時隔6年,，全國環(huán)境政策法制工作暨研討會5月29日在京召開�,！督洕鷧⒖紙蟆酚浾攉@悉，環(huán)保大部制和垂直管理在會議期間屢被提及,，力圖解決環(huán)保人“站得住的頂不住,，頂得住的站不住”乃至“站不住的也頂不住”的尷尬局面。中國行政體制研究會副會長,、國家行政學院教授汪玉凱接受記者采訪時呼吁,，雖然與大交通部、大社保部,、大文化部等相比,，大環(huán)境部方案尚未列入機構改革議程，但其對于解決環(huán)�,！叭还堋焙汀案髯詾檎眴栴}有很大迫切性,。
環(huán)保干部的“頂不住”與“站不住”
“過去環(huán)保人面臨的挑戰(zhàn)是站得住的頂不住,，頂得住的站不住，現在連站不住的也頂不住了,�,！痹鴵苇h(huán)保部政策法規(guī)司司長的“老環(huán)保人”楊朝飛表示。
一位環(huán)保部官員對此舉例稱,，某地環(huán)保局局長曾在水源地某項目上與地方一把手產生矛盾,，但最終“下級服從上級”，不得不在環(huán)評審批上簽字同意,。一年后,，當地發(fā)生環(huán)境事故，“上面又把環(huán)保局局長推到前臺,，承擔責任”,。
環(huán)保官員正面臨“近乎苛刻”的行政和社會問責。楊朝飛透露,，一旦發(fā)生重大環(huán)境事故,，環(huán)保部到地方會查五個方面：環(huán)評的簽字人、批準人是誰,；項目竣工的驗收人是誰,；事故發(fā)生前環(huán)保官員是否到現場；到現場后提出的整改措施是否得當,；整改措施提出后是否進行督促落實,。
有媒體曾發(fā)表評論《如何看待環(huán)保人被問責》并分析稱，一些環(huán)保人被問責的主觀原因是責任心不強,、執(zhí)法不嚴,、手腳不凈�,？陀^上則有三大原因,。其一，經過幾十年工業(yè)化的快速發(fā)展,，許多地方過去積累的環(huán)境問題,，開始集中暴發(fā)，環(huán)保部門的風險越來越大,；其二,，隨著國家法制建設不斷完善，對行政過錯追究力度不斷加大,，對各類失職行為進行問責已成常態(tài),；其三，人民群眾對生態(tài)環(huán)境有了自覺的要求，環(huán)保參與意識不斷增強,，監(jiān)督力度不斷加大,，有些環(huán)保人卻置若罔聞、玩忽職守,。
今年是第一次國際環(huán)保大會(斯德哥爾摩會議)與中國環(huán)保事業(yè)40周年,，一位環(huán)保部權威人士承認，上述問題的根子不完全在環(huán)保部門自身,，我國綠色轉型仍面臨諸多障礙：
一是經濟增長方式的慣性和產業(yè)結構調整的滯后,。不少地方依賴固定資產投資來拉動經濟，實現GDP增長,，跨越式發(fā)展的沖動依然很強烈,。同時，原材料,、制造業(yè)和鋼鐵,、水泥、石油等傳統的重污染行業(yè)仍將保持相對平穩(wěn)的增長態(tài)勢,，能源需求還會持續(xù)增長,。
二是社會制度和條件不成熟。目前,，對地方官員的政績考核體系在一定程度上仍是以經濟總量和經濟增長速度為重點,，導致大項目、大投入和大增長仍是各級地方官員和決策者考慮的中心問題,。
三是綠色轉型的內在驅動力不足,。當前，我國仍通過政府主導的投資政策來推動綠色轉型,，即采取“自上而下”的行政強制驅動方式,。對于如何激勵和吸引民間資本進入綠色經濟領域、發(fā)展綠色產業(yè),，則都還缺乏系統的政策安排,。
四是戰(zhàn)略和政策執(zhí)行不到位，環(huán)境管理能力偏弱,。在社會綜合決策中,，環(huán)保部門尚未真正成為經濟社會發(fā)展各階段決策和管理的重要部門。在地方層面,，環(huán)境管理與執(zhí)法受到干預的情況仍然存在。
地方政府換屆年成大部制時機
全國環(huán)境政策法制工作暨研討會是環(huán)保部提出“環(huán)境經濟政策”理念之后召開的第二次會議,，也是第七次全國環(huán)保大會召開以來的首次會議,。
在開幕講話中，環(huán)保部副部長潘岳回顧了從國家環(huán)保局到環(huán)�,？偩衷俚江h(huán)保部的歷程并說,，部門職能從微觀到中觀再到宏觀,，“強化綜合宏觀職能是我們歷代環(huán)保人的希望，也是環(huán)保部未來的努力方向”,。對于從當前環(huán)保部到未來“大環(huán)境部”的設想,，潘岳表示，這并非意味著環(huán)保人尋求一級一級的權力升格,，這是中國現代化走勢決定的,。
潘岳表示，環(huán)境問題往往涉及大布局和大結構問題,，具體到環(huán)境經濟政策,，則涉及各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)的權力和利益調整,。因此,，環(huán)保部需要超越部門利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益,，抓住有利時機,，同各相關經濟部門進行合作，推進有關經濟政策及時出臺,。
“管理機制強與不強,，是決定環(huán)境保護工作成敗的關鍵�,！杯h(huán)保部政策法規(guī)司司長李慶瑞在會議總結時強調,，環(huán)保行政管理體制的創(chuàng)新包括：界定環(huán)境管理的職能定位，加快政府的職能轉變,，把不該由政府管理的事務轉移出去,，把該由政府管理的事務切實管好；積極推動環(huán)境保護的大部制,，具體到省,、市、縣級就是“大廳制”“大局制”,，努力從機構設置,、制度建設上解決職責交叉。
據不完全統計,，除了各級環(huán)保部門,，環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監(jiān)督,，漁政,、漁業(yè)監(jiān)督，軍隊環(huán)保，公安,，交通,，鐵道，民航等部門,；資源保護職能分散在礦產,、林業(yè)、農業(yè),、水利等部門,，綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政,、經貿(工信),、國土等部門。
一位環(huán)保部官員為此呼吁,，要抓住人大,、政府5年一次換屆的機構改革大機會以實現上述改革。該官員透露,，環(huán)保部機構改革工作班子和辦公室已經建立,。
記者獲悉，在地方環(huán)保大部門體制的改革方面,，環(huán)保部環(huán)境與經濟政策研究中心一位專家表示,，一些地方的環(huán)保“大廳制”“大局制”仍缺乏改革主動性,，改革尚屬“物理反應”而非“化學反應”,；目前多為“點狀改革”，未形成上下配套,、左右銜接的系統性改革,；部分地區(qū)仍存在環(huán)保職能被弱化的現象。
環(huán)保部環(huán)境與經濟政策研究中心相關負責人也在發(fā)言稿中提到,，要保證環(huán)保意識和要求切實進入各級黨政決策者關于國家和地區(qū)發(fā)展的具體決策過程之中,，從產業(yè)布局、經濟結構等重大決策的源頭上控制環(huán)境問題的產生,。該人士特別提到,，要增加資源環(huán)境主管部門在經濟發(fā)展決策中的話語權，加快資源環(huán)境部門的“大部制”建設,。
曾參與上一輪大部制改革政策制定的汪玉凱表示,，未來不排除在行政機構整合方面，加大環(huán)境保護力度,。汪玉凱強調,，大部制改革的內容比形式更重要,，如果政府公共服務水平不能提高,、如果行政成本和環(huán)境違法率不能降低,，光搞大部制是沒有意義的；“大環(huán)境部的職能是什么,？和其他部門的權力邊界在哪里,？牽頭部門要對此進行充分的論證研究”。
環(huán)保部鼓勵地方“大膽去闖”
“環(huán)保人有兩個半權力,，一個是環(huán)評審批權,，一個是道德話語權，半個是尚不完善的執(zhí)法權,�,！迸嗽辣硎尽�
上述環(huán)保部權威人士也表示,，有些環(huán)保人總說,，涉及環(huán)保的一些職能歸國家發(fā)改委、工信部,、科技部等等,，有些東西別人不做時，你也不做就越走越窄,，做了就越走越寬,，“有為才能有位，否則,，若是解決不了上面這些問題,，于國、于部,、于己都是悲哀”,。
對于地方環(huán)保官員的改革激情，上述環(huán)保部權威人士還寄語道：“你們不要等我們,，就像我們2007年首次提環(huán)境經濟政策時,，新職能也是一點一滴從相關部門那里協商出來的，希望你們發(fā)揮‘井岡山精神’大膽去闖,，早日把地方經驗上升為中央經驗”,。
在地方政府垂直管理改革方面，目前已有“陜西模式”和“大連模式”,。前者在全省范圍內的所有設區(qū)市開展,，將人員編制上收、財務經費由地方財政保障,，干部實現以上級環(huán)保部門為主的雙重管理,；后者選取需要重點環(huán)境監(jiān)管的主城區(qū)作為改革試點,，對主城區(qū)的監(jiān)察和監(jiān)測部門進行垂直管理。
河北省環(huán)保廳相關人士更呼吁,，要盡快建立省以下環(huán)保機構直管制度,。通過增加預算和擴大地方環(huán)保機構的編制，提高地方環(huán)境管理的能力,，以便其能夠履行在分析,、監(jiān)測、管理,、技術及專業(yè)培訓以及執(zhí)行等方面的責任,。
雖然有利于破除地方利益牽制，實現獨立執(zhí)法和執(zhí)法專業(yè)化,，但環(huán)保部政研中心上述專家對此表示,，該改革有可能加劇政府內部不同部門之間的矛盾；地方政府完整功能發(fā)揮也會遭到削弱,；還可能在垂直管理部門內部滋生腐�,。画h(huán)境立法規(guī)定的地方政府責任同樣難以落實,，地方政府干擾則依然存在,。
李慶瑞進一步透露，環(huán)保部將試行“環(huán)境政策法制片會制度”,，根據現已劃分的6大督查中心(華北,、華東、華南,、西北,、西南、東北)所劃分的6大片區(qū),，由各省級環(huán)保部門成員單位輪流組織或聯合舉辦,、環(huán)保部政策法規(guī)司參加，會議形式不限,，并邀請有關專家參會,。