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山東濱州市鄒平縣九戶鎮(zhèn)的再生資源生產廠,，用自主研發(fā)的生產機械，把回收來的廢舊塑料經粉碎,、清洗,、挑揀、瀝干,、加溫,、拉伸、打卷等流程，生產出60余種打包帶,，生產工藝環(huán)保無污染,。該廠每年消耗處理廢舊塑料萬余噸。新華社發(fā)(董乃德 攝) |
面對“全國335個國家級自然保護區(qū)中有272個存在人類活動”的現狀,，多位接受《經濟參考報》記者采訪的環(huán)保部和國家林業(yè)局專家認為,，除了盡早制定并實施位階更高、效力更強的“自然保護區(qū)法”,，并建立發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償制度，理順保護區(qū)和所在地,、中央和地方的財權事權關系,，才能從根本上杜絕自然保護區(qū)“供血不足”而進行違規(guī)經濟開發(fā)甚至引進重工業(yè)項目。
嚴峻生態(tài)形勢催生保護區(qū)立法
記者獲得的一份環(huán)保部最新文件顯示,，我國生態(tài)安全形勢依然十分嚴峻,，生態(tài)系統(tǒng)仍不穩(wěn)定，生態(tài)功能仍呈現退化趨勢,。這突出表現在：首先,，生物多樣性下降勢頭尚未得到有效遏制，我國野生高等植物瀕危比例高達15%至20%,，233種脊椎動物面臨滅絕,，44%的野生動物數量呈下降趨勢。
其次,，自然保護區(qū)管理機構普遍存在人員少,、管護能力不足等問題。經濟開發(fā)建設擠占和影響保護區(qū)現象相當普遍和嚴重,。遙感監(jiān)測結果表明,，全國335個國家級自然保護區(qū)中有272個存在不同程度的人類活動，其中人類活動劇烈的有26個,，占7.8%,；人類活動明顯的占22%；人類活動比較明顯的占31%,。部分自然保護區(qū)空間結構和布局不盡合理,，一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地還沒有建立保護區(qū)。
記者從環(huán)保部獲得的《中國生物多樣性伙伴關系與行動框架國家項目文件》(簡稱“國家項目文件”)認為,，我國在上世紀90年代初頒布的《自然保護區(qū)條例》在立法方面還是很有先進性的,，現有的相關法律法規(guī)存在以下局限性：“盡管一些可持續(xù)性活動(如農業(yè)或生態(tài)旅游)可以計入有效性保護戰(zhàn)略的一部分”，但是相關的法規(guī)卻禁止這些活動�,，F有的法律沒有明確保護區(qū)內自然資源的所有權,，從而引發(fā)了種種矛盾。
“我國20世紀八九十年代頒布的兩部自然保護區(qū)的法規(guī),，效力位階低,，缺乏法律的強制性,，在實踐中暴露出諸多問題，已經不能適應當前形勢和自然保護事業(yè)的要求,�,！痹鵀椤吨袊h(huán)境發(fā)展報告》撰寫自然保護區(qū)專章的中國人與生物圈國家委員會委員沈孝輝也告訴記者類似的觀點。
沈孝輝強調,，在自然保護區(qū)法中必須明確規(guī)定自然保護區(qū)的生態(tài)系統(tǒng),、野生生物和自然景觀的國家屬性，屬于國有資產,，而非地方政府或主管部門的財產,。具體而言，沈孝輝建議,，新法律必須杜絕將自然保護區(qū)這類社會公共資源轉化為部門資源或地方資源,，從而被利益集團掌控。要多設幾道“關卡”,，從嚴控制保護區(qū)及其功能區(qū)的調整,，嚴格禁止將保護區(qū)增加“開發(fā)區(qū)”的功能關卡，將經濟開發(fā)項目和內容徹底剝離出去,。
《經濟參考報》記者獲悉,，全國人大正在起草“自然遺產保護法”，將國家級自然保護區(qū)與國家級風景名勝區(qū)納入立法范圍,。
保護區(qū)生態(tài)補償機制亟待建立
資料顯示,，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū),。據法律規(guī)定,，自然保護區(qū)內保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地,，應當劃為核心區(qū),。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動,。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū),，可以進入從事科學試驗、教學實習,、參觀考察,、旅游以及馴化、繁殖珍稀,、瀕危野生動植物等活動,。
對于“十二五”時期的自然保護區(qū)管理，上述環(huán)保部最新文件顯示，環(huán)保部強調“積極支持創(chuàng)建,，嚴格對待調整,；督辦停補限批，提升監(jiān)管效能,；區(qū)分輕重緩急,，解決遺留問題；鼓勵公眾參與,，增強保護動力”,，力促各類擠占和影響自然保護區(qū)的經濟開發(fā)建設活動得到有效防控。
具體到2012年,，環(huán)保部副部長李干杰要求,，要深化自然保護區(qū)的綜合管理，加強自然保護區(qū)的監(jiān)督檢查,。其中包括：啟動全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃的研究工作，制訂保護區(qū)分類管理辦法,，開展國家級自然保護區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測及實地核查,，對違法違規(guī)活動予以查處，并提出明確的整改要求,。開展省級自然保護區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測試點,。強化涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設項目監(jiān)管，防治不合理的開發(fā)建設活動對保護區(qū)造成不利影響,。
“使相關地區(qū),、相關群眾不因保護生態(tài)環(huán)境、保護生物多樣性而受到經濟損失,，反而能公平分享到保護帶來的好處,。”在日前召開的中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議上,，國務院副總理李克強發(fā)表講話稱,，為了避免各地方將生態(tài)保護等同于“經濟停步”，從當前看,，最重要的是建立生態(tài)環(huán)境補償機制,。要注意做好生物多樣性地區(qū)扶貧開發(fā)和改善民生的工作。
上述國家項目文件也承認,，許多情況下,，地方群眾可能喪失了土地進入權，還可能遭受野生動物活動帶來的財產損失,。因此需要建立相應補償措施,。但是保護區(qū)的資金卻不包括這部分補償費用。這種情況只能在其他國家級生態(tài)補償項目中得到資助，不過對生物多樣性問題可能就關注不到,。
李克強要求,，要把生物多樣性保護納入生態(tài)環(huán)境補償政策，通過財稅體制給予相應的經濟補償和制度支持,。特別是對國家確定的生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域,，要加快建立相應的補償機制。財政部要抓緊研究繼續(xù)深化生態(tài)補償機制建設及相關問題,，總結地方試點工作經驗,，建立激勵和約束機制。
《經濟參考報》記者獲悉,，環(huán)保部正在給財政部擬定自然保護區(qū)生態(tài)補償的試點方案,。環(huán)保部相關人士向記者分析道，與國外環(huán)保受益地區(qū)直接向環(huán)境保育地區(qū)“輸血”相比,，我國的生態(tài)補償機制更適用于通過財政轉移支付機制實現,，從各地生態(tài)補償試點的經驗看，“如果沒有中央政府居中做主,，發(fā)達地區(qū)會苛責欠發(fā)達地區(qū)稱保護環(huán)境是應盡義務而不愿意‘輸血’,，欠發(fā)達地區(qū)則指責發(fā)達地區(qū)占盡好處、不愿扶貧”,。
專家呼吁中央撥款國家保護區(qū)
在中央和地方的財權和事權方面,，環(huán)保部一位不愿透露姓名的專家指出，國家級自然保護區(qū)能為國家?guī)碇卮蟮纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務功能,，但對于該保護區(qū)所在的地市或鄉(xiāng)鎮(zhèn),，并不能帶來直接的經濟效益，而當前的法規(guī)和規(guī)章體系只強調保護區(qū)的事權,，即應盡保護義務,；但并未賦予其充足的財權，即財政保障不足,。
現行的《自然保護區(qū)條例》即規(guī)定：“管理自然保護區(qū)所需經費,，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理,，給予適當的資金補助,。”
然而,，上述國家項目文件指出,，政府投入主要集中在建立新的保護區(qū)(特別是國家級和省級自然保護區(qū))。對于現有保護區(qū)和地方保護區(qū)的運行費用往往照顧不到,。相應來講,，許多資金投入到基礎建設,，而不是保護管理方面。
具體而言,，在土地使用權方面,，上述國家項目文件也承認：“負責保護區(qū)管理的機構不能掌控保護區(qū)的土地使用。相反地方權力機構負責土地使用權管理,，并有可能把它移交另一家機構來管理,。……因此,，在保護區(qū)內出現了許多投資性活動,，如采礦和城鎮(zhèn)建設，其中甚至涉及一些政府出資的項目如修路和造林,�,！�
上述環(huán)保部專家進一步分析稱，由于所在地大多處于貧窮的偏遠山區(qū),，地方配套資金執(zhí)行情況并不理想,；此外，中央財政只設立了保護區(qū)的專項資金,，尚未納入中央預算的常規(guī)科目,。“因此,，一味地批評地方政府不重視保護區(qū)建設,，或者一味地批評保護區(qū)‘頂風作案’,，是不公平的,。”
他建議,，比較理想的財權事權分配體制,，應該是同時在設立和運營兩個方面，國家級自然保護區(qū)歸國家管,，省級自然保護區(qū)歸省里管,，市級自然保護區(qū)歸市里管。
沈孝輝也認同這一觀點,。他接受《經濟參考報》記者采訪時表示,，起碼在國家級這一級的自然保護區(qū)，其運行費用需要中央財政統(tǒng)一撥款,。當前自然保護區(qū)遵循屬地管理規(guī)則,，絕大部分保護區(qū)的領導干部由地方指定，運行經費由地方財政劃撥,，“就不可避免地要為各地方的利益服務,，從而出現了一系列的礦產開發(fā)和房地產開發(fā)”,。
環(huán)保部南京環(huán)境科學研究所研究員蔣明康向《經濟參考報》透露，當前中央和地方財政正在花大力氣解決自然保護區(qū)經費不足的問題,。蔣明康堅持,，靠招商引資解決保護區(qū)經費不足問題，既可能損害生物多樣性而不被容忍,，也可能面臨所籌款項被少數地方政府挪用的窘境,。
此外，在“嚴禁開設與自然保護區(qū)保護方向不一致的參觀,、旅游項目”的大前提下,，上述環(huán)保部專家建議，國家應允許自然保護區(qū)建立自我“造血機制”,。他舉例稱,，如在保護區(qū)的實驗區(qū)搞一些農家樂之類的生態(tài)旅游，此舉可以促進區(qū)內居民與外地游客的和諧相處,，但“一般不允許引進囊括衣食住行的大型度假村項目”,。
中國科學院地理科學與資源研究所研究員閔慶文則向《經濟參考報》記者表示，在保護區(qū)內和周邊生活的一些老百姓,，他們的生存和發(fā)展都受到限制,。他建議，依托當地的生態(tài)優(yōu)勢,，可以適當開發(fā)一些旅游項目,，讓當地的老百姓可以通過販賣一些自己制作的木刻、貝殼紀念品維持生計,。
閔慶文說,，由于自然保護區(qū)當地的工業(yè)活動和農業(yè)生產受到限制，作物都不施化肥,、農藥,，建議允許在自然保護區(qū)的核心區(qū)外開展小范圍的特色農產品銷售，推出“生態(tài)認證”的當地品牌,，由財政投入補貼農產品價格,。
但上述國家項目文件對此提醒：“保護區(qū)自然資源可持續(xù)性利用：中國自然保護區(qū)的資金有約40%來源于自然資源利用。主要來源是旅游相關活動,，如保護區(qū)管理部門發(fā)售門票,、提供食宿和交通。其他資源收益包括采摘和栽種經濟作物,。盡管這些舉措緩解資金緊張問題以及與周邊社會的沖突問題,，相關法律問題卻并不明晰。如果管理不善,，很有可能削弱生物多樣性保護這一重點問題,�,！�