湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處,。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時,，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā)、滿面愁倦,。唐述林說,，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債,。
在我國各級地方政府性債務(wù)中,，鄉(xiāng)村政府負(fù)債波及面廣、成因比較復(fù)雜。國家審計署報告顯示,，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,。記者近日在湖南、湖北,、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn),，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險也日漸凸顯,。
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| 趙乃育/繪 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源，出路就是找慈善家,、企業(yè)家募捐,，找上級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門爭專項資金“落地”，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定,，也從中“騰挪”用于化債,。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死,！”唐述林對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說,。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府上個世紀(jì)90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗,、墊交稅費等原因,，負(fù)債高達(dá)1.27億元，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人,。這些居民討債最激烈時,，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌。
受債務(wù)等各種問題困擾,，唐述林的前任,，有人遭就地免職，有人干了半年就主動辭職,。鎮(zhèn)政府“上級任務(wù)不完成,、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實,、機關(guān)食堂不開火,、各級領(lǐng)導(dǎo)不愿去、干部職工不上班,、百姓辦事找不到人”,。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬元才重新恢復(fù)機關(guān)運轉(zhuǎn),。近些年,，債務(wù)問題雖有所改善,，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫,，工作開展得很艱難,。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點,、誰家有天災(zāi)人禍給一點,；爭來的上級項目，誰獲建設(shè)承包權(quán),，誰就得在數(shù)以千計的零散債權(quán)人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條,，以縮小債權(quán)人總量。
桃源縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴記者,，桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債,，負(fù)債總額達(dá)8.1億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2025.6萬元,。債權(quán)人多達(dá)21000多人次,，絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南一些負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到，相關(guān)地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”,，一度欠條甚至還能折價買東西,，成了地方“流通貨幣”。
“融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負(fù)責(zé)人指出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高,，項目缺乏回報，償債嚴(yán)重依賴土地,，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力,，管理機制也不健全。一出問題就靠政府撐腰,，風(fēng)險值得警惕,。
“融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,。
在湖北,，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”，退而求其次也要地市層面推動,；要有“高標(biāo)準(zhǔn)”——專業(yè)設(shè)計單位參與,，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北,、湖南,，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設(shè)，一般要求開發(fā)商先墊資建設(shè)小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎(chǔ)設(shè)施,，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設(shè)資金,。
中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),，近年“高標(biāo)準(zhǔn)”、“高規(guī)格”的規(guī)劃,，提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴(kuò)寬,、提檔、升級,、美化,、亮化、綠化等,，需要投入資金數(shù)以千萬元計算,。建設(shè)資金從何而來？這個鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑,，采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金,，實行資本運作打通資金瓶頸。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”,。對于要來征地投資的客商,，必須先墊資，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工程,。按照事先的盤算,，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建好后，帶來人流物流聚集,，進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價值,，吸引更多投資。
但在現(xiàn)實中,，相關(guān)舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣,。而一旦項目推進(jìn)過程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難籌措問題,，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù),。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn),，內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠(yuǎn)不足以滿足更旺盛的資金需求,。相應(yīng)地，很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn),。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”,，管轄一家或多家融資平臺公司。
東部沿海一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項審計調(diào)查結(jié)果顯示,，截至2011年末,，這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司，債務(wù)余額174.11億元,，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量的43.55%,。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說,，除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)靠縣級財政兜底,，基本沒有化債能力,。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”,。今年年初公布的政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示,，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)114.86億元和194.18億元,；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任,、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)則達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元,。
“中央這次調(diào)查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,，是快解決這個問題了嗎？”一位負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人這樣問記者,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南,、湖北等地了解到，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史積欠,，源自四個“成債”：一是抗災(zāi)救災(zāi)緊急籌措資金成債,；二是農(nóng)村教育、基礎(chǔ)建設(shè),、計衛(wèi)優(yōu)撫,、維穩(wěn)接訪等支出成債；三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債,；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債,。
一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達(dá)十多年甚至更長時間,。平靜表面背后,，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大,、久拖要炸”,。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)空懸債權(quán)大,，理順關(guān)系難,。從清理的情況來看，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅,、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”，有大量欠款應(yīng)收未收,，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應(yīng)繳未繳,，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈,。
另一方面，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及的主體多,，維護(hù)穩(wěn)定難,。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及個人債權(quán)主體上萬戶，欠個人債務(wù)總量很大,。在安排償債資金時,，很難做到統(tǒng)籌平衡。
此外,，債權(quán)人受償?shù)脑V求高,，滿足愿望難。隨著國家對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入不斷加大,，特別是隨著“普九”債務(wù)的化解,、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切,。他們認(rèn)為,，同樣是政府欠債，償還一部分,，擱置一部分,，不盡合理，不能理解,。
記者發(fā)現(xiàn),，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)困擾的縣，其財政狀況運轉(zhuǎn)捉襟見肘,，經(jīng)�,！翱ぁ保俺燥堌斦彪y以維系,，基本上靠上級轉(zhuǎn)移支付,、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，情況就更加嚴(yán)峻,。
與此同時，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險疊加,，導(dǎo)致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風(fēng)險逐步顯現(xiàn),。
前述東部沿海省審計部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達(dá)319家,，占71.21%(其中虧損192家,，占42.86%)。今年湖南省,、湖北省公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示,，截至2013年6月底,，兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%,。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海省份,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有的高達(dá)570多億元。加上當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù),，則逼近千億元大關(guān),。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,。
(本稿件由記者蘇曉洲,、沈翀、王圣志,、杜放,、劉軍、馮雷,、李斌,、葉前采寫)
