湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處,。《經(jīng)濟參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時,，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā),、滿面愁倦。唐述林說,，自己近年來第一位的工作就是“找錢”,，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。
在我國各級地方政府性債務中,，鄉(xiāng)村政府負債波及面廣,、成因比較復雜。國家審計署報告顯示,，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。記者近日在湖南,、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債不僅“老債空懸”矛盾日積月累,，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險也日漸凸顯,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源,，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐,，找上級領導和職能部門爭專項資金“落地”,，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定,，也從中“騰挪”用于化債,。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難,，幾乎每天都有事能把人給急死,！”唐述林對《經(jīng)濟參考報》記者說。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn),，鎮(zhèn)政府上個世紀90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗,、墊交稅費等原因,，負債高達1.27億元，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權人,。這些居民討債最激烈時,，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌,。
受債務等各種問題困擾，唐述林的前任,，有人遭就地免職,，有人干了半年就主動辭職,。鎮(zhèn)政府“上級任務不完成,、政府債務不償還,、工資福利不落實、機關食堂不開火,、各級領導不愿去,、干部職工不上班,、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后,，靠找親友借幾十萬元才重新恢復機關運轉,。近些年，債務問題雖有所改善,，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋,、安撫，工作開展得很艱難,。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點,、誰家有子女升學就業(yè)困難給一點、誰家有天災人禍給一點,；爭來的上級項目,，誰獲建設承包權，誰就得在數(shù)以千計的零散債權人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條,，以縮小債權人總量,。
桃源縣農(nóng)村綜合改革領導小組辦公室主任郭學兵告訴記者，桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負債,，負債總額達8.1億元,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債2025.6萬元。債權人多達21000多人次,，絕大多數(shù)為當?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟參考報》記者在湖南一些負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到,，相關地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價買東西,，成了地方“流通貨幣”,。
“融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負責人指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高,，項目缺乏回報,，償債嚴重依賴土地，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力,，管理機制也不健全,。一出問題就靠政府撐腰，風險值得警惕,。
“融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,。
在湖北，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”,，退而求其次也要地市層面推動,；要有“高標準”——專業(yè)設計單位參與，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案,；要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北,、湖南,，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設，一般要求開發(fā)商先墊資建設小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎設施,，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設資金,。
中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年“高標準”,、“高規(guī)格”的規(guī)劃,，提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴寬、提檔,、升級,、美化、亮化,、綠化等，需要投入資金數(shù)以千萬元計算,。建設資金從何而來,？這個鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑，采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金,，實行資本運作打通資金瓶頸,。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對于要來征地投資的客商,，必須先墊資,，按規(guī)劃標準建設相關基礎工程。按照事先的盤算,，道路等基礎設施建好后,，帶來人流物流聚集，進而形成自身商業(yè)投資價值,，吸引更多投資,。
但在現(xiàn)實中，相關舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣,。而一旦項目推進過程中或后期土地出讓收益效果欠佳,，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務,。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),，在沿海發(fā)達省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠不足以滿足更旺盛的資金需求,。相應地,，很多沿海經(jīng)濟發(fā)達省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”,，管轄一家或多家融資平臺公司,。
東部沿海一個經(jīng)濟發(fā)達省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項審計調查結果顯示,，截至2011年末，這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司,，債務余額174.11億元,，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總量的43.55%。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務清查工作的郭學兵說,，除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外,，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉靠縣級財政兜底，基本沒有化債能力,。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債,，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務審計結果顯示,，截至2013年6月底,，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務達114.86億元和194.18億元；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負償還責任,、擔保責任或救助責任的債務則達3070.12億元,、116.02億元和461.15億元。
“中央這次調查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,，是快解決這個問題了嗎,？”一位負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人這樣問記者。
《經(jīng)濟參考報》記者在湖南,、湖北等地了解到,，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務歷史積欠，源自四個“成債”：一是抗災救災緊急籌措資金成債,；二是農(nóng)村教育,、基礎建設、計衛(wèi)優(yōu)撫,、維穩(wěn)接訪等支出成債,；三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債,。
一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達十多年甚至更長時間,。平靜表面背后,，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大,、久拖要炸”,。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務空懸債權大，理順關系難,。從清理的情況來看,，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”,，有大量欠款應收未收,，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應繳未繳，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權鏈,。
另一方面,，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及的主體多，維護穩(wěn)定難,。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及個人債權主體上萬戶,，欠個人債務總量很大。在安排償債資金時,，很難做到統(tǒng)籌平衡,。
此外，債權人受償?shù)脑V求高,，滿足愿望難,。隨著國家對“三農(nóng)”領域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債務的化解,、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務的化解啟動，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權人的受償愿望變得非常迫切,。他們認為,，同樣是政府欠債,，償還一部分,，擱置一部分，不盡合理,，不能理解,。
記者發(fā)現(xiàn)，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務困擾的縣,，其財政狀況運轉捉襟見肘，經(jīng)�,！翱ぁ保俺燥堌斦彪y以維系,，基本上靠上級轉移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，情況就更加嚴峻,。
與此同時,，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險疊加，導致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風險逐步顯現(xiàn),。
前述東部沿海省審計部門調查發(fā)現(xiàn),，這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達319家,，占71.21%(其中虧損192家，占42.86%),。今年湖南省,、湖北省公布的審計調查結果顯示,，截至2013年6月底,，兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%,。在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海省份,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務有的高達570多億元。加上當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔擔保責任或救助責任的債務,，則逼近千億元大關,。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%,。
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專家：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債須順體制活金融 |
中南大學公共管理學院一位專家調研發(fā)現(xiàn),，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財政困境,，將導致農(nóng)村信用環(huán)境惡化、政府公信力喪失，進而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品與服務供給不足,、基層治理能力弱化,，必須采取行之有效的措施來加以解決。
多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家表示,，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債必須清積欠,、順體制、活金融,。
清積欠
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和專家稱,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權在百姓心目中淪為“失信政府,、賴賬衙門”,，運轉更加艱難。他們建議,，應從三個角度化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債,。
一是清收還債。采取分期償還法,、困難減免法,、債權債務抵消法等清收有效債權，同時通過拍賣,、招租,、承包等閑置資產(chǎn)，相關收益用于償還債務,。
二是降息減債,。在與債權人協(xié)商的基礎上，實行降息停息,、本息分離，息不轉本,；對債權人放棄追討,、應作收入的暫存款項、歷史性的內(nèi)部往來等項目,，按規(guī)定程序核銷,、調賬、沖抵,，擠干“債務水分”,，厘清虛假債務。
三是注資消債,。國家應盡快出臺總體化債規(guī)劃,。對政策性、公益性債務，應參照“普九債務”,、“墊稅債務”化解的辦法,，分類指導、分步化解,；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務問題,，建議依法實施破產(chǎn)、改制后將屬于企業(yè)的債務從基層行政組織中剝離,，理順債權債務關系,；對大量沉淀的農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠、應收“三提五統(tǒng)”等項目,，應通過抵扣惠農(nóng)補貼等措施來全面清收,，既提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債能力，又凈化農(nóng)村信用環(huán)境,。
順體制
一些財政,、審計部門專家認為，目前上級財政收入相對集中,，而大量事權下沉,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權不相稱問題依然突出。為此,，建議國家和各級地方進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務的能力,。如對經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行“分成型”財政體制，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性,；對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行“包干型”財政體制,，科學測算運行成本，基本保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉和必要的支出,。逐步將農(nóng)村公益事業(yè)建設納入公共財政保障范圍,，盡量減少甚至免除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金、農(nóng)民自籌等方面要求,。而地方則應在嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政紀律和約束的基礎上,，提高一事一議財政獎補力度和覆蓋面、建立鄉(xiāng)村償債基金,、拿出鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅和耕地占用稅返回用于償債,。
此外，湖南大學兩型社會研究院副院長戴曉鳳指出,，政府超償債能力融資,，關鍵問題之一在于只講借錢，不講還錢,，是典型的政府行政式管理方式導致的結果,。
有專家指出,，當前必須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務考核和問責機制，改變“重政績考核,、輕債務考核”,、“重資金投入、輕效益評價”的傾向,，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務數(shù)額及風險情況考核中設定預警紅線,，遏制過分關注任期政績和不顧財力的投融資沖動。要樹立“減債也是政績”的新觀念,，把消化存量債務作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的重要方面,；要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子嚴格責任審計，對控債失職,、弄虛作假的干部,，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消提拔資格，嚴厲追究責任,。
活金融
還有專家指出,，一段時期以來，金融機構尤其是大中型商業(yè)銀行,，“縣域貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”過低,，金融機構變成“抽水機”，將基層資金大量向外輸送,，造成了縣域資金流動的異化,。一方面，政府為了將資金從外引進來,，不惜代價招商引資,；另一方面，本地所擁有的金融資源卻很便宜地由金融機構向外輸送,。
專家建議,，在鄉(xiāng)財縣管背景下防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，必須切實改善縣域金融環(huán)境,，改變目前金融資源向大城市集中,，縣域特別是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)空心化的趨向。
為此,，國家和地方相關金融監(jiān)管機構必須強化縣域“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”。即在對縣域金融進行監(jiān)管時,，人民銀行與銀監(jiān)局在“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”上設立具體的指標任務要求,。對已經(jīng)進入縣域的大中型國有控股及股份制銀行，規(guī)定“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”的年度增長計劃,，以及必須在一定年限達到的最終目標,，由所在地銀監(jiān)局負責監(jiān)管,。
而對于新申請進入縣域的銀行金融機構，必須根據(jù)要求制定有“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”計劃書,。建立縣域商業(yè)銀行和農(nóng)信社與其他大中型銀行分類監(jiān)管體系,，探索對于縣域金融機構向縣域經(jīng)濟資金投入的激勵方法和機制。此外,，還應加快縣域民間金融開放改革的步伐,，保證縣域金融市場的正規(guī)運行。
