長期令人困擾的中國地方政府性債務(wù)管理問題現(xiàn)在有了最新解決辦法,。國務(wù)院近期下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱意見),,賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,。同時(shí),,明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式,并堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債,。
地方政府可依法適度舉債
由于多年來對地方政府性債務(wù)難以形成一個(gè)有序,、有效、可預(yù)期的管控格局,,地方債務(wù)問題日益嚴(yán)重,。據(jù)國家審計(jì)署去年公布的數(shù)據(jù),2014年和2015年共計(jì)將有4.2萬億元地方債到期,。
為從根本上解決地方債難題,,國務(wù)院最近發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,其中明確表示,,賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限,。對此,財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說,,政府適度規(guī)范舉債,,能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足,符合代際公平原則,,也是國際通行做法,。
“地方政府存在適度舉債的客觀需要”,國家發(fā)改委投資研究所“地方政府債務(wù)融資可持續(xù)性研究”課題組負(fù)責(zé)人林勇明在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示,,地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要是由地方政府承擔(dān)的,,這些投資的資金不能只靠地方政府當(dāng)期有限的財(cái)政收入,而是需要地方適度舉債,,用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共建設(shè),,以這些項(xiàng)目所產(chǎn)生的長期收益作為將來逐步還款的資金來源。只要舉債的錢是用于必要的公共投資,,且規(guī)模適度,、期限合理,就能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政長期動(dòng)態(tài)的平衡,。
地方政府發(fā)債利大于弊
之前,,中央不允許地方政府自主發(fā)債,為填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中在教育,、文化,、醫(yī)療,、供水、供氣,、綠化和環(huán)保等方面的一系列供求缺口,,地方政府只能通過各種辦法籌措資金,造成政府債務(wù)隱性化等更大風(fēng)險(xiǎn),。
“以‘走旁門’的方式舉債,,就會形成一個(gè)不透明、不規(guī)范的地方債市場,,以此模式來進(jìn)行地方政府債務(wù)融資,除了看得見的成本與風(fēng)險(xiǎn),,還有看不見的成本與風(fēng)險(xiǎn)——就是損害了全社會的市場與信用基礎(chǔ),。地方政府進(jìn)入的是一塊不規(guī)范的市場,難以成為合格的市場參與者,,這也會拖延政府治理結(jié)構(gòu)改革,、政治文明建設(shè)的進(jìn)度�,!绷钟旅髦赋�,。
修明渠、堵暗道,,《意見》明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式,。《意見》要求,,沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還,。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,,由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還,。
允許地方政府自主發(fā)債有諸多好處,。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員魏加寧認(rèn)為,有助于地方政府債務(wù)“暗翻明”,,利于中央政府對地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制;有利于為地方政府打開正規(guī)的融資渠道;有助于加強(qiáng)地方人大對地方政府舉債行為的監(jiān)督;有利于增強(qiáng)商業(yè)銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性和選擇性;有利于中介組織,、新聞媒體和人民群眾對地方政府舉債行為的監(jiān)督等。更重要的一點(diǎn)是,,地方政府發(fā)債可以成為財(cái)稅體制改革的突破口,。
發(fā)債要“鼓勵(lì)適度、嚴(yán)懲過度”
“允許地方政府發(fā)債不是全面放開,,而是要加強(qiáng)管理,,有堵有疏,。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為,。林勇明表示,,應(yīng)以“鼓勵(lì)適度、嚴(yán)懲過度”為嚴(yán)明紀(jì)律的尺度,。有效的風(fēng)險(xiǎn)防范與違規(guī)處罰機(jī)制建立后,,“放開”才會更自信、才會向更大的范圍拓展,。
《意見》要求,,地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則,。林勇明分析,,引入地方政府舉債責(zé)任自負(fù)的制度安排,就是要促使其成為獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)主體和責(zé)任主體——依據(jù)自身信用,,從市場融資,,并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
為強(qiáng)化地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制,,《意見》明確,,對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制,,嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途,,把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)“借,、用,、還”相統(tǒng)一。
有關(guān)專家建議,,今后,,要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束。在地方政府債券發(fā)行,、資金使用和償還全過程中,,應(yīng)強(qiáng)化信息披露監(jiān)管。林勇明認(rèn)為,,未來應(yīng)加強(qiáng)中央,、債權(quán)人、公眾三方的監(jiān)督,、約束,,并通過引入事后懲罰機(jī)制、責(zé)任追溯機(jī)制,增強(qiáng)其自律性,,從而逐步建立法治化的全方位的管理約束機(jī)制,,這是逐步放開地方債務(wù)市場的前提。