“拐點(diǎn)確實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)”,，多位研究宏觀經(jīng)濟(jì)的學(xué)者接連發(fā)出感慨,，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)段，很可能已成“過去式”,。
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力車間,，能源行業(yè)的拐點(diǎn)來臨得更加猛烈,。2012年1~5月，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量增幅顯著下降,，全社會(huì)用電量同比增速明顯回落,；目前全國煤炭價(jià)格連跌，市場萎靡,。
往年迎峰度夏時(shí)分經(jīng)常出現(xiàn)的“電荒”,、“煤荒”，如今已經(jīng)不見蹤影,。夏日之中,，冬天的氣息彌漫開來，卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉(zhuǎn)機(jī),，曾被“保供給”一度壓倒,、停滯的電改，推進(jìn)前景或可豁然開朗,。
呼聲重起
以往匱乏的電力體制改革空間,，正在急劇增大,。
7月上旬，中國能源界流傳著一個(gè)消息：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)將有關(guān)電力體制改革的內(nèi)參批給有關(guān)部門研究,，其中包括重啟電改的呼吁,。
無疑，這個(gè)消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許,。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者聯(lián)系到長期從事能源公共政策研究的專家,，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長范必。
“第一步,，要繼續(xù)完成主輔分開的任務(wù),。”此說,，主要是針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言,，意在通過嚴(yán)格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，來厘定輸配電成本,，為下一步改革奠定基礎(chǔ),。
眾所周知，在2011年,，中國兩大電力輔業(yè)集團(tuán)已經(jīng)掛牌,，但仍有一部分輔業(yè)資產(chǎn)留在電網(wǎng)內(nèi)部，如輸變電設(shè)計(jì),、施工企業(yè),，相關(guān)“三產(chǎn)”、多經(jīng)企業(yè),，其成本可能通過各種途徑,，最后成為輸配電成本的一部分。
另外,，有的電網(wǎng)企業(yè)還新收購了裝備制造企業(yè),，輔業(yè)資產(chǎn)出現(xiàn)反方向膨脹。近年來,，諸多發(fā)電企業(yè)和電監(jiān)會(huì),、理論界都大聲呼吁“調(diào)度獨(dú)立和交易獨(dú)立”。就此,，范必認(rèn)為應(yīng)該“將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來,，組建獨(dú)立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場平臺(tái)建設(shè)和電力交易,、計(jì)量與結(jié)算,，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平,、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放”,。
一些業(yè)內(nèi)人士置疑，很多發(fā)達(dá)國家的調(diào)度機(jī)構(gòu)就設(shè)在電網(wǎng),，中國有沒有必要調(diào)度獨(dú)立,？范必解釋道，“調(diào)度獨(dú)立的本質(zhì)是調(diào)度接受監(jiān)管部門的監(jiān)管�,，F(xiàn)在世界上大部分國家實(shí)行了輸配分開,，輸電網(wǎng)不是買賣電力的企業(yè)，而是一個(gè)中立的運(yùn)行機(jī)構(gòu),。在這種情況下,，調(diào)度有的在電網(wǎng)內(nèi)部，有的獨(dú)立出來,，有的還直接隸屬監(jiān)管部門,，各種情況都有，他們的共同點(diǎn)是,，按照一定的規(guī)則接受監(jiān)管,。但對(duì)于中國來說，由于輸配沒有分開,，電網(wǎng)在電力買賣中處于壟斷地位,，調(diào)度獨(dú)立出來，更有利于接受監(jiān)管,，實(shí)現(xiàn)公平調(diào)度,。”
對(duì)改革后電價(jià)走向的預(yù)測,，是業(yè)界關(guān)心的話題。很多人認(rèn)為,，一旦實(shí)行市場化改革,，會(huì)使電價(jià)大幅上升。范必不同意這種觀點(diǎn),，他說,，“計(jì)劃電價(jià)、計(jì)劃電量,、電煤雙軌制是造成高電價(jià)的原因,。通過市場化改革，發(fā)電方與用電方進(jìn)行直接交易,，用戶的選擇權(quán)將大為增加,，市場功能得到有效釋放，資源配置效率將大幅提升，結(jié)果將是發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格會(huì)有所上升,，工商企業(yè)的用電價(jià)格會(huì)有所下降,，煤電矛盾逐步得到化解”。
十年拉鋸
從2002年俗稱“5號(hào)文件”的《電力體制改革方案》下發(fā),，到2012年的十年間,，中國電力體制改革艱難完成了廠網(wǎng)分開、主輔分離前兩個(gè)步驟,。
“前兩步改革很不徹底,，遺留問題頗多”，業(yè)界人士普遍如此評(píng)價(jià),。
“嚴(yán)格講,，中國電力改革并非從2002年開始”，一位老電力人如是說,，“從20世紀(jì)80年代初期的‘集資辦電’開始,，中國電力改革就一直沿著一條相當(dāng)清晰的路線推進(jìn)”。
20世紀(jì)80年代以前,，中國電力行業(yè)一直實(shí)行垂直一體化的壟斷模式,。這種模式，曾在那個(gè)特定歷史時(shí)期,，對(duì)電力工業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用,。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，“缺電”越來越嚴(yán)重,，暴露出了該模式難以克服的弊端。
在強(qiáng)大的能源需求推動(dòng)下,，“集資辦電”應(yīng)運(yùn)而生,，并且發(fā)揮了強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個(gè)缺口,。
除了緩解電力短缺,，“集資辦電”還在電力央企之外，培育了諸多發(fā)電主體,。這些新生力量不斷發(fā)展壯大,，直至占據(jù)中國發(fā)電裝機(jī)半壁江山，最后量變引發(fā)質(zhì)變,。因?yàn)樵械拇怪币惑w化壟斷體制無法做到“三公調(diào)度”,，廠網(wǎng)不分造成的矛盾已經(jīng)不可回避。
2002年廠網(wǎng)分開實(shí)現(xiàn)后,，國家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報(bào),，卻因“電荒”席卷全國而擱淺,。
2007年年底，國資委牽頭,，會(huì)同兩大電網(wǎng)及相關(guān)部委共同制定《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計(jì),、施工企業(yè)一體化重組方案》；但2008年年初,，南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災(zāi)害,，導(dǎo)致大量電力設(shè)備損壞。兩大電網(wǎng)公司隨后聯(lián)合上書國務(wù)院,，要求保留輸電施工企業(yè)——主輔分離再次停滯,。
2010年9月，電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案,，并于當(dāng)年11月上報(bào)國務(wù)院,；2011年初，國務(wù)院同意該方案,，并明確由國資委負(fù)責(zé)組織實(shí)施,。
2011年9月底，主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業(yè)集團(tuán)正式掛牌成立,。
但這期間,，國家電網(wǎng)(微博)卻成立了發(fā)展電源的新源控股有限公司，國網(wǎng)麾下的中國電科院(19.180,-0.52,-2.64%)控股了電力設(shè)備商許繼集團(tuán),，國網(wǎng)國際技術(shù)裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣(6.30,-0.16,-2.48%)集團(tuán)的全部股權(quán),。
2011年底，華北電網(wǎng)被悄然拆分為國家電網(wǎng)華北分部和冀北電力公司,，中國區(qū)域電網(wǎng)中的最后一個(gè)堡壘失守,。當(dāng)年為跨區(qū)競爭設(shè)置的區(qū)域電網(wǎng)已經(jīng)被消解，“省為實(shí)體”的省級(jí)電網(wǎng)公司回歸,、做大,。背后隱含的，是國家電網(wǎng)公司實(shí)現(xiàn)“本部實(shí)體化”的意圖,。
在日益堅(jiān)硬的集團(tuán)堡壘面前,，電改變成了一場時(shí)進(jìn)時(shí)退的持久拉鋸戰(zhàn)。
就連5號(hào)文件制定的電改路線,，也屢次遭到各種質(zhì)疑。
2012年4月,，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對(duì)“輸配分開”改革,；彼時(shí)業(yè)界有人預(yù)測，憑借國家電網(wǎng)在業(yè)內(nèi)的巨大游說能力和影響力,，此說可能會(huì)導(dǎo)致中國電改的原定方案發(fā)生偏轉(zhuǎn),。
經(jīng)歷過第一輪改革的資深電力人士表示，當(dāng)年“廠網(wǎng)分開”時(shí)，反對(duì)聲也很高,，理由是強(qiáng)調(diào)“電力行業(yè)的特殊規(guī)律,，是發(fā)輸供用瞬間完成，各環(huán)節(jié)之間不可分割,，不適于像普通商品一樣引入競爭”,，但結(jié)果恰恰證明了競爭的巨大力量；對(duì)于引入競爭后的安全因素等各種擔(dān)心,，可以通過強(qiáng)化規(guī)則最大限度地避免,。
國家電監(jiān)會(huì)和能源局官員均表示，雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休,，但“2002年5號(hào)文件提出的市場化改革方向,，仍毋庸置疑”。
再論輸配
目前,，輸配電價(jià)和輸配分開,，已經(jīng)成為下一步電改的焦點(diǎn)。分還是不分,、何時(shí)分,、怎么分，都成為亟待解決的問題,。
事實(shí)上,，關(guān)于輸配分開的各種觀點(diǎn)，正在悄悄發(fā)生著變化,。
2011年,，電監(jiān)會(huì)現(xiàn)任主席吳新雄履新后，在輸配領(lǐng)域頻頻發(fā)力,。是年,，電監(jiān)會(huì)制定并頒布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，明確輸配電監(jiān)管目的,、法規(guī)依據(jù),，規(guī)定了監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施，為深入開展輸配電成本提供了制度保障,。
2012年,，電監(jiān)會(huì)提出要突出抓好的“六項(xiàng)重大監(jiān)管”第三項(xiàng)，就是“突出抓好成本與價(jià)格監(jiān)管”,，其中特別提到：“科學(xué)界定輸,、配電界面，明確輸,、配電的成本構(gòu)成,，選擇企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管試點(diǎn)”,。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，電監(jiān)會(huì)正計(jì)劃在深圳和蘇州,，進(jìn)行輸配電財(cái)務(wù)獨(dú)立核算試點(diǎn)工作,。
“輸配分開，在‘十一五’規(guī)劃和2011年的政府工作報(bào)告中,，都提到了,。但要思考具體怎么實(shí)現(xiàn)、怎么操作,？到底要解決什么問題,？”電監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士表示，當(dāng)年輸配分開的改革設(shè)計(jì),，主要目的是“為了構(gòu)建多元的市場主體,，不是為了分開而分開”，“如果有其它辦法能達(dá)到這個(gè)目標(biāo),，也沒必要一定輸配分開”,。
“從財(cái)務(wù)上講，開奧迪是成本,，開桑塔納也是成本,；吃鮑魚是成本，吃盒飯也是成本,；職工年薪十萬虧損,，年薪五萬可能就盈利，”,，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)煤炭上市公司研究中心主任邢雷認(rèn)為,，“合理成本要搞清楚，這是最重要的”,。
2012年上半年,，電監(jiān)會(huì)內(nèi)部專門搞了一個(gè)監(jiān)管論壇，討論輸配分開問題,，其中一些觀點(diǎn)值得關(guān)注,。
“輸配一體、網(wǎng)售分開,，以省為單位更符合我國國情”,，電監(jiān)會(huì)輸電監(jiān)管部主任么虹提出了這樣的觀點(diǎn)。他認(rèn)為,，輸電與配售電分開,，或輸配電與售電分開，只是改革選擇的形式,，“在此基礎(chǔ)上,，電力調(diào)度職能逐漸過渡為政府職能”。
電監(jiān)會(huì)市場監(jiān)管部主任劉寶華則認(rèn)為,，“輸配分開本身不是目的,，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會(huì)增加社會(huì)成本,；鑒于目前電力改革的整體環(huán)境,，這項(xiàng)改革可以采取循序漸進(jìn)的方式”。
劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放,，即暫不改變目前的電網(wǎng)體制,，而是加快開放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市場機(jī)制,，“但必須界定好市場與政府的邊界,，政府不再層層審批，而是只管輸配電價(jià),、準(zhǔn)入條件,、市場規(guī)則和系統(tǒng)安全”。
一位能源局關(guān)注電力改革的官員表示,，在早幾年,，電監(jiān)會(huì)的觀點(diǎn)“非常激進(jìn)”，堅(jiān)持“一定要輸配分離,，不輸配分離就沒法進(jìn)行下一步改革”,；但現(xiàn)在的一些觀點(diǎn)，和10年前5號(hào)文件設(shè)計(jì)的電力體制改革路徑相比,，顯然已有所調(diào)整,。
今年4月，國家電網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞在著作中直言“繼續(xù)堅(jiān)持輸配一體化,、調(diào)度電網(wǎng)一體化”,，引發(fā)了業(yè)界強(qiáng)烈關(guān)注。
有國網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)部專家告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者,，配電領(lǐng)域和輸電領(lǐng)域一樣,，也是自然壟斷領(lǐng)域，不能自由競爭,；應(yīng)盡快實(shí)行“配售分開”,，來替代“輸配分開”。
國網(wǎng)能源研究院總經(jīng)濟(jì)師李英介紹稱,，“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的說法,，其實(shí)來自國外，并非國家電網(wǎng)的發(fā)明,；一些外國的電力體制改革模式,，其實(shí)是輸配電下端放開電力零售市場,，成立大量電力躉售商，實(shí)現(xiàn)電價(jià)的競爭,。李英提供了美國學(xué)者薩莉?亨特寫的《電力競爭》一書,，其中詳細(xì)介紹了美國的電改經(jīng)驗(yàn)。此書由世界銀行(微博)資助,，已經(jīng)在中國出版發(fā)行,。書中堅(jiān)持了“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的觀點(diǎn)。
“輸配一體,，網(wǎng)售分開....,。。和我們觀點(diǎn)接近,，但還不一樣”,，中國社會(huì)科學(xué)院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹表示，是“分”還是“放”,，一字之差,，區(qū)別很大。
“我們的觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)放開,，將來售電誰都可以售,，對(duì)民資也可以放開，包括國網(wǎng)公司也可以售電,；讓一個(gè)電網(wǎng)公司不去售電,，顯然有問題”。
“網(wǎng)業(yè)分離,，主要解決的是公平競爭問題”,，張昕竹表示，網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)改革的基本思路,，就是網(wǎng)業(yè)分離,。“如果又做網(wǎng)絡(luò)又做業(yè)務(wù),，肯定要對(duì)爭對(duì)手揉搓,；只做網(wǎng)絡(luò)，那就對(duì)誰都一樣,，沒有厚此薄彼的必要”,。
張昕竹認(rèn)為，從監(jiān)管和公平競爭的角度看,，輸配分開好像簡單,，但仍需制定合理的輸配價(jià)格、合理的調(diào)度規(guī)則，“這和分離不分離沒有關(guān)系”,。
此前,，張昕竹曾經(jīng)對(duì)中國輸配分開的成本進(jìn)行過量化分析。他表示,，實(shí)行輸配分開將增加成本600~1800億元,；這一結(jié)論被國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。
有專家指出,，目前爭議的焦點(diǎn)，表面看是輸配要不要分開,，實(shí)際上“涉及到未來中國電力行業(yè)體制改革往什么方向走,，這是真正的改革深水區(qū)”。范必認(rèn)為,，“監(jiān)管部門與壟斷企業(yè)是天然對(duì)立的,，全世界都是如此，監(jiān)管部門在原則問題上不能讓步”,�,！半m然輸配分開有難度，但大方向應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持,，改革只要啟動(dòng)起來,，早晚要朝那個(gè)方向走”。
窗口期
煤價(jià)低迷,，電力供應(yīng)相對(duì)寬裕,，這樣的行業(yè)狀況，一直被認(rèn)為是電力體制改革,、尤其是電價(jià)改革“窗口期”的特征,。
各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示，現(xiàn)在這些特征無疑已經(jīng)具備,。
回顧電改這十年,，煤電矛盾長期不能理順，煤荒電荒輪番出現(xiàn),，導(dǎo)致改革的關(guān)注重點(diǎn)總在“保障能源供給”上,，而忽略了用體制改革驅(qū)動(dòng)能源效率提高。
財(cái)政部財(cái)科所所長賈康認(rèn)為,，資源,、能源方面的相關(guān)改革，是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,、優(yōu)化資源配置的迫切需要,。如果不能盡快化解已經(jīng)積累多年的矛盾，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu),、走向集約,、節(jié)能降耗,、清廉高效的科學(xué)發(fā)展，將成為一句空話,。
諸多能源專家認(rèn)為,，目前煤價(jià)低迷，是實(shí)現(xiàn)資源價(jià)格改革的絕好時(shí)機(jī),，“應(yīng)盡快把資源稅的覆蓋面擴(kuò)大到煤,，徹底理順煤電矛盾”。
賈康近日撰文稱,，“電力改革是我國現(xiàn)階段改革必須強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì),、配套周密實(shí)施的一個(gè)縮影，前些年容易做的事已經(jīng)做完,，剩下的全是硬骨頭,，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革,，中為電力體制改革,，后接電價(jià)管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財(cái)政體制改革,，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計(jì)”,。
范必亦認(rèn)為，“最近煤價(jià)下跌,，電企似乎日子好過了一些,。但隨著經(jīng)濟(jì)周期的變化，煤電矛盾仍會(huì)加劇,。應(yīng)當(dāng)趁現(xiàn)在煤電矛盾不那么尖銳的時(shí)候加快改革步伐”,。
但民間和一些學(xué)者的擔(dān)憂，卻更為現(xiàn)實(shí),�,！艾F(xiàn)在，很多領(lǐng)域一提改革我就害怕,，改革就是漲價(jià),，想方設(shè)法漲價(jià)”，一位能源領(lǐng)域的學(xué)者表示,，改革的目的,，是通過市場競爭把價(jià)格降下來。
“就像煤電聯(lián)動(dòng)一樣,，煤價(jià)上漲,，企業(yè)不停奔走呼吁漲電價(jià)；煤價(jià)下跌，卻無人呼吁降電價(jià),。利益集團(tuán)固化之下,，誰會(huì)有動(dòng)力和自覺改革？”一位長期關(guān)注電改的學(xué)術(shù)界人士的這句話,，令人印象深刻,。
“公正地講，10年改革不斷取得進(jìn)展,，但真正留下深刻印象的東西不多”,，電監(jiān)會(huì)有關(guān)人士這樣評(píng)價(jià)十年來的電改歷程。
有專家認(rèn)為,，其中要害是因?yàn)椤案母锶狈攲釉O(shè)計(jì)”,。
“頂層設(shè)計(jì)這種說法，實(shí)際上本身就有問題”,，張昕竹認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)和市場化是有矛盾的,，市場化本身就是市場決定的,，是市場交易過程中產(chǎn)生的，不需要設(shè)計(jì),，也不需要頂層,，“但電力行業(yè)確實(shí)需要頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)有市場缺陷”,。
“廠網(wǎng)分開后,，必須確定輸配電價(jià)；而為了核定輸電成本,，必須要進(jìn)行主輔分離,；發(fā)電側(cè)競爭啟動(dòng)之后，必須打破單一購買者的局面,，必然要進(jìn)行售電端改革,，逐步放開用戶選擇權(quán)，才會(huì)形成完整的電力市場”,，電監(jiān)會(huì)一司局級(jí)干部如是說,，“改革的邏輯非常清晰，但進(jìn)程卻又如此艱難”,。
一位資深電力行業(yè)人士表示,，除了供需形勢因素之外，“外部壓力不足導(dǎo)致的政府決策無力”,，是電力改革進(jìn)展遲緩的重要原因,。
今年3月22日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提出“深化電力體制改革,，穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn),，促進(jìn)形成分布式能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)新機(jī)制,，制定出臺(tái)農(nóng)村電力體制改革指導(dǎo)意見,。提出理順煤電關(guān)系的改革思路和政策措施”。
該意見還提出,，“穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)改革,，實(shí)施居民階梯電價(jià)改革方案，開展競價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn),，推進(jìn)銷售電價(jià)分類改革,，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價(jià)機(jī)制”,。此項(xiàng)工作,，被指定由發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)和能源局具體負(fù)責(zé),。
“本屆政府臨門一腳,，推進(jìn)電改的決心已下，任務(wù)也已定下”,，一位資深電力專家的話透露幾份無奈,，“但改革如果錯(cuò)過了最好的時(shí)機(jī)，就只剩迫不得已的選擇”,。