●遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡,，總體完全成功
●實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)巨變和一個(gè)提升”
●其“政府主導(dǎo),、市場(chǎng)運(yùn)作”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄哂腥蚪梃b價(jià)值
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圖為撫順市棚戶區(qū)改造前后對(duì)比圖,。資料照片 |
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遼寧省于2005年初在中國率先開始探索大規(guī)模改造城市及國有工礦棚戶區(qū)的途徑及方式,，用了4年的時(shí)間改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米,，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米,，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題,，幾乎相當(dāng)于聯(lián)合國對(duì)貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標(biāo)年均數(shù)量的近2倍,，這在全球任何一個(gè)國家或地區(qū)都是一項(xiàng)巨大的成績(jī)。遼寧省棚改的做法,、經(jīng)驗(yàn)與問題為學(xué)界的研究提供了很好的樣本,、為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒，值得各界進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)與深入反思,。
貧民住區(qū)——城市發(fā)展中的沉疴頑疾
貧民住區(qū),，國際上通常稱為“貧民窟”，是貧困家庭生存生活的地方,，是低收入人口大規(guī)模,、大范圍聚居的地區(qū)。早在19世紀(jì)中葉,，貧民窟就已“被廣泛認(rèn)可為一種國際現(xiàn)象”,。但是，直到20世紀(jì)五六十年代,，貧民窟及其所引發(fā)的問題的嚴(yán)重性才引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注,。
首先，國際社會(huì)的貧民窟改造收效甚微,，發(fā)展趨勢(shì)惡化,。
伴隨著城市化而生的貧民窟是一個(gè)世界難題�,？v觀世界城市發(fā)展史,，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家,，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟及類似貧民窟問題的困擾,。高人口密度,，移民眾多，高失業(yè)率,，使貧民窟成為貧困,、墮落與污染的聚集地，犯罪,、賣淫和吸毒的避難所,，多種傳染病肆虐城市地區(qū)的傳染源。許多國家(發(fā)達(dá)國家如美國,、德國,，發(fā)展中國家如巴西、印度,、巴基斯坦等)為解決貧民窟問題進(jìn)行了持續(xù)努力,，然而效果并不理想：從1960年代“希望的貧民窟”開始，經(jīng)由1970至1980年代債務(wù)十年中城市貧困的“大爆發(fā)”,，直到今天百萬人口以上的貧民窟,；從利馬不斷延展的柵欄到馬尼拉的垃圾山，城市化與工業(yè)化甚至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分離開來,。貧民窟遍布整個(gè)星球,，成為制約城市發(fā)展、影響居民生產(chǎn)生活的“頑疾”和“毒瘤”,。聯(lián)合國人居署2012年報(bào)告顯示：2010年世界貧民窟人口已達(dá)到8.276億人,，接近全球城市人口的四分之一；如果貧民窟人口數(shù)量繼續(xù)以同樣速度增長(zhǎng),，2030年將達(dá)到20億,。聯(lián)合國人類千年目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，數(shù)億貧民窟居民生活在夢(mèng)魘之中,！
其次,，中國城市的低收入住區(qū)社會(huì)問題彰顯，改造挑戰(zhàn)巨大,。
中國正在經(jīng)歷人類歷史上最大規(guī)模的城市化加速過程,。中國國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國大陸城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%,；另外有高達(dá)2.61億的流動(dòng)人口在城市短暫居住,，相當(dāng)于日本人口的兩倍，而且每年仍有數(shù)百萬計(jì)的新增人口涌入城市,。隨著低收入群體大量涌入城市,，城市住房壓力急劇上升。一些城市的貧困住區(qū)問題已經(jīng)彰顯,，所謂的“城中村”,、“棚戶區(qū)”在許多方面都與國外的貧民窟非常相似,。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，中國城市的貧民住房將面臨巨大的壓力,，極有可能產(chǎn)生貧民窟,。中國政府需要采取切實(shí)可行措施，防止貧民窟在中國重演,。
第三,，中國老工業(yè)基地的棚改迫在眉睫，亟須經(jīng)驗(yàn),。
老工業(yè)基地的棚戶區(qū)是體制轉(zhuǎn)型的犧牲品,。中國老工業(yè)基地是新中國工業(yè)的搖籃，曾經(jīng)為建成獨(dú)立,、完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系,，為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出過歷史性貢獻(xiàn)。然而,，伴隨體制轉(zhuǎn)型和資源枯竭，大量職工下崗失業(yè),，數(shù)百萬工礦企業(yè)工人長(zhǎng)期生活在棚戶區(qū)中,。棚戶區(qū)如同老工業(yè)城市身上的毒瘤，嚴(yán)重制約了城市的發(fā)展和轉(zhuǎn)型,、居民的生產(chǎn)和生活,！根據(jù)住建部住房保障司2010年1月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國棚戶區(qū)達(dá)1100多萬戶左右 ,，中央政府同時(shí)做出決策和部署,，要求各相關(guān)城市在其轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行國有工礦企業(yè)及林業(yè)棚戶區(qū)改造。
遼寧：中國大規(guī)模棚改的先行者
作為老工業(yè)基地,，遼寧是中國大規(guī)模棚改的先行者,，由于困難重重，棚改一度是遼寧各級(jí)黨委政府面對(duì)的歷史性難題,。2005年初,，遼寧省委、省政府以非凡的勇氣和魄力打響了棚改攻堅(jiān)戰(zhàn),，克服融資,、拆遷、建設(shè),、分配等諸多困難,，開始大規(guī)模改造棚戶區(qū)，到2008年底取得重大階段性成果,，比較成功地解決了棚戶區(qū)問題,，為中國乃至全球大規(guī)模棚戶區(qū)的改造提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),。
2004年以前為第一階段，小規(guī)模局部實(shí)施改造,。
棚戶區(qū)嚴(yán)重制約了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,。為了解決棚戶區(qū)問題，在黨中央,、國務(wù)院的關(guān)懷和支持下,，從20世紀(jì)八十年代中期開始，遼寧省部分城市(如撫順,、本溪)就已開始對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行局部改造,，由于受資金等條件的制約，當(dāng)時(shí)的改造規(guī)模小,，而且主要集中在城市中心區(qū),。以撫順市為例，從1987年開始對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造,，直到2004年共改造棚戶房面積74萬平方米,。截止到2004年底，撫順市尚有1萬平方米以上集中連片棚戶房330多萬平方米,，按照以前的改造速度,，全部改造完需要80年的時(shí)間。除大連和沈陽兩市外,，其他城市的棚改狀況與撫順市類似,，有的城市甚至更差，如阜新市,。
2005-2008年為第二階段,，即大手筆全面改造階段。
分散地,、零星地改造對(duì)棚戶區(qū)發(fā)展演進(jìn)軌跡的改變無濟(jì)于事,，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響甚小，棚戶區(qū)積累地各種社會(huì)問題和社會(huì)矛盾日益突出,，不僅制約了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，而且影響到社會(huì)的穩(wěn)定。2004年底,，遼寧省委主要領(lǐng)導(dǎo)冒著零下30度的嚴(yán)寒,，深入撫順市最偏遠(yuǎn)、最貧困的莫地溝棚戶區(qū)調(diào)研,。棚戶區(qū)居民的生活境況之差深深觸動(dòng)了剛剛上任遼寧省委書記的李克強(qiáng),，李克強(qiáng)當(dāng)時(shí)即對(duì)居民承諾，“砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房,！”隨后,，遼寧省委九屆八次全會(huì)將棚改列為全省“一號(hào)民生工程”,。2005年2月23日，省十屆人大三次會(huì)議提出了用兩至三年時(shí)間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚改的任務(wù)目標(biāo),。3月16日,，遼寧省《全省城市集中連片棚改實(shí)施方案》出臺(tái)，提出用2到3年的時(shí)間基本完成806萬平方米的棚改任務(wù),，使居住在棚戶區(qū)的24.8萬戶,、84.4萬人居住水平和居住環(huán)境得到明顯改善。遼寧省大規(guī)模的棚改由此拉開帷幕,。
然而,，遼寧省棚改工作面臨的難度超乎想象。以資金為例,，800多萬平方米的棚改所需資金初步預(yù)算就高達(dá)400億元,，2004年底省級(jí)財(cái)政赤字高達(dá)401.76億元。加上貧困,、就業(yè),、治安、環(huán)保,、社區(qū)配套等因素,，棚戶區(qū)拆遷改造可謂是困難重重。
在國家有關(guān)部門的大力支持下,，由于措施得力，從2005年初至2006年末,，遼寧省用不到兩年的時(shí)間完成了5萬平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)1212萬平方米的改造任務(wù),，建設(shè)回遷樓1931.5萬平方米，改善了34.5萬戶,、120萬棚戶區(qū)居民的住房條件,，提前完成了全省5萬平方米以上城市集中連片棚改任務(wù)。2007年,，遼寧又集中力量改造了299.4萬平方米5萬平方米以下,、1萬平方米以上城市連片棚戶區(qū)。至2008年,，大規(guī)模棚改大獲全勝,，1萬平方米以上集中連片棚戶區(qū)基本改造完成。
2009年至今為第三階段,，乘東風(fēng)繼續(xù)推擠,，持續(xù)改造階段。
從2009年起,，遼寧省開始著重研究解決棚改后續(xù)問題,。一是鞏固棚改成果,，以讓棚改居民“住得好、住得穩(wěn)”為出發(fā)點(diǎn),，檢查各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)情況,，及時(shí)解決棚改新區(qū)住房的土地使用證、產(chǎn)權(quán)證,、消防驗(yàn)收等遺留問題,，繼續(xù)跟進(jìn)對(duì)低保戶、特困戶的特殊援助政策,，抓好棚改新區(qū)的居民就業(yè)與再就業(yè),、家庭增收問題。二是繼續(xù)推進(jìn)面積較小的棚改工作,，主要針對(duì)煤礦,、有色礦山的棚改和1萬平方米以下城市棚戶區(qū)，并取得一系列成果,。
棚改的成就與效果
遼寧省棚改,，采取政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作的改造模式,，經(jīng)過7年的努力,，到2011年底，全省共改造大面積棚戶區(qū)2910萬平方米,，建設(shè)4402平方米回遷樓,，改善了211多萬棚戶區(qū)居民的居住條件。從而有效地解決了低收入家庭住房困難,，促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展,，改善了城市面貌，完善了城市功能,，振興整個(gè)遼寧經(jīng)濟(jì),，擴(kuò)大了政治影響。
第一,，家庭巨變：住房狀況明顯改善,，居民生活體面幸福。
棚改給居民的家庭生活帶來巨大改觀,，表現(xiàn)在住房面積,、住房結(jié)構(gòu)、住房舒適度,、家庭經(jīng)濟(jì)狀況,、居民的幸福指數(shù)等方面。
住房面積明顯擴(kuò)大。調(diào)查結(jié)果顯示,，遼寧省棚戶區(qū)居民的戶均居住面積由棚改前的39平方米/戶增加到棚改后的57平方米/戶,，平均增幅為46%。
住房結(jié)構(gòu)更加合理,，房屋舒適度顯著提升,。棚戶區(qū)居民從低矮潮濕的平方搬入廚衛(wèi)齊全的樓房。
就業(yè)率增加,。居民就業(yè)和再就業(yè)能力得到提升,。全省14個(gè)市解決了19347個(gè)零就業(yè)家庭就業(yè)問題，有80%的下崗失業(yè)居民實(shí)現(xiàn)了再就業(yè),。
家庭經(jīng)濟(jì)狀況明顯好轉(zhuǎn),。棚戶區(qū)居民收入由棚改前的戶均20，828元提高到棚改后的戶均31,，035元,，收入提高近50%.
第二，社區(qū)巨變：各類設(shè)施配套完善,，社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美,。
棚改極大地改善了社區(qū)的物質(zhì)和人文環(huán)境，相關(guān)配套設(shè)施齊全,、生態(tài)環(huán)境明顯改善,、社會(huì)治安好轉(zhuǎn)、文化生活豐富多樣,。
棚改新區(qū)設(shè)計(jì)合理,，充分考慮了各種配套設(shè)施的布局，各種公共服務(wù)配套設(shè)施齊全,。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,，棚改新區(qū)學(xué)校(包括幼兒園)、商場(chǎng)和醫(yī)院的覆蓋率最高分別是92%,、90.5%和91.8%,。郵局的覆蓋率為87%,，80%的地區(qū)有銀行網(wǎng)店,，而休閑娛樂設(shè)施的覆蓋率為69.4%。較高的生活與娛樂設(shè)施覆蓋率極大地便利和豐富了居民的物質(zhì)文化生活,。經(jīng)過棚改,，公共社區(qū)環(huán)境重新建立，設(shè)施殘缺,、擁擠破敗的棚戶區(qū)被設(shè)施齊備,、管理有序的新型社區(qū)所取代，過去的“入學(xué)難、看病難”得到極大改善,。
第三,，城市巨變：城市面貌顯著改觀，空間結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化,。
通過棚改,，遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善、城市形象提升,、居民素質(zhì)提高,、城市更加和諧、土地利用集約,、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,。
尤其是土地利用更加集約、土地收益大幅增加,。遼寧利用棚改的契機(jī),，大規(guī)模進(jìn)行了土地整合，使土地進(jìn)入規(guī)范化的國有土地使用權(quán)交易市場(chǎng),，在公平,、公開、公正的前提下,，面向社會(huì)招標(biāo)拍賣掛牌,。相當(dāng)規(guī)模的土地交易資金成為棚改的建設(shè)資金。棚改前的棚戶區(qū)土地大多處于偏遠(yuǎn)的工礦區(qū)或城市邊緣,，加之環(huán)境較差,，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，土地價(jià)值較低,。通過棚改,，由于環(huán)境的改善和設(shè)施的完備，極大地提高了土地價(jià)值,，最顯著的特點(diǎn)是帶動(dòng)了房地產(chǎn)等投資,。
第四，遼寧巨變：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速,、社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展,。
棚改不僅為顯著改善了居民的生活狀況、重塑了社區(qū)環(huán)境,、提升了城市形象,，而且還推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速,。從2005年開始持續(xù)至今,，棚改對(duì)遼寧省的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的影響,。首先，由于棚改涉及方方面面,，投入的建設(shè)資金直接帶動(dòng)效應(yīng),，以及和建筑相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人員就業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響。其次,，棚改后,，棚改居民的相關(guān)就業(yè)的增加以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，都使得棚改這一事件對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大,。2001-2004年,，遼寧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均為10.87%，2005-2010年達(dá)13.7%左右,，拋去其他因素,，棚改在其中起了很大的作用。
第五,，政府形象提升：行政效率提高,、黨群干群關(guān)系密切。
社會(huì)公平和公正,。在棚改過程中,，棚改居民對(duì)其中涉及的公平公正等問題的認(rèn)同相對(duì)較高。首先是對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫哉J(rèn)同感高,。
另一方面,，對(duì)于棚改過程中住房分配公平的評(píng)價(jià)，也是90%的被調(diào)查者基本認(rèn)為公平,。
從對(duì)政府滿意度來看,，棚改居民對(duì)政府在拆遷承諾兌現(xiàn)方面和辦事規(guī)范程度方面的滿意度較高。
行政效率提高,、政府形象提升,。遼寧省的棚改堅(jiān)持以居民利益為基礎(chǔ)，在制定政策和實(shí)施過程中時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)公平與效率,。
聯(lián)合國人居署,、世界銀行官員對(duì)遼寧棚戶區(qū)改造給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為“遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡,，總體完全成功”,、其“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄哂腥蚪梃b價(jià)值,。
執(zhí)筆：
倪鵬飛：中國社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任,、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究中心研究員
班吉：聯(lián)合國人居署全球監(jiān)測(cè)與研究部主任,、聯(lián)合國大學(xué)研究與培訓(xùn)研究員
陳飛：中國社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心研究員,、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市學(xué)院博士
魏婕：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生