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圖為位于京東方第8.5代TFT-LCD生產線三座主廠房屋頂的京東方北京8.5代線廠房光伏發(fā)電項目,。項目總裝機容量5000千瓦，年節(jié)約煤炭3200噸,。新華社記者 羅曉光/攝 |
編者按： “十一五”以來,，我國各地區(qū)、各部門把節(jié)能降耗作為調整經濟結構,、轉變經濟發(fā)展方式,、推動科學發(fā)展的重要抓手和突破口,，取得了顯著成效,，為保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐,。但是，《經濟參考報》記者近期在調研中了解到,，我國節(jié)能降耗工作仍存在不少亟須破解的瓶頸問題,。比如，在我國部分地區(qū),，被節(jié)能降耗工作弄得焦頭爛額的是政府相關部門,，而一些重點耗能單位卻很悠哉游哉。在節(jié)能手段方面,，經過多年的技術改造,，目前依靠技改降耗的空間已經很小，但結構節(jié)能工作還面臨各種阻礙,。此外,，我國目前節(jié)能工作仍沿用的“一刀切”做法，以及粗線條的評估系統,，使有些企業(yè)發(fā)出“即使停產都完不成任務”的抱怨,。專家建議，解決目前節(jié)能降耗工作面臨的瓶頸問題,，須政府加快自身職能轉變和體制改革,，同時硬化企業(yè)節(jié)能考核、大力激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力,，并在制度設計方面向“精細化”目標邁進,。
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癥狀一："企業(yè)生病"堆積降耗壓力
"政府吃藥"難治市場沖動 |
【《經濟參考報》記者近期在內蒙古,、云南,、湖南、江蘇等地調研時了解到,，不少基層干部把當前行政手段強推的節(jié)能降耗,，形象地稱作“病人生病、醫(yī)生吃藥”,。因為有“一票否決”,，在黨政系統內部，節(jié)能工作從上到下逼得很緊,，政府部門急得焦頭爛額,，公務員壓力大，但好多企業(yè)不著急,，有的企業(yè)明明是重點耗能單位,，卻很悠閑,，這也是造成2011年我國節(jié)能降耗指標沒有完成的一個重要原因�,！�
完不成任務怎么辦,？拉電閘、改數字
去年第四季度以來,，隨著宏觀調控深入和部分領域投資縮減,，鋼鐵、建材,、電力等高耗能行業(yè)漸入低谷,，這一影響與各地為完成節(jié)能指標而采取的措施疊加，暫時緩解了眼下節(jié)能降耗的壓力,。然而,，在國家定調“穩(wěn)增長”被放在突出位置后，不少企業(yè)仍寄希望于調控松動,，地方政府則全力確保投資增長,。主要依靠行政手段強推節(jié)能降耗的方式，遇到市場規(guī)律重重挑戰(zhàn)：在市場疲軟的掩蓋下,，耗能產業(yè)正伺機反彈,。
記者在內蒙古豐宇鐵合金集團有限責任公司、湖南省湘潭鋼鐵集團有限公司,、株洲冶煉集團,、云南銅業(yè)集團等企業(yè)采訪時，大家普遍反映,，自去年第四季度以來,，生產銷售逐漸轉入“寒冬”，企業(yè)不能滿負荷生產,，只能在微利,、虧損狀態(tài)下勉強維持。
但多數接受采訪的企業(yè)認為,，相信“國家政策總會松動的”,。內蒙古一家鐵合金生產企業(yè)老板說：“只要市場好轉，企業(yè)的利潤十分可觀,�,！�
在市場行情成為影響高耗能生產、銷售,、投資主因的同時,，政府以行政手段為主的節(jié)能降耗措施顯得力不從心。“十一五”期間,，烏蘭察布市在連續(xù)兩年未完成節(jié)能考核目標后,，制定出臺關于節(jié)能降耗的“應急預案”：每到七、八月份,，開始盤點上半年節(jié)能成績,，預測全年完成情況，適時約談耗能企業(yè)老板,、黃牌警告,、差別電價,，直至拉閘限電,。在突擊完成“十一五”節(jié)能指標的最后幾個月，全市高耗能企業(yè)只能維持“水管不凍”的冬眠狀態(tài),。
《經濟參考報》記者采訪了解到,，在當前節(jié)能降耗工作以行政手段推行為主的情況下，烏蘭察布市的做法有一定普遍性,。在抓官員“帽子”,、抓項目審批、資金分配,、價格干預仍然無法完成節(jié)能降耗任務時,，一些地方鋌而走險、怪招迭出,。西部地區(qū)一位多年負責節(jié)能工作的干部說,，在最危急的時候，拉電閘,、改數字成了節(jié)能的兩大“絕招”,。不少人在接受采訪時都承認，存在向上級統計部門“攻關”,、做數字文章等現象,，但不便細說。
兩難境地：要發(fā)展還是要節(jié)能
作為主管湖南省全省工業(yè)節(jié)能,、原材料工業(yè)發(fā)展兩大塊工作的經信委副主任,，劉平凡經常陷入“左手和右手較量”的兩難境地。他說,，發(fā)展原材料工業(yè)和節(jié)能降耗相互沖突,，又都歸我主管，有時開一個會同時研究這兩個議題,，從要求到措施都前后矛盾,，政府既是壓力的制造者，又是壓力的承擔者，所以體會特別深,、壓力特別大,。
這種“一手抓節(jié)能降耗，一手抓耗能工業(yè)發(fā)展”的糾結,，已經成為部分地區(qū)發(fā)展中的常態(tài),。中國節(jié)能協會節(jié)能服務產業(yè)委員會高級顧問王樹茂、發(fā)改委能源研究所主任康艷兵,、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強等專家認為,，在當前我國產業(yè)發(fā)展方向和工業(yè)節(jié)能降耗均以政府行政力量主導的情況下，地方政府“左手和右手較量”的尷尬很難避免,。
業(yè)內專家表示,，政府一只手創(chuàng)造了高耗能產業(yè)的市場需求，另一只手卻壓著企業(yè)少生產,、不生產,，導致節(jié)能降耗在很多地方是“為了節(jié)能而節(jié)能”，好一點的地區(qū)在邁出“倒逼傳統發(fā)展模式降速”的第一步后,，也遲遲不能邁出“促進結構調整和方式轉變”的第二步,。這種自相矛盾的做法客觀上讓不少地方陷入“要發(fā)展還是要節(jié)能”的兩難境地，也讓節(jié)能降耗始終無法與經濟發(fā)展處于同等重要的地位上,。地方政府在選擇時往往首先考慮GDP,，節(jié)能降耗動輒要為保增長“讓路”，真實的能源消耗壓力往往被遮蓋在“政府限產”和“行情不好”營造的雙重假象之內,。
對策與建議 節(jié)能降耗工作應還給市場
接受采訪的基層干部和業(yè)內專家認為,，目前，我國節(jié)能降耗工作已經走到以行政手段為主向以市場手段為主轉變的“十字路口”,，政府如何加快自身職能轉變和體制改革,、如何做好“有所為，有所不為”,，是能否順利完成這一轉變的要害所在,。
一、政府撤出“陣地”,。專家表示,，政府部門管得太細、太多,，是當前節(jié)能管理體制不順的重要原因,。如某些宏觀經濟部門，整天忙于給節(jié)能項目和企業(yè)評估,、“分錢”,、核定減免稅，而這些部門對節(jié)能項目運作情況了解不多、更無法科學評估,，具體工作應該交給業(yè)務部門去做,。
二、“還原”能源價格,。價格改革是無法繞過的問題,，加快推進資源稅和能源價格形成機制的改革，盡快讓能源產品價格真實反映資源的稀缺程度,、反映資源環(huán)境的真實壓力,。工信部節(jié)能與綜合利用司司長周長益建議，深化能源資源價格改革,，可以適當提高能源資源價格,，使能源資源等生產要素成本得以釋放，通過資源型產品市場價格信號,，引導企業(yè)主動節(jié)能,，改變企業(yè)“節(jié)能不節(jié)錢的現象”。
三,、完善市場體系。加強節(jié)能量的測量,、驗證,、評估、審核,、監(jiān)督等基礎能力建設,，適時推廣政府與企業(yè)的自愿節(jié)能協議、合同能源管理,、節(jié)能量交易等市場化工具,，促進節(jié)能降耗市場體系形成�,？灯G兵認為,，在建設節(jié)能市場體系、培育節(jié)能市場載體的過程中,，尤其注意政策對市場造成干擾的問題,，避免“權力攪買賣”現象發(fā)生�,！�
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癥狀二：技術節(jié)能幾近“天花板”
結構節(jié)能尚在“大門外” |
【目前,，我國依靠淘汰落后產能、常規(guī)技術改造進行技術節(jié)能的空間已經很小,，部分行業(yè),、企業(yè)能耗已做到國際先進、甚至領先水平，部分地方政府擴張型的發(fā)展方式,、剛性的產業(yè)結構成了能耗水平進一步下降的最大障礙,。我國節(jié)能降耗走到“能否倒逼調結構、轉方式”的臨界點,�,！�
僅靠技術改進恐難遂降耗目標
《經濟參考報》記者在內蒙古、云南,、湖南,、甘肅、福建,、江蘇等地采訪時,，地方政府領導、重點耗能企業(yè)負責人,、業(yè)內專家一致認為,，盡管通過技術進步推動節(jié)能是個永恒的主題，但是在某些行業(yè),、企業(yè),、地區(qū)，技術節(jié)能進一步發(fā)揮作用的空間日益收窄,，有的甚至遇到“天花板”,。
工信部節(jié)能與綜合利用司司長周長益介紹，目前,，新型干法水泥,、大型鋼鐵高爐、超臨界機組等的比重已顯著增加,，有的已經在行業(yè)得到了廣泛應用,，因此再進一步提升技術裝備、通過技術改造實現節(jié)能的空間逐步縮小,。據測算,，如果按照現有的產業(yè)結構不變，在目前主要耗能工業(yè)產品單耗下降空間已大幅縮小的情況下,，僅靠淘汰落后產能和技術進步,，支撐“十二五”節(jié)能降耗目標任務難度很大。
湘潭鋼鐵集團有限公司能源環(huán)保部首席工程師劉憲說,，過去6年,，湘鋼集團噸鋼綜合能耗由683千克降至600千克標煤，離全國最好水平僅有不足30千克的空間,，根據政府要求,，未來4年每年還要下降8至9千克,。目前已經把干熄焦、余熱發(fā)電等所有國家推進的主要節(jié)能技術已經用完了,，壓力之大可想而知,；株洲冶煉集團生產技術部副部長周正華介紹，企業(yè)的單位產品電耗已經降至3000千瓦時左右,，接近理論值,，已經成為國內外同行業(yè)的標桿，如果繼續(xù)投入巨額資金用于節(jié)能降耗,，就極不劃算了,。
蘭州市節(jié)能監(jiān)察中心主任朱彥、蘇州市經信委張元春等認為,，由于技術節(jié)能的空間已經不大,，“十二五”的重點應從技術節(jié)能轉到結構節(jié)能，這一觀點成為受訪者的共識,。
低能耗,、高附加值產業(yè)是方向
記者調查發(fā)現，在節(jié)能降耗形勢日益嚴峻之時,，“倒逼機制”并沒有把地方政府的主要精力引導到經濟結構調整,、發(fā)展方式轉變上來。過去幾年中,，一些地方政府為了突擊完成節(jié)能任務,、避免“一票否決”、保住“帽子”,，對重點耗能企業(yè)甚至居民拉閘限電的現象時有發(fā)生，數字造假也并不鮮見,；未來幾年內,，不少地方投資拉動、資源消耗推動的固有發(fā)展方式呈現出的巨大慣性令人擔憂,。
內蒙古發(fā)展研究中心處長司詠梅介紹,，內蒙古的“十二五”的節(jié)能指標為15%，比上個五年降了7點,，但是實際的節(jié)能量比“十一五”多2000萬噸標準煤,，所以表面看是容易了，實際需要完成的量更大,。更重要的是,，內蒙古欠發(fā)達的區(qū)情沒有改變，“十二五”期間,，產業(yè)結構重型化的趨勢還會繼續(xù)延續(xù),，在這樣的情形下,，加快發(fā)展與節(jié)能降耗存在矛盾。
甘肅省工業(yè)和信息化委員會副主任溫隆家說,，甘肅省產業(yè)結構是以能源,、原材料加工為主，高耗能,、高排放,、資源依靠型特征十分明顯。溫隆家認為,，“十二五”期間要實現跨越式發(fā)展,，必須走工業(yè)強省之路，要實現與全國在2020年同步達到小康的目標,，甘肅的發(fā)展速度肯定要加快,，其中工業(yè)增加值的年均增速不能低于16%，很難做到快速發(fā)展的同時把能耗降下來,。
“節(jié)能與發(fā)展屬于兩難問題”的觀點,，在接受記者采訪的基層干部中得到普遍認可。江蘇省經信委處長張金國認為,，在工業(yè)化和現代化還沒有實現之前,，節(jié)能和發(fā)展在具體問題操作上是相互矛盾的。發(fā)展低能耗,、高附加值的產業(yè),，是各地夢寐以求的。但經濟發(fā)展有其客觀規(guī)律,，并不以我們的意志為轉移,，從這個意義上說，江蘇完成“十二五”目標的難度大于“十一五”,。
對策與建議 “硬化”節(jié)能考核,，激活創(chuàng)新能力
湖南省經信委副主任劉平凡、云南銅業(yè)生產部主任張云軍,、中國節(jié)能協會節(jié)能服務產業(yè)委員會高級顧問王樹茂,、發(fā)改委能源研究所主任康艷兵、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強等人認為,，一方面從國家層面上把節(jié)能降耗任務提升至與經濟發(fā)展同等重要的地位,，一方面加快以政府職能轉變?yōu)橹行牡母母铮浞值匕l(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,，用制度激活全社會的創(chuàng)新能力,，是促進結構調整、方式轉變的關鍵,。
首先,，在堅持技術節(jié)能的同時,，利用現有的行政、稅收,、法律等手段促進技術節(jié)能為主轉向結構性節(jié)能為主,，加強工業(yè)能評，從項目審批上限制高耗能產業(yè)發(fā)展,。
其次,，引導制造業(yè)的產業(yè)鏈向兩端延伸，鼓勵企業(yè)“練內功”,、把精力用于科技創(chuàng)新,、品牌建設、效率提高上,。
第三,，切實轉變政府職能，營造鼓勵創(chuàng)新的制度環(huán)境,。專家認為,，從節(jié)能降耗面臨的嚴峻形勢判斷，我國“調結構,、轉方式”已經刻不容緩,，但缺乏創(chuàng)新能力，轉變談何容易,？地方政府“公司化”,、直接干預經濟活動，是導致增長方式粗放,、科技體制不順,、創(chuàng)新能力薄弱等問題的重要原因，需進一步理順政府與市場,、政府與社會的關系,，調整優(yōu)化政府組織結構和行政層級，提高政府效能,。其中，“政府主導調結構”的傾向尤其值得警惕,，例如各級政府紛紛向中央所提戰(zhàn)略產業(yè)靠齊,，導致地區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃高度同構化�,！�
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癥狀三：粗放模式逼出“為節(jié)能而節(jié)能” |
【“十二五”以來,，我國節(jié)能降耗工作沿用上一個五年的主要做法，“一刀切”的指標分解,、簡單化的降耗任務落實方法,、粗線條的節(jié)能統計評估系統問題依然突出,，與艱巨的節(jié)能目標任務之間的反差越來越強烈�,！督洕鷧⒖紙蟆酚浾咴诨鶎硬稍L了解到,，在通過關停并轉、技術改造等簡單手段節(jié)能的潛力即將用盡時,，“粗放型”節(jié)能遇到較大的質疑與抵制,，節(jié)能降耗“精細化”刻不容緩�,！�
停產都完不成的降耗任務
日前,，云南銅業(yè)集團的一家下屬企業(yè)接到節(jié)能指標分解的征求意見書，要求5年的節(jié)能量達到4萬噸標準煤,。云南銅業(yè)生產部主任張云軍說：“企業(yè)一聽就瘋掉了,，這家企業(yè)一年的總耗能量不足3萬噸，如果按要求節(jié)能,，3年以后就得變成0能耗,，同時產值還不能少，否則單位產值的能耗會受影響,，這樣的任務即使停產都完不成,。”
張云軍說,，這種簡單分解對各級政府而言可能是合理的,，但具體要求企業(yè)持續(xù)、按比例節(jié)能降耗,，就不可能做到了,。
同樣，“節(jié)能為什么,？”的問題也一直困擾內蒙古烏蘭察布市一位主管節(jié)能的部門領導,。他說，把“種地,、放羊,、放牛”形成的GDP和大工業(yè)GDP放在一起進行考核,，真想不通,。烏蘭察布市是內蒙古重點扶貧地區(qū)之一，工業(yè)經濟基礎薄弱,。2006年確定能耗基數時,，由于工業(yè)比重低，萬元GDP能耗2.9噸標煤,。當時內蒙古另外一個高耗能工業(yè)集中的地區(qū),，萬元GDP能耗達到7噸標煤,。前者以農牧業(yè)為主、后者以高耗能工業(yè)為主,，兩個地方站在同一起跑線上后,，烏蘭察布市工業(yè)產值5年增長25倍，由10億元增至250多億元,，工業(yè)占GDP的比重大幅提高,。
采訪中，類似“停產都無法完成”,、一個項目把全市能耗水平“一夜拉回解放前”等近乎荒唐的節(jié)能指標并不少見,，基層干部和企業(yè)負責人滿腹疑惑、哭笑不得,。專家認為,，簡單化的“政策”招致簡單化的“對策”，簡單化的節(jié)能指標分解,，把節(jié)能降耗推入“為了節(jié)能而節(jié)能”的誤區(qū),。
粗放型節(jié)能模式導致“三重三輕”
記者在內蒙古、湖南,、云南,、福建等地采訪了解到，在當前簡單化,、粗放型節(jié)能模式下,，節(jié)能工作中“三重三輕”的傾向令人關注。
——重手段,、輕效果,。國家發(fā)改委能源研究所主任康艷兵說，近年來,，政府一直強調推廣了什么技術,、工藝，通過“紅頭文件”和資金引導的辦法,，在行業(yè),、企業(yè)中推廣節(jié)能工藝。但實施后少用了多少煤,、多少電,、得了多少實惠，反而不那么關心,。
最近，湖南省一家企業(yè)找金百大能效管理科技有限公司,，提出能不能以“合同能源管理”的方式,，實現企業(yè)降耗20%,。金百大公司總經理姚富忠說，這家企業(yè)兩年前就找過我們,，當時我們實地評估以后,，得出結論是最多只有5%至10%的節(jié)能潛力，如果不進行大的工藝改變,，不可能實現20%,，所以我們如實說，辦不到,。過后聽說人家做到了,，再去看，才知道是把全速運行的風機降速運行,，這么做的確完成了節(jié)能任務,，但原來可以通過風機回收的吸附在管道中的金屬粉塵，就無法回收了,。綜合測算下來,，節(jié)約了能源卻浪費了資源，而且浪費的比節(jié)約的更多,。
——重口號,、輕落實。湖南省經信委副主任劉平凡說：從表面上看,，我們現在的節(jié)能降耗已經提到與發(fā)展經濟同等的位置了,，實際上說的多、做的少,，真正做的時候首先考慮的往往還是GDP,。
江蘇省經信委處長張金國認為，節(jié)能降耗5年的考核目標和干部的換屆不同步,，造成問責制流于形式,，是導致節(jié)能降耗“喊得多做得少”的一個重要原因。
——重存量,、輕增量,。業(yè)內專家認為，“十一五”期間,，我國更多強調了原有工藝的節(jié)能技術改造,，卻忽視了新上項目的能耗“門檻”設置。盡管國家于2010年出臺了《固定資產投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》,，但實施過程中落實不到位,。
對策與建議 用“精細化制度”對沖“粗放型節(jié)能”
接受《經濟參考報》采訪的基層干部、企業(yè)負責人、節(jié)能專家認為,，我國節(jié)能降耗工作能否由“粗放型節(jié)能”盡快轉變?yōu)椤熬毣?jié)能”,，不僅關系到“十二五”節(jié)能降耗任務能否完成，也影響著經濟結構調整和發(fā)展方式轉變,。他們建議從以下幾方面入手,，通過“精細化的制度設計”實現上述轉變。
第一,，建設能耗數據采集的信息化系統,，從微觀和宏觀兩個層面摸清能源消耗的“底數”，在此基礎上更加科學合理地制定規(guī)劃,、分解節(jié)能降耗指標,，讓地方政府和企業(yè)節(jié)能的“熱度”升起來。
株洲市發(fā)改委一位干部說,，關于節(jié)能降耗的很多想法在國家上層很好,，但是因為基礎數據收集工作沒有跟上來，所以下面落實過程做不好,，有些時候,，能耗的數據可以通過攻關的方法來進行修改，數據如果是假的,，對地方的考核也就是假的了,。
第二，完善企業(yè)和地區(qū)節(jié)能量的測量,、驗證,、評估、審核系統,，形成有效的節(jié)能降耗監(jiān)督檢查體系,。
一些節(jié)能專家介紹，前些年,，我國也組織做過重點能耗企業(yè)的能源審計工作,，但由于相關體系沒有建立起來，走了過場�,，F在的情況是,，企業(yè)自己去找一家審計機構“出錢買報告”，如果不按企業(yè)要求出審計報告,，拿不到審計費,；企業(yè)再拿這個報告給政府部門，請專家評審,。王樹茂說：“哪怕是假數據,，只要是寫得漂亮,，肯定能通過�,！笨灯G兵建議,，把企業(yè)能評與實際效果結合起來管理，依據企業(yè)申報,、核準的能耗數字配額管理。他說：“你報的數如果通過了,，就給你這么多的配額,，要用得多，你得再花錢買,�,！�
第三，嚴格依法辦事,，維護節(jié)能降耗相關法律,、法規(guī)的嚴肅性。業(yè)內人士認為,，從《節(jié)約能源法》到問責制,、“一票否決”；從“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案,，到工業(yè)節(jié)能“十二五”規(guī)劃,、固定資產投資項目節(jié)能評估和審查辦法，我國節(jié)能降耗從法規(guī)政策到具體措施,、獎懲辦法都已明確,，能否不折不扣地落實，是節(jié)能降耗實現“精細化”轉變的關鍵,。
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