湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處,�,！督�(jīng)濟參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā),、滿面愁倦,。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”,，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債,。
在我國各級地方政府性債務中，鄉(xiāng)村政府負債波及面廣,、成因比較復雜,。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%,。記者近日在湖南,、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn),，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債不僅“老債空懸”矛盾日積月累,，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險也日漸凸顯。
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| 趙乃育/繪 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源,，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐,，找上級領導和職能部門爭專項資金“落地”,，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定，也從中“騰挪”用于化債,。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難,，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經(jīng)濟參考報》記者說,。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn),，鎮(zhèn)政府上個世紀90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因,，負債高達1.27億元,，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權人。這些居民討債最激烈時,，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌,。
受債務等各種問題困擾，唐述林的前任,，有人遭就地免職,，有人干了半年就主動辭職。鎮(zhèn)政府“上級任務不完成、政府債務不償還,、工資福利不落實,、機關食堂不開火、各級領導不愿去,、干部職工不上班,、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后,，靠找親友借幾十萬元才重新恢復機關運轉,。近些年，債務問題雖有所改善,，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋,、安撫,，工作開展得很艱難,。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學就業(yè)困難給一點,、誰家有天災人禍給一點,；爭來的上級項目，誰獲建設承包權,，誰就得在數(shù)以千計的零散債權人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條,，以縮小債權人總量。
桃源縣農村綜合改革領導小組辦公室主任郭學兵告訴記者,，桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負債，負債總額達8.1億元,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債2025.6萬元,。債權人多達21000多人次，絕大多數(shù)為當?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟參考報》記者在湖南一些負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到,，相關地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”,，一度欠條甚至還能折價買東西，成了地方“流通貨幣”,。
“融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負責人指出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高，項目缺乏回報,，償債嚴重依賴土地,，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力，管理機制也不健全,。一出問題就靠政府撐腰,，風險值得警惕。
“融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債。
在湖北,，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”,，退而求其次也要地市層面推動；要有“高標準”——專業(yè)設計單位參與,，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北,、湖南,，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設，一般要求開發(fā)商先墊資建設小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎設施,，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設資金。
中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),，近年“高標準”、“高規(guī)格”的規(guī)劃,，提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴寬、提檔,、升級,、美化、亮化,、綠化等,，需要投入資金數(shù)以千萬元計算。建設資金從何而來,？這個鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑,，采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金，實行資本運作打通資金瓶頸,。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”,。對于要來征地投資的客商，必須先墊資,，按規(guī)劃標準建設相關基礎工程。按照事先的盤算,，道路等基礎設施建好后,，帶來人流物流聚集，進而形成自身商業(yè)投資價值,，吸引更多投資,。
但在現(xiàn)實中,，相關舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣。而一旦項目推進過程中或后期土地出讓收益效果欠佳,，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設資金難籌措問題,，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),，在沿海發(fā)達省份鄉(xiāng)鎮(zhèn),，內地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠不足以滿足更旺盛的資金需求。相應地,，很多沿海經(jīng)濟發(fā)達省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn),。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺公司,。
東部沿海一個經(jīng)濟發(fā)達省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項審計調查結果顯示,，截至2011年末，這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司,，債務余額174.11億元,，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總量的43.55%,。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務清查工作的郭學兵說,，除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉靠縣級財政兜底,，基本沒有化債能力,。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”,。今年年初公布的政府性債務審計結果顯示,，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務達114.86億元和194.18億元,；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負償還責任,、擔保責任或救助責任的債務則達3070.12億元、116.02億元和461.15億元,。
“中央這次調查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,，是快解決這個問題了嗎,？”一位負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人這樣問記者,。
《經(jīng)濟參考報》記者在湖南、湖北等地了解到,，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務歷史積欠,，源自四個“成債”：一是抗災救災緊急籌措資金成債；二是農村教育,、基礎建設,、計衛(wèi)優(yōu)撫,、維穩(wěn)接訪等支出成債；三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債,；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債,。
一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達十多年甚至更長時間,。平靜表面背后,，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大,、久拖要炸”,。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務空懸債權大,，理順關系難,。從清理的情況來看，一些縣農戶的農業(yè)稅,、農業(yè)特產稅和“三提五統(tǒng)”,，有大量欠款應收未收，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應繳未繳,，在一些地方縣域范圍內形成了空懸的惡性債權鏈,。
另一方面，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及的主體多,，維護穩(wěn)定難,。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及個人債權主體上萬戶，欠個人債務總量很大,。在安排償債資金時,，很難做到統(tǒng)籌平衡。
此外,，債權人受償?shù)脑V求高,，滿足愿望難。隨著國家對“三農”領域的投入不斷加大,，特別是隨著“普九”債務的化解,、鄉(xiāng)村干部墊繳農業(yè)兩稅債務的化解啟動，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權人的受償愿望變得非常迫切,。他們認為,，同樣是政府欠債，償還一部分,，擱置一部分,，不盡合理，不能理解,。
記者發(fā)現(xiàn),，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務困擾的縣,，其財政狀況運轉捉襟見肘，經(jīng)�,！翱ぁ�,，“吃飯財政”難以維系，基本上靠上級轉移支付,、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持,。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴峻,。
與此同時,，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險疊加，導致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風險逐步顯現(xiàn),。
前述東部沿海省審計部門調查發(fā)現(xiàn),，這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達319家，占71.21%(其中虧損192家,，占42.86%),。今年湖南省、湖北省公布的審計調查結果顯示,，截至2013年6月底,，兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%,。在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海省份,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務有的高達570多億元。加上當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔擔保責任或救助責任的債務,，則逼近千億元大關,。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%,。
(本稿件由記者蘇曉洲,、沈翀、王圣志,、杜放,、劉軍、馮雷,、李斌,、葉前采寫)
