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山東濱州市鄒平縣九戶鎮(zhèn)的再生資源生產(chǎn)廠，用自主研發(fā)的生產(chǎn)機(jī)械,，把回收來的廢舊塑料經(jīng)粉碎,、清洗,、挑揀、瀝干,、加溫,、拉伸,、打卷等流程，生產(chǎn)出60余種打包帶,，生產(chǎn)工藝環(huán)保無污染,。該廠每年消耗處理廢舊塑料萬余噸,。新華社發(fā)(董乃德 攝) |
面對“全國335個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)中有272個(gè)存在人類活動”的現(xiàn)狀，多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的環(huán)保部和國家林業(yè)局專家認(rèn)為,，除了盡早制定并實(shí)施位階更高,、效力更強(qiáng)的“自然保護(hù)區(qū)法”，并建立發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度,，理順保護(hù)區(qū)和所在地、中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系,，才能從根本上杜絕自然保護(hù)區(qū)“供血不足”而進(jìn)行違規(guī)經(jīng)濟(jì)開發(fā)甚至引進(jìn)重工業(yè)項(xiàng)目,。
嚴(yán)峻生態(tài)形勢催生保護(hù)區(qū)立法
記者獲得的一份環(huán)保部最新文件顯示,，我國生態(tài)安全形勢依然十分嚴(yán)峻，生態(tài)系統(tǒng)仍不穩(wěn)定,，生態(tài)功能仍呈現(xiàn)退化趨勢,。這突出表現(xiàn)在：首先，生物多樣性下降勢頭尚未得到有效遏制,，我國野生高等植物瀕危比例高達(dá)15%至20%，233種脊椎動物面臨滅絕,，44%的野生動物數(shù)量呈下降趨勢,。
其次，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)普遍存在人員少,、管護(hù)能力不足等問題。經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)擠占和影響保護(hù)區(qū)現(xiàn)象相當(dāng)普遍和嚴(yán)重,。遙感監(jiān)測結(jié)果表明，全國335個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)中有272個(gè)存在不同程度的人類活動,，其中人類活動劇烈的有26個(gè)，占7.8%,；人類活動明顯的占22%,；人類活動比較明顯的占31%。部分自然保護(hù)區(qū)空間結(jié)構(gòu)和布局不盡合理,，一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地還沒有建立保護(hù)區(qū),。
記者從環(huán)保部獲得的《中國生物多樣性伙伴關(guān)系與行動框架國家項(xiàng)目文件》(簡稱“國家項(xiàng)目文件”)認(rèn)為，我國在上世紀(jì)90年代初頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》在立法方面還是很有先進(jìn)性的,，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)存在以下局限性：“盡管一些可持續(xù)性活動(如農(nóng)業(yè)或生態(tài)旅游)可以計(jì)入有效性保護(hù)戰(zhàn)略的一部分”，但是相關(guān)的法規(guī)卻禁止這些活動�,，F(xiàn)有的法律沒有明確保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的所有權(quán),，從而引發(fā)了種種矛盾。
“我國20世紀(jì)八九十年代頒布的兩部自然保護(hù)區(qū)的法規(guī),，效力位階低，缺乏法律的強(qiáng)制性,，在實(shí)踐中暴露出諸多問題,，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢和自然保護(hù)事業(yè)的要求�,！痹鵀椤吨袊h(huán)境發(fā)展報(bào)告》撰寫自然保護(hù)區(qū)專章的中國人與生物圈國家委員會委員沈孝輝也告訴記者類似的觀點(diǎn)。
沈孝輝強(qiáng)調(diào),，在自然保護(hù)區(qū)法中必須明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng),、野生生物和自然景觀的國家屬性,，屬于國有資產(chǎn)，而非地方政府或主管部門的財(cái)產(chǎn),。具體而言,，沈孝輝建議，新法律必須杜絕將自然保護(hù)區(qū)這類社會公共資源轉(zhuǎn)化為部門資源或地方資源,，從而被利益集團(tuán)掌控。要多設(shè)幾道“關(guān)卡”,，從嚴(yán)控制保護(hù)區(qū)及其功能區(qū)的調(diào)整,，嚴(yán)格禁止將保護(hù)區(qū)增加“開發(fā)區(qū)”的功能關(guān)卡,，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和內(nèi)容徹底剝離出去。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉,，全國人大正在起草“自然遺產(chǎn)保護(hù)法”,，將國家級自然保護(hù)區(qū)與國家級風(fēng)景名勝區(qū)納入立法范圍。
保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待建立
資料顯示,，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),。據(jù)法律規(guī)定,，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀,、瀕危動植物的集中分布地,，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū),，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動,。緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū),，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí),、參觀考察,、旅游以及馴化、繁殖珍稀,、瀕危野生動植物等活動,。
對于“十二五”時(shí)期的自然保護(hù)區(qū)管理，上述環(huán)保部最新文件顯示,，環(huán)保部強(qiáng)調(diào)“積極支持創(chuàng)建,，嚴(yán)格對待調(diào)整,；督辦停補(bǔ)限批，提升監(jiān)管效能,；區(qū)分輕重緩急,，解決遺留問題；鼓勵(lì)公眾參與,，增強(qiáng)保護(hù)動力”，力促各類擠占和影響自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)活動得到有效防控,。
具體到2012年,，環(huán)保部副部長李干杰要求，要深化自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督檢查,。其中包括：啟動全國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的研究工作,，制訂保護(hù)區(qū)分類管理辦法，開展國家級自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測及實(shí)地核查,，對違法違規(guī)活動予以查處，并提出明確的整改要求,。開展省級自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測試點(diǎn),。強(qiáng)化涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管,，防治不合理的開發(fā)建設(shè)活動對保護(hù)區(qū)造成不利影響,。
“使相關(guān)地區(qū)、相關(guān)群眾不因保護(hù)生態(tài)環(huán)境,、保護(hù)生物多樣性而受到經(jīng)濟(jì)損失,，反而能公平分享到保護(hù)帶來的好處�,！痹谌涨罢匍_的中國生物多樣性保護(hù)國家委員會第一次會議上，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)發(fā)表講話稱,，為了避免各地方將生態(tài)保護(hù)等同于“經(jīng)濟(jì)停步”,，從當(dāng)前看，最重要的是建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,。要注意做好生物多樣性地區(qū)扶貧開發(fā)和改善民生的工作。
上述國家項(xiàng)目文件也承認(rèn),，許多情況下,，地方群眾可能喪失了土地進(jìn)入權(quán),，還可能遭受野生動物活動帶來的財(cái)產(chǎn)損失。因此需要建立相應(yīng)補(bǔ)償措施,。但是保護(hù)區(qū)的資金卻不包括這部分補(bǔ)償費(fèi)用,。這種情況只能在其他國家級生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中得到資助，不過對生物多樣性問題可能就關(guān)注不到,。
李克強(qiáng)要求，要把生物多樣性保護(hù)納入生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策,，通過財(cái)稅體制給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和制度支持,。特別是對國家確定的生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域,，要加快建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政部要抓緊研究繼續(xù)深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)及相關(guān)問題,，總結(jié)地方試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),，建立激勵(lì)和約束機(jī)制,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉,，環(huán)保部正在給財(cái)政部擬定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)方案。環(huán)保部相關(guān)人士向記者分析道,，與國外環(huán)保受益地區(qū)直接向環(huán)境保育地區(qū)“輸血”相比，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更適用于通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制實(shí)現(xiàn),，從各地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)看,，“如果沒有中央政府居中做主,，發(fā)達(dá)地區(qū)會苛責(zé)欠發(fā)達(dá)地區(qū)稱保護(hù)環(huán)境是應(yīng)盡義務(wù)而不愿意‘輸血’，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則指責(zé)發(fā)達(dá)地區(qū)占盡好處,、不愿扶貧”,。
專家呼吁中央撥款國家保護(hù)區(qū)
在中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)方面，環(huán)保部一位不愿透露姓名的專家指出,，國家級自然保護(hù)區(qū)能為國家?guī)碇卮蟮纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但對于該保護(hù)區(qū)所在的地市或鄉(xiāng)鎮(zhèn),，并不能帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益,，而當(dāng)前的法規(guī)和規(guī)章體系只強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的事權(quán),，即應(yīng)盡保護(hù)義務(wù)；但并未賦予其充足的財(cái)權(quán),，即財(cái)政保障不足,。
現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》即規(guī)定：“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi),，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理,，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助�,！�
然而,，上述國家項(xiàng)目文件指出，政府投入主要集中在建立新的保護(hù)區(qū)(特別是國家級和省級自然保護(hù)區(qū))。對于現(xiàn)有保護(hù)區(qū)和地方保護(hù)區(qū)的運(yùn)行費(fèi)用往往照顧不到,。相應(yīng)來講,，許多資金投入到基礎(chǔ)建設(shè)，而不是保護(hù)管理方面,。
具體而言,，在土地使用權(quán)方面，上述國家項(xiàng)目文件也承認(rèn)：“負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)管理的機(jī)構(gòu)不能掌控保護(hù)區(qū)的土地使用,。相反地方權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地使用權(quán)管理，并有可能把它移交另一家機(jī)構(gòu)來管理,。……因此,，在保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了許多投資性活動,，如采礦和城鎮(zhèn)建設(shè),，其中甚至涉及一些政府出資的項(xiàng)目如修路和造林�,！�
上述環(huán)保部專家進(jìn)一步分析稱,，由于所在地大多處于貧窮的偏遠(yuǎn)山區(qū),，地方配套資金執(zhí)行情況并不理想；此外,，中央財(cái)政只設(shè)立了保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金,，尚未納入中央預(yù)算的常規(guī)科目,。“因此,，一味地批評地方政府不重視保護(hù)區(qū)建設(shè),，或者一味地批評保護(hù)區(qū)‘頂風(fēng)作案’,，是不公平的�,！薄�
他建議,，比較理想的財(cái)權(quán)事權(quán)分配體制,，應(yīng)該是同時(shí)在設(shè)立和運(yùn)營兩個(gè)方面,，國家級自然保護(hù)區(qū)歸國家管，省級自然保護(hù)區(qū)歸省里管,，市級自然保護(hù)區(qū)歸市里管。
沈孝輝也認(rèn)同這一觀點(diǎn),。他接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，起碼在國家級這一級的自然保護(hù)區(qū),，其運(yùn)行費(fèi)用需要中央財(cái)政統(tǒng)一撥款。當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)遵循屬地管理規(guī)則,，絕大部分保護(hù)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部由地方指定，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政劃撥,，“就不可避免地要為各地方的利益服務(wù),，從而出現(xiàn)了一系列的礦產(chǎn)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)”,。
環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員蔣明康向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》透露，當(dāng)前中央和地方財(cái)政正在花大力氣解決自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的問題,。蔣明康堅(jiān)持,，靠招商引資解決保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足問題,，既可能損害生物多樣性而不被容忍，也可能面臨所籌款項(xiàng)被少數(shù)地方政府挪用的窘境,。
此外,，在“嚴(yán)禁開設(shè)與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)方向不一致的參觀、旅游項(xiàng)目”的大前提下,，上述環(huán)保部專家建議，國家應(yīng)允許自然保護(hù)區(qū)建立自我“造血機(jī)制”,。他舉例稱,，如在保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)搞一些農(nóng)家樂之類的生態(tài)旅游,，此舉可以促進(jìn)區(qū)內(nèi)居民與外地游客的和諧相處，但“一般不允許引進(jìn)囊括衣食住行的大型度假村項(xiàng)目”。
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員閔慶文則向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，在保護(hù)區(qū)內(nèi)和周邊生活的一些老百姓，他們的生存和發(fā)展都受到限制,。他建議，依托當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢,，可以適當(dāng)開發(fā)一些旅游項(xiàng)目，讓當(dāng)?shù)氐睦习傩湛梢酝ㄟ^販賣一些自己制作的木刻,、貝殼紀(jì)念品維持生計(jì),。
閔慶文說，由于自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)活動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制,，作物都不施化肥、農(nóng)藥,，建議允許在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)外開展小范圍的特色農(nóng)產(chǎn)品銷售,，推出“生態(tài)認(rèn)證”的當(dāng)?shù)仄放�,，由�?cái)政投入補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。
但上述國家項(xiàng)目文件對此提醒：“保護(hù)區(qū)自然資源可持續(xù)性利用：中國自然保護(hù)區(qū)的資金有約40%來源于自然資源利用,。主要來源是旅游相關(guān)活動，如保護(hù)區(qū)管理部門發(fā)售門票,、提供食宿和交通,。其他資源收益包括采摘和栽種經(jīng)濟(jì)作物。盡管這些舉措緩解資金緊張問題以及與周邊社會的沖突問題,，相關(guān)法律問題卻并不明晰。如果管理不善,，很有可能削弱生物多樣性保護(hù)這一重點(diǎn)問題,。”