國家發(fā)改委投資研究所戰(zhàn)略研究室主任羅松山接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,，據(jù)其主持的課題組研究報告的測算,，“十二五”時期，地方政府融資平臺(簡稱“平臺公司”)投資約34萬億元,，事業(yè)單位債務(wù)也至少達到5萬億元的規(guī)模,。
一方面是地方政府頻頻通過平臺公司和其他渠道大規(guī)模投資,，一方面是地方財政收支缺口增大可能誘發(fā)財政風(fēng)險甚至金融風(fēng)險。多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家呼吁,，應(yīng)盡快引入民間資本,，實現(xiàn)經(jīng)濟“踩油門”和債務(wù)“踩剎車”的平衡。
測算 34萬億投資藏風(fēng)險
羅松山告訴記者,，據(jù)其測算,，“十二五”時期，平臺公司基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房工程建設(shè)需要投資34萬億元左右,，年均增長9.5%,，而“十一五”時期為16.6萬億元。其中,，平臺相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資額約為31.8萬億元,；而保障性住房工程投資在5萬億左右，假定以房地產(chǎn)開發(fā)商承建,、政府通過收購等方式解決一半,，其余由平臺公司投融資、建設(shè),，則需要投資2.5萬億元,。
羅松山解釋稱，上述“十二五”時期須由平臺公司進行融資,、投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施,，尚不包含主要由中央財政或社會資本投資建設(shè)的鐵路與航空運輸及郵政業(yè)，以及可由社會資本投資建設(shè)的電力以及電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè),。
談到地方平臺公司潛在的債務(wù)風(fēng)險,，羅松山表示，首先是資產(chǎn)不實,。比如土地評估的標準就很寬松,，前幾年地價快速上漲，市場對土地收益的增長抱有很大預(yù)期,，但現(xiàn)在樓市一調(diào)控,，平臺公司未來的還款能力就沒有那么高了。此外,，前兩年煤價大漲時,，煤炭等自然資源的價格也被高估了,。對于這類問題，羅松山表示,，地方政府可以通過收費公路,、橋梁等資產(chǎn)充實到平臺公司予以解決。
羅松山進一步說,，其次是去年以來,，平臺公司已經(jīng)進入還款高峰期，且一些平臺公司舉債規(guī)模超過其還款能力,，再加上前兩年信貸政策偏于寬松(如放款量大,、門檻低、放貸時間密集),，個別城市的平臺公司可能存在債務(wù)風(fēng)險,。國務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)濟學(xué)家李佐軍則預(yù)計，今明兩年平臺公司集中到期的債務(wù)有4.6萬億元,，還本付息壓力劇增,。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財政金融研究室主任倪紅日也告訴《經(jīng)濟參考報》記者，當前平臺公司衍生出種種亂象,，比如一塊土地進行多次抵押而違規(guī)借貸,，比如平臺公司和民營企業(yè)“搶食”搞房地產(chǎn)、酒店業(yè),。
中共中央政策研究室原副主任鄭新立認為，近幾年平臺公司投資的項目絕大部分都是一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的項目,，留下了一批優(yōu)良的資產(chǎn),。即使到期了部分債務(wù)還不了，只要不讓銀行核銷呆壞賬,，就可以債務(wù)展期,，先還利息，過上幾年之后,，財力增長了再還本付息,。鄭新立說，雖然土地出讓金不能再搞了,，但是地方政府還有很多一般企業(yè)所沒有的資源,，比如地方政府可以通過企業(yè)招投標出讓街道命名權(quán)。
預(yù)警 5萬億事業(yè)單位債務(wù)管理失序
除了平臺公司債務(wù)風(fēng)險,，地方政府債務(wù)風(fēng)險還有其他表現(xiàn)形式,。
李佐軍表示，當前地方政府同時面臨著收入減少和支出增多兩方面困難,，財政收支缺口越拉越大,�,！叭绻胤絺鶆�(wù)問題不能得到有效解決，地方政府尤其是中級地方政府可能出現(xiàn)經(jīng)濟意義上的破產(chǎn),，最終傳導(dǎo)到部分中小銀行破產(chǎn),。”李佐軍警告道,。
據(jù)記者對今年7,、8兩月政府公開信息的不完全統(tǒng)計，長沙市2012年重大推介項目195個,，總投資額達8292億元,；廣州市要求下半年重點抓好年度投資714億元的101個重點項目建設(shè)和列入省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)500強的120個項目建設(shè)；《貴州生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出,，政府每年為此規(guī)劃投入1000億元左右,；廣東省《關(guān)于充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢努力建設(shè)海洋經(jīng)濟強省的決定》總投資約1萬億元……
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希告訴《經(jīng)濟參考報》記者，能看到2008年以來的財政政策總量擴張的影子,。他認為,，關(guān)鍵是看各地方的擴投資是單憑地方政府一己之力，還是吸引社會投資尤其是民營資本,。如果是前者,，那么在拉動經(jīng)濟增長上是力所不逮的，在經(jīng)濟健康運行上也是不可持續(xù)的,。
羅松山表示,，縱觀各地經(jīng)濟刺激計劃所涉及的重點項目，能源,、通信,、鋼鐵等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目主要是企業(yè)在做，而甘肅,、寧夏的大型能源項目是由國企尤其是央企在投資,。但多位受訪專家告訴記者，上述項目投資規(guī)模大,、周期長,，受經(jīng)濟周期的波動性影響強，一旦出現(xiàn)產(chǎn)能過剩,，或者未來作為落后產(chǎn)能遭受淘汰,，國企的項目最終還是要由政府兜底。
國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平則提醒,，更擔(dān)心的是占地方政府債務(wù)余額半數(shù)的事業(yè)單位債務(wù),，包括學(xué)校、醫(yī)院等公益性機構(gòu)的債務(wù),。這些機構(gòu)直接作為借款人向銀行拿貸款,，地方政府可能違規(guī)提供擔(dān)保,，銀行也可能默認這種所謂的“隱形擔(dān)保”,。2010年度審計署報告顯示,，截至2010年底，全國省,、市,、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元。吳亞平表示,，據(jù)此計算,，事業(yè)單位債務(wù)“至少5萬億”。
吳亞平警告稱,，首先,，事業(yè)單位零星分布在每個市縣，不便于地方政府的集中監(jiān)管,，在地方政府的資產(chǎn)負債表上也沒有反映,。其次，事業(yè)單位缺乏完善的治理結(jié)構(gòu),，自我約束能力比平臺公司更差,。再者，當無錢還債時,，按照國家法律規(guī)定,，它的資產(chǎn)是不允許變現(xiàn)的，實際上它的債務(wù)就等同于地方政府自身的債務(wù),，對地方經(jīng)濟的沖擊比平臺公司更直接,。
除此之外，中國社科院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長李雪松說,，我國政府的債務(wù)除顯性的、直接的債務(wù)外,，還存在不少隱性的,、間接的債務(wù)。如財政對政府性公司或機構(gòu)的相關(guān)債務(wù)擔(dān)保,，社會保障等經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的歷史欠賬等,。事實上，目前我國政府債務(wù)信息,，特別是地方政府債務(wù)信息的不充分,、不明確，導(dǎo)致難以對政府債務(wù)風(fēng)險做出明確的判斷,，這本身就是一種潛在的財政風(fēng)險,。
破題 引入民資與平臺公司治理并舉
“中央財政不可能再推出類似2008年底那樣的應(yīng)對全球金融危機沖擊的‘四萬億升級版’,。”劉尚希向《經(jīng)濟參考報》記者透露,。
劉尚希說,，在當前經(jīng)濟下行壓力較大的形勢下，一些市場人士頻頻呼吁中央出臺新的財政刺激政策,。實際上,，盡管“繼續(xù)實施積極的財政政策”多次被強調(diào)，但中央財政層面的公共投資不可能重現(xiàn)2008年以后的井噴局面,，只可能在總量上適當增加,，并在結(jié)構(gòu)上進一步向節(jié)能環(huán)保、農(nóng)田水利,、社會基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域傾斜,，“這是個微調(diào)的概念，不是投資大躍進”,。
中國三星經(jīng)濟研究院的最新研究報告則顯示,，從投資資金來源上看，地方版“四萬億”全面啟動的可能性不大,，一是全國財政收入同比增速大幅放緩,，其中作為地方政府主要財政收入來源的土地出讓金同比大幅下降；二是銀行業(yè)已不允許重蹈2009年天量信貸的覆轍,。
在中央和地方大規(guī)模財政資金缺位的情況下,，相關(guān)專家表示，中國亟須引入社會資本的造血機制,，實現(xiàn)經(jīng)濟“踩油門”和債務(wù)“踩剎車”的平衡,。中國銀行國際金融研究所研究員周景彤認為，民間資本注入有助于快速穩(wěn)定經(jīng)濟,。通過引入民間資本能夠緩解財政資金的不足,，實現(xiàn)較快的穩(wěn)定經(jīng)濟的功能，兩個方面有望成為民間投資的重點,，一是鐵路建設(shè),，中國的鐵路網(wǎng)絡(luò)與發(fā)達國家相比還有很大的差距，為鐵路投資留下了空間,；二是加大保障房領(lǐng)域的民間投資,，用以彌補商品房不景氣帶來的房地產(chǎn)投資下滑。
為進一步防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,，吳亞平建議,，還需要完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)。
吳亞平說，目前,，部分平臺公司的功能定位出現(xiàn)了重大偏差,，其突出表現(xiàn)是：將平臺公司作為一個單純的融資性平臺，這導(dǎo)致大量平臺公司被迫為地方政府投資建設(shè)項目借債,，淪為地方政府的“取款機”,；同時，自身投資功能的缺失也在相當大程度上導(dǎo)致其在構(gòu)建還貸機制和防范融資風(fēng)險中的不作為,，“出了事最終只能靠政府兜底”,。
吳亞平建議，一是無論現(xiàn)有還是新組建的平臺公司,，地方政府必須明確授權(quán)其作為政府投資主體和出資人代表,，在政府授權(quán)范圍內(nèi)開展投資、融資活動,，并承擔(dān)建設(shè)項目的投資,、融資、建設(shè),、管理和貸款償還等全過程的責(zé)任,。二是地方政府必須明確平臺公司與其投資、融資建設(shè)項目的投資與被投資關(guān)系,，除受地方政府委托代建的項目,，平臺公司均享有其資產(chǎn)所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán),。
此外,，吳亞平反映，諸多平臺公司的高管大部分都是前官員甚至是現(xiàn)任官員,。盡管這樣可以確保它聽政府的話,，投資范圍不越位；但由于官員本身不一定對投融資和宏觀經(jīng)濟了解到位,，容易產(chǎn)生投資風(fēng)險,。吳亞平建議，應(yīng)讓董事會而不是行政命令來體現(xiàn)股東意圖,。