●遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡，總體完全成功
●實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)巨變和一個(gè)提升”
●其“政府主導(dǎo),、市場(chǎng)運(yùn)作”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄哂腥蚪梃b價(jià)值
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圖為撫順市棚戶區(qū)改造前后對(duì)比圖,。資料照片 |
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遼寧省于2005年初在中國(guó)率先開始探索大規(guī)模改造城市及國(guó)有工礦棚戶區(qū)的途徑及方式，用了4年的時(shí)間改造完成1萬(wàn)平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬(wàn)平方米,，新建成套住宅建筑面積4400多萬(wàn)平方米,，改善了70.6萬(wàn)戶,、211萬(wàn)人的住房問(wèn)題,，幾乎相當(dāng)于聯(lián)合國(guó)對(duì)貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標(biāo)年均數(shù)量的近2倍，這在全球任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都是一項(xiàng)巨大的成績(jī),。遼寧省棚改的做法,、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題為學(xué)界的研究提供了很好的樣本、為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒,，值得各界進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)與深入反思,。
貧民住區(qū)——城市發(fā)展中的沉疴頑疾
貧民住區(qū)，國(guó)際上通常稱為“貧民窟”,，是貧困家庭生存生活的地方,，是低收入人口大規(guī)模、大范圍聚居的地區(qū),。早在19世紀(jì)中葉,，貧民窟就已“被廣泛認(rèn)可為一種國(guó)際現(xiàn)象”。但是,，直到20世紀(jì)五六十年代,，貧民窟及其所引發(fā)的問(wèn)題的嚴(yán)重性才引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。
首先,，國(guó)際社會(huì)的貧民窟改造收效甚微,，發(fā)展趨勢(shì)惡化。
伴隨著城市化而生的貧民窟是一個(gè)世界難題,�,？v觀世界城市發(fā)展史，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家,，還是發(fā)展中國(guó)家,，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟及類似貧民窟問(wèn)題的困擾。高人口密度,，移民眾多,，高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困,、墮落與污染的聚集地,，犯罪、賣淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區(qū)的傳染源,。許多國(guó)家(發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó),、德國(guó)，發(fā)展中國(guó)家如巴西,、印度,、巴基斯坦等)為解決貧民窟問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)努力，然而效果并不理想：從1960年代“希望的貧民窟”開始,，經(jīng)由1970至1980年代債務(wù)十年中城市貧困的“大爆發(fā)”,，直到今天百萬(wàn)人口以上的貧民窟；從利馬不斷延展的柵欄到馬尼拉的垃圾山,，城市化與工業(yè)化甚至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分離開來(lái),。貧民窟遍布整個(gè)星球，成為制約城市發(fā)展,、影響居民生產(chǎn)生活的“頑疾”和“毒瘤”,。聯(lián)合國(guó)人居署2012年報(bào)告顯示：2010年世界貧民窟人口已達(dá)到8.276億人，接近全球城市人口的四分之一,；如果貧民窟人口數(shù)量繼續(xù)以同樣速度增長(zhǎng),，2030年將達(dá)到20億。聯(lián)合國(guó)人類千年目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，數(shù)億貧民窟居民生活在夢(mèng)魘之中,！
其次，中國(guó)城市的低收入住區(qū)社會(huì)問(wèn)題彰顯,，改造挑戰(zhàn)巨大,。
中國(guó)正在經(jīng)歷人類歷史上最大規(guī)模的城市化加速過(guò)程。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,，2011年中國(guó)大陸城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^(guò)50%,；另外有高達(dá)2.61億的流動(dòng)人口在城市短暫居住，相當(dāng)于日本人口的兩倍,，而且每年仍有數(shù)百萬(wàn)計(jì)的新增人口涌入城市,。隨著低收入群體大量涌入城市，城市住房壓力急劇上升,。一些城市的貧困住區(qū)問(wèn)題已經(jīng)彰顯,，所謂的“城中村”、“棚戶區(qū)”在許多方面都與國(guó)外的貧民窟非常相似,。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，中國(guó)城市的貧民住房將面臨巨大的壓力，極有可能產(chǎn)生貧民窟,。中國(guó)政府需要采取切實(shí)可行措施,，防止貧民窟在中國(guó)重演,。
第三，中國(guó)老工業(yè)基地的棚改迫在眉睫,，亟須經(jīng)驗(yàn),。
老工業(yè)基地的棚戶區(qū)是體制轉(zhuǎn)型的犧牲品。中國(guó)老工業(yè)基地是新中國(guó)工業(yè)的搖籃,，曾經(jīng)為建成獨(dú)立,、完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，為國(guó)家的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出過(guò)歷史性貢獻(xiàn),。然而,，伴隨體制轉(zhuǎn)型和資源枯竭，大量職工下崗失業(yè),，數(shù)百萬(wàn)工礦企業(yè)工人長(zhǎng)期生活在棚戶區(qū)中,。棚戶區(qū)如同老工業(yè)城市身上的毒瘤,，嚴(yán)重制約了城市的發(fā)展和轉(zhuǎn)型,、居民的生產(chǎn)和生活！根據(jù)住建部住房保障司2010年1月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，中國(guó)棚戶區(qū)達(dá)1100多萬(wàn)戶左右 ,，中央政府同時(shí)做出決策和部署，要求各相關(guān)城市在其轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行國(guó)有工礦企業(yè)及林業(yè)棚戶區(qū)改造,。
遼寧：中國(guó)大規(guī)模棚改的先行者
作為老工業(yè)基地,，遼寧是中國(guó)大規(guī)模棚改的先行者，由于困難重重,，棚改一度是遼寧各級(jí)黨委政府面對(duì)的歷史性難題,。2005年初，遼寧省委,、省政府以非凡的勇氣和魄力打響了棚改攻堅(jiān)戰(zhàn),，克服融資、拆遷,、建設(shè),、分配等諸多困難，開始大規(guī)模改造棚戶區(qū),，到2008年底取得重大階段性成果,，比較成功地解決了棚戶區(qū)問(wèn)題，為中國(guó)乃至全球大規(guī)模棚戶區(qū)的改造提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),。
2004年以前為第一階段,，小規(guī)模局部實(shí)施改造。
棚戶區(qū)嚴(yán)重制約了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,。為了解決棚戶區(qū)問(wèn)題,，在黨中央,、國(guó)務(wù)院的關(guān)懷和支持下，從20世紀(jì)八十年代中期開始,，遼寧省部分城市(如撫順,、本溪)就已開始對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行局部改造，由于受資金等條件的制約,，當(dāng)時(shí)的改造規(guī)模小,，而且主要集中在城市中心區(qū)。以撫順市為例,，從1987年開始對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造,，直到2004年共改造棚戶房面積74萬(wàn)平方米。截止到2004年底,，撫順市尚有1萬(wàn)平方米以上集中連片棚戶房330多萬(wàn)平方米,，按照以前的改造速度，全部改造完需要80年的時(shí)間,。除大連和沈陽(yáng)兩市外,，其他城市的棚改狀況與撫順市類似，有的城市甚至更差,，如阜新市,。
2005-2008年為第二階段，即大手筆全面改造階段,。
分散地,、零星地改造對(duì)棚戶區(qū)發(fā)展演進(jìn)軌跡的改變無(wú)濟(jì)于事，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響甚小,，棚戶區(qū)積累地各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾日益突出,，不僅制約了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且影響到社會(huì)的穩(wěn)定,。2004年底,，遼寧省委主要領(lǐng)導(dǎo)冒著零下30度的嚴(yán)寒，深入撫順市最偏遠(yuǎn),、最貧困的莫地溝棚戶區(qū)調(diào)研,。棚戶區(qū)居民的生活境況之差深深觸動(dòng)了剛剛上任遼寧省委書記的李克強(qiáng)，李克強(qiáng)當(dāng)時(shí)即對(duì)居民承諾,，“砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房,！”隨后，遼寧省委九屆八次全會(huì)將棚改列為全省“一號(hào)民生工程”,。2005年2月23日,，省十屆人大三次會(huì)議提出了用兩至三年時(shí)間基本完成5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚改的任務(wù)目標(biāo)。3月16日,，遼寧省《全省城市集中連片棚改實(shí)施方案》出臺(tái),，提出用2到3年的時(shí)間基本完成806萬(wàn)平方米的棚改任務(wù),，使居住在棚戶區(qū)的24.8萬(wàn)戶、84.4萬(wàn)人居住水平和居住環(huán)境得到明顯改善,。遼寧省大規(guī)模的棚改由此拉開帷幕,。
然而，遼寧省棚改工作面臨的難度超乎想象,。以資金為例,，800多萬(wàn)平方米的棚改所需資金初步預(yù)算就高達(dá)400億元，2004年底省級(jí)財(cái)政赤字高達(dá)401.76億元,。加上貧困,、就業(yè)、治安,、環(huán)保,、社區(qū)配套等因素，棚戶區(qū)拆遷改造可謂是困難重重,。
在國(guó)家有關(guān)部門的大力支持下,，由于措施得力，從2005年初至2006年末,，遼寧省用不到兩年的時(shí)間完成了5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)1212萬(wàn)平方米的改造任務(wù),，建設(shè)回遷樓1931.5萬(wàn)平方米，改善了34.5萬(wàn)戶,、120萬(wàn)棚戶區(qū)居民的住房條件，提前完成了全省5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚改任務(wù),。2007年,，遼寧又集中力量改造了299.4萬(wàn)平方米5萬(wàn)平方米以下、1萬(wàn)平方米以上城市連片棚戶區(qū),。至2008年,，大規(guī)模棚改大獲全勝，1萬(wàn)平方米以上集中連片棚戶區(qū)基本改造完成,。
2009年至今為第三階段,，乘東風(fēng)繼續(xù)推擠，持續(xù)改造階段,。
從2009年起,，遼寧省開始著重研究解決棚改后續(xù)問(wèn)題。一是鞏固棚改成果,，以讓棚改居民“住得好,、住得穩(wěn)”為出發(fā)點(diǎn)，檢查各項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)情況,，及時(shí)解決棚改新區(qū)住房的土地使用證,、產(chǎn)權(quán)證,、消防驗(yàn)收等遺留問(wèn)題，繼續(xù)跟進(jìn)對(duì)低保戶,、特困戶的特殊援助政策,，抓好棚改新區(qū)的居民就業(yè)與再就業(yè)、家庭增收問(wèn)題,。二是繼續(xù)推進(jìn)面積較小的棚改工作,，主要針對(duì)煤礦、有色礦山的棚改和1萬(wàn)平方米以下城市棚戶區(qū),，并取得一系列成果,。
棚改的成就與效果
遼寧省棚改，采取政府主導(dǎo),，市場(chǎng)運(yùn)作的改造模式,，經(jīng)過(guò)7年的努力，到2011年底,，全省共改造大面積棚戶區(qū)2910萬(wàn)平方米,，建設(shè)4402平方米回遷樓，改善了211多萬(wàn)棚戶區(qū)居民的居住條件,。從而有效地解決了低收入家庭住房困難,，促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展，改善了城市面貌,，完善了城市功能,，振興整個(gè)遼寧經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大了政治影響,。
第一,，家庭巨變：住房狀況明顯改善，居民生活體面幸福,。
棚改給居民的家庭生活帶來(lái)巨大改觀,，表現(xiàn)在住房面積、住房結(jié)構(gòu),、住房舒適度,、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、居民的幸福指數(shù)等方面,。
住房面積明顯擴(kuò)大,。調(diào)查結(jié)果顯示，遼寧省棚戶區(qū)居民的戶均居住面積由棚改前的39平方米/戶增加到棚改后的57平方米/戶,，平均增幅為46%,。
住房結(jié)構(gòu)更加合理，房屋舒適度顯著提升,。棚戶區(qū)居民從低矮潮濕的平方搬入廚衛(wèi)齊全的樓房,。
就業(yè)率增加,。居民就業(yè)和再就業(yè)能力得到提升。全省14個(gè)市解決了19347個(gè)零就業(yè)家庭就業(yè)問(wèn)題,，有80%的下崗失業(yè)居民實(shí)現(xiàn)了再就業(yè),。
家庭經(jīng)濟(jì)狀況明顯好轉(zhuǎn)。棚戶區(qū)居民收入由棚改前的戶均20,，828元提高到棚改后的戶均31,，035元，收入提高近50%.
第二,，社區(qū)巨變：各類設(shè)施配套完善,，社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美。
棚改極大地改善了社區(qū)的物質(zhì)和人文環(huán)境,，相關(guān)配套設(shè)施齊全,、生態(tài)環(huán)境明顯改善、社會(huì)治安好轉(zhuǎn),、文化生活豐富多樣,。
棚改新區(qū)設(shè)計(jì)合理，充分考慮了各種配套設(shè)施的布局,，各種公共服務(wù)配套設(shè)施齊全,。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，棚改新區(qū)學(xué)校(包括幼兒園),、商場(chǎng)和醫(yī)院的覆蓋率最高分別是92%,、90.5%和91.8%。郵局的覆蓋率為87%,，80%的地區(qū)有銀行網(wǎng)店,，而休閑娛樂(lè)設(shè)施的覆蓋率為69.4%。較高的生活與娛樂(lè)設(shè)施覆蓋率極大地便利和豐富了居民的物質(zhì)文化生活,。經(jīng)過(guò)棚改，公共社區(qū)環(huán)境重新建立,，設(shè)施殘缺,、擁擠破敗的棚戶區(qū)被設(shè)施齊備、管理有序的新型社區(qū)所取代,，過(guò)去的“入學(xué)難,、看病難”得到極大改善。
第三,，城市巨變：城市面貌顯著改觀,，空間結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。
通過(guò)棚改,，遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善,、城市形象提升,、居民素質(zhì)提高、城市更加和諧,、土地利用集約,、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
尤其是土地利用更加集約,、土地收益大幅增加,。遼寧利用棚改的契機(jī)，大規(guī)模進(jìn)行了土地整合,，使土地進(jìn)入規(guī)范化的國(guó)有土地使用權(quán)交易市場(chǎng),，在公平、公開,、公正的前提下,，面向社會(huì)招標(biāo)拍賣掛牌。相當(dāng)規(guī)模的土地交易資金成為棚改的建設(shè)資金,。棚改前的棚戶區(qū)土地大多處于偏遠(yuǎn)的工礦區(qū)或城市邊緣,，加之環(huán)境較差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善,，土地價(jià)值較低,。通過(guò)棚改，由于環(huán)境的改善和設(shè)施的完備,，極大地提高了土地價(jià)值,，最顯著的特點(diǎn)是帶動(dòng)了房地產(chǎn)等投資。
第四,，遼寧巨變：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速,、社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。
棚改不僅為顯著改善了居民的生活狀況,、重塑了社區(qū)環(huán)境,、提升了城市形象，而且還推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展,。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速,。從2005年開始持續(xù)至今，棚改對(duì)遼寧省的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的影響,。首先,，由于棚改涉及方方面面，投入的建設(shè)資金直接帶動(dòng)效應(yīng),，以及和建筑相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人員就業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響,。其次，棚改后，棚改居民的相關(guān)就業(yè)的增加以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn),，都使得棚改這一事件對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大,。2001-2004年，遼寧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均為10.87%,，2005-2010年達(dá)13.7%左右,，拋去其他因素，棚改在其中起了很大的作用,。
第五,，政府形象提升：行政效率提高、黨群干群關(guān)系密切,。
社會(huì)公平和公正,。在棚改過(guò)程中，棚改居民對(duì)其中涉及的公平公正等問(wèn)題的認(rèn)同相對(duì)較高,。首先是對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫哉J(rèn)同感高,。
另一方面，對(duì)于棚改過(guò)程中住房分配公平的評(píng)價(jià),，也是90%的被調(diào)查者基本認(rèn)為公平,。
從對(duì)政府滿意度來(lái)看，棚改居民對(duì)政府在拆遷承諾兌現(xiàn)方面和辦事規(guī)范程度方面的滿意度較高,。
行政效率提高,、政府形象提升。遼寧省的棚改堅(jiān)持以居民利益為基礎(chǔ),，在制定政策和實(shí)施過(guò)程中時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)公平與效率,。
聯(lián)合國(guó)人居署、世界銀行官員對(duì)遼寧棚戶區(qū)改造給予了高度評(píng)價(jià),，認(rèn)為“遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡,，總體完全成功”、其“政府主導(dǎo),、市場(chǎng)運(yùn)作”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄哂腥蚪梃b價(jià)值,。
執(zhí)筆：
倪鵬飛：中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究中心研究員
班吉：聯(lián)合國(guó)人居署全球監(jiān)測(cè)與研究部主任,、聯(lián)合國(guó)大學(xué)研究與培訓(xùn)研究員
陳飛：中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心研究員,、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市學(xué)院博士
魏婕：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生