國務院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見
國發(fā)〔2012〕24號
各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),。改革開放以來,，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴大,，服務能力逐步提升,，安全水平顯著提高,，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了突出貢獻。但當前民航業(yè)發(fā)展中不平衡,、不協(xié)調(diào)的問題仍較為突出,，空域資源配置不合理、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較慢,、專業(yè)人才不足,、企業(yè)競爭力不強、管理體制有待理順等制約了民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,。為促進民航業(yè)健康發(fā)展,，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
�,。ㄒ唬┲笇枷�,。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀,，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線,，以改革創(chuàng)新為動力，遵循航空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,，堅持率先發(fā)展,、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量,，增強國際競爭力,，努力滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾出行需要。
�,。ǘ┗驹瓌t,。
——以人為本、安全第一,。樹立和落實持續(xù)安全理念,，為社會提供安全優(yōu)質(zhì)的航空服務。
——統(tǒng)籌兼顧,、協(xié)調(diào)發(fā)展,。統(tǒng)籌民航與軍航、民航與其他運輸方式,、民航業(yè)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè),，以及各區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
——主動適應,、適度超前,。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高裝備水平和服務保障能力,。
——解放思想,、改革創(chuàng)新,。破除體制機制障礙，最大限度解放和發(fā)展民航生產(chǎn)力,。
——調(diào)整結(jié)構(gòu),、擴容增效。合理利用空域等資源,，增加飛行容量,，推進技術(shù)進步和節(jié)能減排。
�,。ㄈ┌l(fā)展目標。到2020年,，我國民航服務領(lǐng)域明顯擴大,，服務質(zhì)量明顯提高，國際競爭力和影響力明顯提升,，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強,，初步形成安全、便捷,、高效,、綠色的現(xiàn)代化民用航空體系。
——航空運輸規(guī)模不斷擴大,，年運輸總周轉(zhuǎn)量達到1700億噸公里,，年均增長12.2%，全國人均乘機次數(shù)達到0.5次,。
——航空運輸服務質(zhì)量穩(wěn)步提高,，安全水平穩(wěn)居世界前列，運輸航空百萬小時重大事故率不超過0.15,，航班正常率提高到80%以上,。
——通用航空實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展,，飛行總量達200萬小時,，年均增長19%。
——經(jīng)濟社會效益更加顯著,，航空服務覆蓋全國89%的人口,。
二、主要任務
�,。ㄋ模┘訌姍C場規(guī)劃和建設(shè),。機場特別是運輸機場是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施，要按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放總體戰(zhàn)略的要求,，抓緊完善布局,，加大建設(shè)力度,。機場規(guī)劃建設(shè)既要適度超前，又要量力而行,，同時預留好發(fā)展空間,，做到確保安全、經(jīng)濟適用,、節(jié)能環(huán)保,。要按照建設(shè)綜合交通運輸體系的原則，確保機場與其他交通運輸方式的有效銜接,。著力把北京,、上海、廣州機場建成功能完善,、輻射全球的大型國際航空樞紐,，培育昆明、烏魯木齊等門戶機場,，增強沈陽,、杭州、鄭州,、武漢,、長沙、成都,、重慶,、西安等大型機場的區(qū)域性樞紐功能。新建支線機場,，應統(tǒng)籌考慮國防建設(shè)和發(fā)展通用航空的需要,，同時結(jié)合實際加快提升既有機場容量。要整合機場資源,，加強珠三角,、長三角和京津冀等都市密集地區(qū)機場功能互補。注重機場配套設(shè)施規(guī)劃與建設(shè),，配套完善旅客服務,、航空貨運集散、油料供應等基礎(chǔ)設(shè)施,，大型機場應規(guī)劃建設(shè)一體化綜合交通樞紐,。
（五）科學規(guī)劃安排國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò),。構(gòu)建以國際樞紐機場和國內(nèi)干線機場為骨干,，支線和通勤機場為補充的國內(nèi)航空網(wǎng)絡(luò)。重點構(gòu)建年旅客吞吐量1000萬人次以上機場間的空中快線網(wǎng)絡(luò)。加強干線,、支線銜接和支線間的連接,，提高中小機場的通達性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點,，采用滿足安全要求的經(jīng)濟適用航空器,，實施“基本航空服務計劃”。優(yōu)化內(nèi)地與港澳之間的航線網(wǎng)絡(luò),，增加海峽兩岸航線航班和通航點,。完善貨運航線網(wǎng)絡(luò)，推廣應用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),，按照現(xiàn)代物流要求加快航空貨運發(fā)展,，積極開展多式聯(lián)運。
�,。┐罅Πl(fā)展通用航空,。鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務,，積極發(fā)展應急救援,、醫(yī)療救助,、海洋維權(quán),、私人飛行、公務飛行等新興通用航空服務,，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟增長點,。推動通用航空企業(yè)創(chuàng)立發(fā)展，通過樹立示范性企業(yè)鼓勵探索經(jīng)營模式,，創(chuàng)新經(jīng)營機制,，提高管理水平。堅持推進通用航空綜合改革試點,，加強通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，完善通用航空法規(guī)標準體系，改進通用航空監(jiān)管,，創(chuàng)造有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境,。
（七）努力增強國際航空競爭力,。適應國家對外開放和國際航空運輸發(fā)展的新趨勢,，按照合作共贏的原則，統(tǒng)籌研究國際航空運輸開放政策,。鼓勵國內(nèi)有實力的客,、貨運航空企業(yè)打牢發(fā)展基礎(chǔ)，提升管理水平,，開拓國際市場,，增強國際競爭能力,，成為能夠提供全球化服務的國際航空公司。完善國際航線設(shè)置,，重點開辟和發(fā)展中遠程國際航線,，加密歐美地區(qū)航線航班，增設(shè)連接南美,、非洲的國際航線,。鞏固與周邊國家的航空運輸聯(lián)系，推進與東盟國家航空一體化進程,。加強國際航空交流與合作,，積極參與國際民航標準的制定。
�,。ò耍┏掷m(xù)提升運輸服務質(zhì)量,。要按照科學調(diào)度、保障有力的要求,，努力提高航班正常率,。建立面向公眾的航班延誤預報和通報制度，完善大面積航班延誤預警和應急機制,，規(guī)范航班延誤后的服務工作,。推廣信息化技術(shù)，優(yōu)化運行流程,，提升設(shè)備能力,，保證行李運輸品質(zhì)。完善服務質(zhì)量標準體系和實施方法,，簡化乘機手續(xù),，創(chuàng)新服務產(chǎn)品，打造特色品牌,，提高消費者滿意度,。
（九）著力提高航空安全水平,。堅持“安全第一,、預防為主、綜合治理”的方針,，牢固樹立持續(xù)安全理念,，完善安全法規(guī)、制度體系,，建立健全安全生產(chǎn)長效機制,。堅持和完善安全生產(chǎn)責任制度，嚴格落實生產(chǎn)運營單位安全主體責任。推行安全隱患掛牌督辦制度和安全問責制度,，實行更加嚴格的安全考核和責任追究,。完善航空安保體制機制，加強行業(yè)主管部門與地方政府的溝通協(xié)調(diào),，確�,？辗腊踩＜訌妼I(yè)技術(shù)人員資質(zhì)管理,，嚴把飛行,、空管、維修,、簽派,、安檢等關(guān)鍵崗位人員資質(zhì)關(guān)。加大安全投入,，加強安全生產(chǎn)信息化建設(shè),，積極推廣應用安全運行管理新技術(shù)、新設(shè)備,。加強應急救援體系建設(shè),，完善重大突發(fā)事件應急預案。
�,。ㄊ┘涌旖ㄔO(shè)現(xiàn)代空管系統(tǒng),。調(diào)整完善航路網(wǎng)絡(luò)布局，建設(shè)國內(nèi)大容量空中通道,，推進繁忙航路的平行航路劃設(shè),，優(yōu)化繁忙地區(qū)航路航線結(jié)構(gòu)和機場終端區(qū)空域結(jié)構(gòu),，增加繁忙機場進離場航線,，在海洋地區(qū)增辟飛越國際航路。優(yōu)化整合空管區(qū)劃,，合理規(guī)劃建設(shè)高空管制區(qū),。大力推廣新一代空管系統(tǒng)，加強空管通信,、導航,、監(jiān)視能力及氣象、情報服務能力建設(shè),，提升設(shè)備運行管理水平,。完善民航空管管理體制與運行機制。
�,。ㄊ唬┣袑嵈蛟炀G色低碳航空,。實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，優(yōu)化地面運行組織,，減少無效飛行和等待時間,。鼓勵航空公司引進節(jié)能環(huán)保機型，淘汰高耗能老舊飛機,。推動飛機節(jié)油改造,，推進生物燃油研究和應用，制定應對全球氣候變化對航空影響的對策措施,。制定實施綠色機場建設(shè)標準,，推動節(jié)能環(huán)保材料和新能源的應用，實施合同能源管理,。建立大型機場噪音監(jiān)測系統(tǒng),，加強航空垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)。
�,。ㄊ┓e極支持國產(chǎn)民機制造,。鼓勵民航業(yè)與航空工業(yè)形成科研聯(lián)動機制，加強適航審定和航空器運行評審能力建設(shè),，健全適航審定組織體系,。積極為大飛機戰(zhàn)略服務，鼓勵國內(nèi)支線飛機,、通用飛機的研發(fā)和應用,。引導飛機、發(fā)動機和機載設(shè)備等國產(chǎn)化,，形成與我國民航業(yè)發(fā)展相適應的國產(chǎn)民航產(chǎn)品制造體系,，建立健全售后服務和運行支持技術(shù)體系。積極拓展中美,、中歐等雙邊適航范圍,，提高適航審定國際合作水平。
�,。ㄊ┐罅ν苿雍娇战�(jīng)濟發(fā)展,。通過民航業(yè)科學發(fā)展促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,。鼓勵各地區(qū)結(jié)合自身條件和特點,，研究發(fā)展航空客貨運輸、通用航空,、航空制造與維修,、航空金融、航空旅游,、航空物流和依托航空運輸?shù)母吒郊又诞a(chǎn)品制造業(yè),，打造航空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈,。選擇部分地區(qū)開展航空經(jīng)濟示范區(qū)試點，加快形成珠三角,、長三角,、京津冀臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。
三,、政策措施
�,。ㄊ模┘訌娏⒎ê鸵�(guī)劃。健全空域管理相關(guān)法律法規(guī),，推動修訂《中華人民共和國民用航空法》,。加強航空安全、空中交通,、適航審定,、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規(guī)和標準體系,。編制全國空域規(guī)劃和通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,，完善《全國民用機場布局規(guī)劃》。各地區(qū)編制本地民航發(fā)展規(guī)劃,，要做好與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展,、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃的銜接,。
�,。ㄊ澹┘哟罂沼蚬芾砀母锪Χ取Ｒ猿浞珠_發(fā)和有效利用空域資源為宗旨,，加快改革步伐,，營造適應航空運輸、通用航空和軍事航空和諧發(fā)展的空域管理環(huán)境,，統(tǒng)籌軍民航空域需求,，加快推進空域管理方式的轉(zhuǎn)變。加強軍民航協(xié)調(diào),，完善空域動態(tài)靈活使用機制,�,？茖W劃分空域類別,，實施分類管理。做好推進低空空域管理改革的配套工作,，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學的基礎(chǔ)理論,、法規(guī)標準、運行管理和服務保障體系,，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理改革發(fā)展特點的組織模式,、制度安排和運行方式,。
（十六）完善管理體制機制,。適應民航業(yè)發(fā)展要求理順民航業(yè)管理體制機制,，強化民航系統(tǒng)各地區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)。加強民航業(yè)主管部門對民航企業(yè)的行業(yè)管理力度,，完善國有大型航空運輸企業(yè)考核體系,，引導企業(yè)更加注重航空運輸?shù)纳鐣б妗Ｈ尕瀼亍睹裼脵C場管理條例》,，深化機場管理體制改革,，進一步明確地方政府在機場發(fā)展中的主體責任和相關(guān)職能。發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,，逐步推進民航運輸價格改革,，健全價格形成機制。完善民航機場和空管收費政策,。加快航油,、航材、航信等服務保障領(lǐng)域的市場開放,，鼓勵和引導外資,、民營資本投資民航業(yè)。
�,。ㄊ撸⿵娀平毯腿瞬胖�,。將民航科技創(chuàng)新納入國家科技計劃體系，建立相應的國家級民航重點實驗室,。加強空管核心技術(shù),、適航審定、航行新技術(shù)的研發(fā)和推廣,，推動北斗衛(wèi)星系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的應用,。加快航空運輸系統(tǒng)核心信息平臺的升級換代，保障基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全,，增強民航裝備國產(chǎn)化的實驗驗證能力,。實施重大人才工程，加大飛行,、機務,、空管等緊缺專業(yè)人才培養(yǎng)力度。強化民航院校行業(yè)特色,，鼓勵有條件的非民航直屬院校和教育機構(gòu)培養(yǎng)民航專業(yè)人才,。對民航行政機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員薪酬待遇等實行傾斜政策，穩(wěn)定民航專業(yè)人才隊伍,。
�,。ㄊ耍┩晟曝敹惙龀终�,。加大對民航建設(shè)和發(fā)展的投入，中央財政繼續(xù)重點支持中西部支線機場建設(shè)與運營,。加強民航發(fā)展基金的征收和使用,，優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)。完善應急救援和重大專項任務的行政征用制度,。實行燃油附加與航油價格的聯(lián)動機制,。保障機場及其綜合樞紐建設(shè)發(fā)展用地，按規(guī)定實行相應的稅收減免政策,。支持符合條件的臨空經(jīng)濟區(qū)按程序申請設(shè)立綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,，按規(guī)定實行相應的稅收政策。繼續(xù)在規(guī)定范圍內(nèi)給予部分飛機,、發(fā)動機,、航空器材等進口稅收優(yōu)惠。
�,。ㄊ牛└纳平鹑诜⻊�,。研究設(shè)立主體多元化的民航股權(quán)投資（基金）企業(yè)。制定完善相關(guān)政策,，支持國內(nèi)航空租賃業(yè)發(fā)展,。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)對飛機購租、機場及配套設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠的信貸支持,，支持民航企業(yè)上市融資,、發(fā)行債券和中期票據(jù)。完善民航企業(yè)融資擔保等信用增強體系,，鼓勵各類融資性擔保機構(gòu)為民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供擔保,。穩(wěn)步推進國內(nèi)航空公司飛機第三者戰(zhàn)爭責任險商業(yè)化進程。
各地區(qū),、各部門要充分認識促進民航業(yè)發(fā)展的重要意義,，進一步統(tǒng)一思想，提高認識,，扎實工作,，采取切實措施落實本意見提出的各項任務，積極協(xié)調(diào)解決民航業(yè)發(fā)展中的重大問題,，共同開創(chuàng)民航業(yè)科學發(fā)展的新局面,。
國務院
2012年7月8日