入相應(yīng)的箱體,。
這一系統(tǒng)擁有實(shí)時(shí)身份核對系統(tǒng)和實(shí)時(shí)稱重系統(tǒng),，垃圾投放者的身份核對和實(shí)時(shí)稱重可在1至2秒鐘內(nèi)完成。與此同時(shí),，用戶投放垃圾的類別和重量也會實(shí)時(shí)傳送至后臺數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。其后,，保潔員會每天對分類的垃圾進(jìn)行核對,，分類正確的可獲得與投放垃圾重量相對應(yīng)的積分，分類不正確的則通過短信等方式進(jìn)行提示,。居民投放垃圾獲得的積分可在超市,、餐廳,、網(wǎng)上商城等處兌換實(shí)物。潘艷嫻對記者說,，他家到現(xiàn)在已經(jīng)積了1702分,，相當(dāng)于170.2元錢。
廣東輕工職業(yè)技術(shù)院長葉小明說,，學(xué)院社區(qū)共有居民9000多人,，由于配備智能垃圾箱系統(tǒng)，過去學(xué)院社區(qū)配備的7個(gè)保潔員已經(jīng)減少到3個(gè),。按照每人每月3000元工資計(jì)算的話,，一年就可以減少14.4萬元。
一些專家學(xué)者認(rèn)為,，廣州市垃圾分類試點(diǎn)推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動市場取向,。廣州的方案設(shè)計(jì)積分兌換系統(tǒng)，用市場的方法引導(dǎo)社會行為,。在該市另外一個(gè)垃圾分類試點(diǎn)樣本中,，西村街與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)于2013年8月正式簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)重點(diǎn)發(fā)揮市場和渠道優(yōu)勢,，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，著重于垃圾回收處理網(wǎng)絡(luò)和渠道的搭建,。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根,，過期藥品、電池等物品240多斤,，舊木制品約80噸,，廢玻璃約40噸，有效實(shí)現(xiàn)了垃圾減量化,。
“PPP思維”不是資金取向,，而是機(jī)制取向。按照投資方與廣州市城管委,、廣東輕工職業(yè)學(xué)院的協(xié)議,，城管委提出大學(xué)城垃圾分類的要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并給予必要政策扶持和相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi),；學(xué)院提供場地搭建系統(tǒng),，為系統(tǒng)提供配備的電和積分兌換中心，享有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán),；投資方負(fù)責(zé)全部建設(shè)資金,，通過代收快遞用積分換取、垃圾投放點(diǎn)廣告,、與電信合作推廣電話卡等方式獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,。
“PPP思維”不是獨(dú)占取向,，而是共贏取向。政府不用大規(guī)模投入資金解決社會問題,，獲得環(huán)境的優(yōu)化和居民素質(zhì)的提高,，企業(yè)通過開發(fā)垃圾投放數(shù)據(jù)以及垃圾投放點(diǎn)廣告等獲得合理利潤。
“有沒有‘PPP思維’是推進(jìn)公用事業(yè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素,�,！睆V州市委副秘書長古石陽表示， “政府的作用是引導(dǎo)社會資本投向,，在此基礎(chǔ)上充分尊重市場規(guī)律,，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’,，才能激發(fā)社會智慧,、社會力量，有效解決涉及公共利益的諸多問題,�,！�
