湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前采訪不久前獲評(píng)全國(guó)“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書(shū)記唐述林時(shí)，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā),、滿面愁倦,。唐述林說(shuō),，自己近年來(lái)第一位的工作就是“找錢(qián)”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債,。
在我國(guó)各級(jí)地方政府性債務(wù)中,，鄉(xiāng)村政府負(fù)債波及面廣、成因比較復(fù)雜,。國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示,，全國(guó)有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。記者近日在湖南,、湖北,、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債不僅“老債空懸”矛盾日積月累,，“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)也日漸凸顯,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒(méi)財(cái)源,，出路就是找慈善家,、企業(yè)家募捐，找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)爭(zhēng)專項(xiàng)資金“落地”,，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定,，也從中“騰挪”用于化債。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難,，幾乎每天都有事能把人給急死,！”唐述林對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn),，鎮(zhèn)政府上個(gè)世紀(jì)90年代前后因?yàn)榧Y興辦水泥廠失敗,、墊交稅費(fèi)等原因，負(fù)債高達(dá)1.27億元,，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人,。這些居民討債最激烈時(shí)，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌,。
受債務(wù)等各種問(wèn)題困擾,，唐述林的前任，有人遭就地免職,，有人干了半年就主動(dòng)辭職,。鎮(zhèn)政府“上級(jí)任務(wù)不完成,、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實(shí),、機(jī)關(guān)食堂不開(kāi)火,、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不愿去、干部職工不上班,、百姓辦事找不到人”,。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬(wàn)元才重新恢復(fù)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn),。近些年,，債務(wù)問(wèn)題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋,、安撫,，工作開(kāi)展得很艱難。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰(shuí)家有婚喪嫁娶給一點(diǎn),、誰(shuí)家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點(diǎn),、誰(shuí)家有天災(zāi)人禍給一點(diǎn)；爭(zhēng)來(lái)的上級(jí)項(xiàng)目,，誰(shuí)獲建設(shè)承包權(quán),，誰(shuí)就得在數(shù)以千計(jì)的零散債權(quán)人中“收購(gòu)”一定數(shù)量的政府欠條，以縮小債權(quán)人總量,。
桃源縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴記者,，桃源縣39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債，負(fù)債總額達(dá)8.1億元,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2025.6萬(wàn)元,。債權(quán)人多達(dá)21000多人次，絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在湖南一些負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到,，相關(guān)地方“打折收購(gòu)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)個(gè)人欠條是門(mén)“生意”,，一度欠條甚至還能折價(jià)買東西，成了地方“流通貨幣”,。
“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)項(xiàng)目打過(guò)交道的投資公司負(fù)責(zé)人指出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)融資成本偏高，項(xiàng)目缺乏回報(bào),，償債嚴(yán)重依賴土地,，自身缺乏經(jīng)營(yíng)管理與盈利能力，管理機(jī)制也不健全,。一出問(wèn)題就靠政府撐腰,，風(fēng)險(xiǎn)值得警惕。
“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債。
在湖北,，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級(jí)戰(zhàn)略”,，退而求其次也要地市層面推動(dòng)；要有“高標(biāo)準(zhǔn)”——專業(yè)設(shè)計(jì)單位參與,，不能由市縣政府部門(mén)自己簡(jiǎn)單地做方案；要有“好平臺(tái)”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北,、湖南,，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開(kāi)發(fā)融資模式籌資建設(shè)，一般要求開(kāi)發(fā)商先墊資建設(shè)小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎(chǔ)設(shè)施,，待項(xiàng)目建成后再通過(guò)土地拍賣償還建設(shè)資金,。
中部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年“高標(biāo)準(zhǔn)”,、“高規(guī)格”的規(guī)劃,，提出要對(duì)鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴(kuò)寬、提檔,、升級(jí),、美化、亮化,、綠化等,，需要投入資金數(shù)以千萬(wàn)元計(jì)算。建設(shè)資金從何而來(lái),？這個(gè)鎮(zhèn)的答案是：通過(guò)創(chuàng)新模式和路徑,，采取土地開(kāi)發(fā)融資模式籌集項(xiàng)目資金，實(shí)行資本運(yùn)作打通資金瓶頸,。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過(guò)河”,。對(duì)于要來(lái)征地投資的客商，必須先墊資,，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工程,。按照事先的盤(pán)算，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建好后,，帶來(lái)人流物流聚集,，進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價(jià)值，吸引更多投資,。
但在現(xiàn)實(shí)中,，相關(guān)舉措主要落腳點(diǎn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)商業(yè)用地拍賣。而一旦項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中或后期土地出讓收益效果欠佳,，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難籌措問(wèn)題,，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，在沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn),，內(nèi)地“借船過(guò)河”之類手法似乎已經(jīng)遠(yuǎn)不足以滿足更旺盛的資金需求,。相應(yīng)地，很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)紛紛出現(xiàn),。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”,，管轄一家或多家融資平臺(tái)公司。
東部沿海一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份審計(jì)部門(mén)去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示,，截至2011年末,，這個(gè)省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司，債務(wù)余額174.11億元,，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量的43.55%,。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無(wú)化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說(shuō)，除了少數(shù)重點(diǎn)建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外,，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)靠縣級(jí)財(cái)政兜底,，基本沒(méi)有化債能力。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債,，在中國(guó)地方債中屬于“冰山一角”,。今年年初公布的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底,，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)114.86億元和194.18億元,；全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)則達(dá)3070.12億元,、116.02億元和461.15億元,。
“中央這次調(diào)查統(tǒng)計(jì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債，是快解決這個(gè)問(wèn)題了嗎,？”一位負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人這樣問(wèn)記者,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在湖南、湖北等地了解到,，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史積欠,，源自四個(gè)“成債”：一是抗災(zāi)救災(zāi)緊急籌措資金成債；二是農(nóng)村教育,、基礎(chǔ)建設(shè),、計(jì)衛(wèi)優(yōu)撫、維穩(wěn)接訪等支出成債,；三是“三提五統(tǒng)”時(shí)代黨員干部墊繳稅費(fèi)成債,；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。
一些專家指出,，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時(shí)間長(zhǎng)的達(dá)十多年甚至更長(zhǎng)時(shí)間,。平靜表面背后，是掛賬計(jì)息“滾雪球”，“越拖越大,、久拖要炸”,。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)空懸債權(quán)大,，理順關(guān)系難,。從清理的情況來(lái)看，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅,、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”,，有大量欠款應(yīng)收未收，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應(yīng)繳未繳,，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈。
另一方面,，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及的主體多,，維護(hù)穩(wěn)定難。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及個(gè)人債權(quán)主體上萬(wàn)戶,，欠個(gè)人債務(wù)總量很大,。在安排償債資金時(shí)，很難做到統(tǒng)籌平衡,。
此外,，債權(quán)人受償?shù)脑V求高，滿足愿望難,。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入不斷加大,，特別是隨著“普九”債務(wù)的化解、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動(dòng),，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切,。他們認(rèn)為，同樣是政府欠債,，償還一部分,，擱置一部分，不盡合理,，不能理解,。
記者發(fā)現(xiàn)，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)困擾的縣,，其財(cái)政狀況運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見(jiàn)肘,，經(jīng)常“卡殼”,，“吃飯財(cái)政”難以維系,，基本上靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、跑項(xiàng)目和要資金的“要飯財(cái)政”來(lái)維持。而那些債臺(tái)高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，情況就更加嚴(yán)峻,。
與此同時(shí)，“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)疊加,，導(dǎo)致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn),。
前述東部沿海省審計(jì)部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司中不盈利的達(dá)319家,，占71.21%(其中虧損192家,，占42.86%)。今年湖南省,、湖北省公布的審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示,，截至2013年6月底，兩省分別有293個(gè)和443個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過(guò)20%,。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有的高達(dá)570多億元,。加上當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù),，則逼近千億元大關(guān)。國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示,，全國(guó)有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,。
| |
專家：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債須順體制活金融 |
中南大學(xué)公共管理學(xué)院一位專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財(cái)政困境,，將導(dǎo)致農(nóng)村信用環(huán)境惡化,、政府公信力喪失，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足,、基層治理能力弱化,，必須采取行之有效的措施來(lái)加以解決。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家表示,，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債必須清積欠,、順體制、活金融,。
清積欠
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和專家稱,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在百姓心目中淪為“失信政府,、賴賬衙門(mén)”,，運(yùn)轉(zhuǎn)更加艱難。他們建議,，應(yīng)從三個(gè)角度化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債,。
一是清收還債,。采取分期償還法、困難減免法,、債權(quán)債務(wù)抵消法等清收有效債權(quán),，同時(shí)通過(guò)拍賣、招租,、承包等閑置資產(chǎn),，相關(guān)收益用于償還債務(wù)。
二是降息減債,。在與債權(quán)人協(xié)商的基礎(chǔ)上,，實(shí)行降息停息、本息分離,，息不轉(zhuǎn)本,；對(duì)債權(quán)人放棄追討、應(yīng)作收入的暫存款項(xiàng),、歷史性的內(nèi)部往來(lái)等項(xiàng)目,，按規(guī)定程序核銷、調(diào)賬,、沖抵，擠干“債務(wù)水分”,，厘清虛假債務(wù),。
三是注資消債。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)總體化債規(guī)劃,。對(duì)政策性,、公益性債務(wù)，應(yīng)參照“普九債務(wù)”,、“墊稅債務(wù)”化解的辦法,，分類指導(dǎo)、分步化解,；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)問(wèn)題,，建議依法實(shí)施破產(chǎn)、改制后將屬于企業(yè)的債務(wù)從基層行政組織中剝離,，理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系,；對(duì)大量沉淀的農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠、應(yīng)收“三提五統(tǒng)”等項(xiàng)目,，應(yīng)通過(guò)抵扣惠農(nóng)補(bǔ)貼等措施來(lái)全面清收,，既提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債能力，又凈化農(nóng)村信用環(huán)境,。
順體制
一些財(cái)政,、審計(jì)部門(mén)專家認(rèn)為,，目前上級(jí)財(cái)政收入相對(duì)集中，而大量事權(quán)下沉,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱問(wèn)題依然突出,。為此，建議國(guó)家和各級(jí)地方進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力,。如對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行“分成型”財(cái)政體制,，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財(cái)理財(cái)積極性；對(duì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行“包干型”財(cái)政體制,，科學(xué)測(cè)算運(yùn)行成本,，基本保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和必要的支出。逐步將農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)納入公共財(cái)政保障范圍,，盡量減少甚至免除對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金,、農(nóng)民自籌等方面要求。而地方則應(yīng)在嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政紀(jì)律和約束的基礎(chǔ)上,，提高一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度和覆蓋面,、建立鄉(xiāng)村償債基金、拿出鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅和耕地占用稅返回用于償債,。
此外,，湖南大學(xué)兩型社會(huì)研究院副院長(zhǎng)戴曉鳳指出，政府超償債能力融資,，關(guān)鍵問(wèn)題之一在于只講借錢(qián),，不講還錢(qián)，是典型的政府行政式管理方式導(dǎo)致的結(jié)果,。
有專家指出,，當(dāng)前必須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，改變“重政績(jī)考核,、輕債務(wù)考核”,、“重資金投入、輕效益評(píng)價(jià)”的傾向,，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況考核中設(shè)定預(yù)警紅線,，遏制過(guò)分關(guān)注任期政績(jī)和不顧財(cái)力的投融資沖動(dòng)。要樹(shù)立“減債也是政績(jī)”的新觀念,，把消化存量債務(wù)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要方面,；要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格責(zé)任審計(jì)，對(duì)控債失職,、弄虛作假的干部,，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消提拔資格，嚴(yán)厲追究責(zé)任,。
活金融
還有專家指出,，一段時(shí)期以來(lái),，金融機(jī)構(gòu)尤其是大中型商業(yè)銀行，“縣域貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”過(guò)低,，金融機(jī)構(gòu)變成“抽水機(jī)”,，將基層資金大量向外輸送，造成了縣域資金流動(dòng)的異化,。一方面,，政府為了將資金從外引進(jìn)來(lái)，不惜代價(jià)招商引資,；另一方面,，本地所擁有的金融資源卻很便宜地由金融機(jī)構(gòu)向外輸送。
專家建議,，在鄉(xiāng)財(cái)縣管背景下防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù),，必須切實(shí)改善縣域金融環(huán)境，改變目前金融資源向大城市集中,，縣域特別是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)空心化的趨向,。
為此，國(guó)家和地方相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化縣域“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”,。即在對(duì)縣域金融進(jìn)行監(jiān)管時(shí),，人民銀行與銀監(jiān)局在“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”上設(shè)立具體的指標(biāo)任務(wù)要求。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入縣域的大中型國(guó)有控股及股份制銀行,，規(guī)定“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”的年度增長(zhǎng)計(jì)劃,，以及必須在一定年限達(dá)到的最終目標(biāo)，由所在地銀監(jiān)局負(fù)責(zé)監(jiān)管,。
而對(duì)于新申請(qǐng)進(jìn)入縣域的銀行金融機(jī)構(gòu),，必須根據(jù)要求制定有“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”計(jì)劃書(shū),。建立縣域商業(yè)銀行和農(nóng)信社與其他大中型銀行分類監(jiān)管體系,，探索對(duì)于縣域金融機(jī)構(gòu)向縣域經(jīng)濟(jì)資金投入的激勵(lì)方法和機(jī)制。此外,，還應(yīng)加快縣域民間金融開(kāi)放改革的步伐,，保證縣域金融市場(chǎng)的正規(guī)運(yùn)行。
