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新華社北京4月16日電
中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見
(2011年3月23日)
為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中,、四中,、五中全會精神，推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展,，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求,，現(xiàn)就分類推進事業(yè)單位改革提出如下意見。
一,、改革的重要性和緊迫性
1.事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體,，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革,，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制,，穩(wěn)步推進教育、科技,、文化,、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革,，積累了有益經(jīng)驗,，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎(chǔ),。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴大,，服務(wù)水平逐步提高，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展,、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用,。
2.當前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,，加快發(fā)展社會事業(yè),、滿足人民群眾公益服務(wù)需求的任務(wù)更加艱巨。面對新形勢新要求,，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后,，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分,、事企不分,，機制不活；公益服務(wù)供給總量不足,，供給方式單一,，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高,；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善,，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展,，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決,。
3.分類推進事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求,，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措,，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平,、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，充分認識分類推進事業(yè)單位改革的重大意義,，切實增強責(zé)任感和緊迫感,，堅定不移地把這項改革推向深入。
二,、改革的指導(dǎo)思想,、基本原則和總體目標
4.指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟,，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照政事分開,、事企分開和管辦分離的要求,，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ),，以深化體制機制改革為核心,，總體設(shè)計、分類指導(dǎo),、因地制宜,、先行試點、穩(wěn)步推進,，進一步增強事業(yè)單位活力,，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。
5.基本原則,。堅持以人為本,，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點,；堅持分類指導(dǎo),，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點，實施改革和管理,；堅持開拓創(chuàng)新,，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐,；堅持著眼發(fā)展,，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機制的作用,，實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化,；堅持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,，注意與行業(yè)體制改革,、政府機構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。
6.總體目標和階段性目標,。到2020年,，建立起功能明確、治理完善,、運行高效,、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先,、供給水平適度,、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系,。今后5年,，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類,，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成,，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配,、社會保險,、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離,、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破,，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總體目標奠定堅實基礎(chǔ),。
三,、科學(xué)劃分事業(yè)單位類別
7.清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對未按規(guī)定設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的,，予以撤銷,。對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散,、工作任務(wù)嚴重不足或職責(zé)相同相近的,，予以整合。
8.劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別,。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上,，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別,。對承擔(dān)行政職能的,，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè),；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性,。今后,，不再批準設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。
9.細分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位,。根據(jù)職責(zé)任務(wù),、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育,、基礎(chǔ)性科研,、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù),，不能或不宜由市場配置資源的,，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育,、非營利醫(yī)療等公益服務(wù),，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類,。具體由各地結(jié)合實際研究確定,。
四、推進承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革
10.嚴格認定標準和范圍,。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定,，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行,、行政監(jiān)督等職能,，從嚴認定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。
11.區(qū)分不同情況實施改革,。結(jié)合行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革,，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，推進承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革,。涉及機構(gòu)編制調(diào)整的,，不得突破政府機構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決,。對部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,，要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構(gòu),；職能調(diào)整后,，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別,，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位,。對完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,，可調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，確需單獨設(shè)置行政機構(gòu)的,，要按照精簡效能原則設(shè)置,。已認定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位,，在過渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責(zé),，使用事業(yè)編制且只減不增，人事,、財務(wù),、社會保險等依照國家現(xiàn)行政策規(guī)定實施管理。
五,、推進從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革
12.推進轉(zhuǎn)企改制,。周密制定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)清查,、財務(wù)審計,、資產(chǎn)評估，核實債權(quán)債務(wù),，界定和核實資產(chǎn),，由同級財政部門依法核定國家資本金,。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人,，核銷事業(yè)編制，進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記,，并依法與在職職工簽訂勞動合同,，建立或接續(xù)社會保險關(guān)系。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后,，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機制,，并依照政企分開,、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤,，其國有資產(chǎn)管理除國家另有規(guī)定外,，由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)負責(zé)。
13.完善過渡政策,。為平穩(wěn)推進轉(zhuǎn)制工作,，可給予過渡期，一般為5年,。在過渡期內(nèi),，對轉(zhuǎn)制單位給予適當保留原有稅收等優(yōu)惠政策,，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面,，轉(zhuǎn)制前已離退休人員,，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,；轉(zhuǎn)制前參加工作,、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接,。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法,，所需資金按原渠道解決,；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險,、補充醫(yī)療保障等待遇,。有條件的轉(zhuǎn)制單位，可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補充醫(yī)療保險和企業(yè)年金,。要進一步做好離退休人員的服務(wù)管理工作,。
六、推進從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革
14.明確改革目的,。強化事業(yè)單位公益屬性,，進一步理順體制、完善機制,、健全制度,，充分調(diào)動廣大工作人員的積極性、主動性,、創(chuàng)造性,，真正激發(fā)事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率,，促進公益事業(yè)大力發(fā)展,，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。
15.改革管理體制,。實行政事分開,，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變,，創(chuàng)新管理方式,，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī),、行業(yè)規(guī)劃,、標準規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé),，進一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式,，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實行不同的機構(gòu)編制管理,，科學(xué)制定機構(gòu)編制標準,，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu),，建立動態(tài)調(diào)整機制,，強化監(jiān)督管理。
16.建立健全法人治理結(jié)構(gòu),。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,，探索建立理事會、董事會,、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu),，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制,，提高運行效率,，確保公益目標實現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位,，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式,。
17.深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心,，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點,，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué),、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度,。加快推進職稱制度改革,。對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗,，實行公開招聘,、競聘上崗、按崗聘用,、合同管理,。
18.深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心,，健全符合事業(yè)單位特點,、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度,。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資，進一步做好義務(wù)教育學(xué)校,、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資工作,；對其他事業(yè)單位按照分類指導(dǎo)、分步實施,、因地制宜,、穩(wěn)慎推進的原則，實施績效工資,。各地區(qū)各部門要根據(jù)改革進程,，探索對不同類型事業(yè)單位實行不同的績效工資管理辦法，分步實施到位,。完善事業(yè)單位工資正常調(diào)整機制,。
19.推進社會保險制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老,、基本醫(yī)療,、失業(yè)、工傷等社會保險政策,，逐步建立起獨立于單位之外,、資金來源多渠道、保障方式多層次,、管理服務(wù)社會化的社會保險體系,。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔(dān),，個人繳費全部記入個人賬戶,。養(yǎng)老保險基金單獨建賬，實行省級統(tǒng)籌,，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放,。實行“老人老辦法、新人新制度,、中人逐步過渡”,，對改革前參加工作、改革后退休的人員,，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡,、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低,。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度,。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位,、機關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平,。
20.加強對事業(yè)單位的監(jiān)督,。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結(jié)果作為確定預(yù)算,、負責(zé)人獎懲與收入分配等的重要依據(jù),。加強審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息披露制度,，重要事項和年度報告要向社會公開,，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項要進行社會公示和聽證。
21.全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè),。按照黨章和有關(guān)規(guī)定,，及時調(diào)整黨的組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系,，選好配強黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子,，加強黨員教育、管理,、服務(wù),，做好思想政治工作，推進精神文明建設(shè),，領(lǐng)導(dǎo)工會,、共青團等群眾組織開展工作，充分發(fā)揮黨組織在促進事業(yè)發(fā)展,、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用,，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。
七,、構(gòu)建公益服務(wù)新格局
22.大力發(fā)展公益服務(wù),。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾需要，不斷拓展公益服務(wù)領(lǐng)域,，增加公益服務(wù)品種,，擴大公益服務(wù)供給總量。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,，引導(dǎo)社會力量廣泛參與,，引入市場競爭機制，充分調(diào)動各方面積極性,，不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力。通過改革,，形成提供主體多元化,、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋,、多層次的公益服務(wù),。
23.強化政府責(zé)任,。按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全,、社會穩(wěn)定的公益服務(wù),，促進公益服務(wù)公平公正。加快發(fā)展農(nóng)村,、欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè),，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距,，切實滿足廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療,、教育、文化等公益服務(wù)需求,。優(yōu)化公益服務(wù)資源配置,，合理規(guī)劃布局，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位,，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限,，推進資源共享。創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式,，完善購買服務(wù)機制,，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
24.鼓勵社會力量興辦公益事業(yè),。完善相關(guān)政策,，放寬準入領(lǐng)域，推進公平準入,，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領(lǐng)域,。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件,、資質(zhì)認定,、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面,，與事業(yè)單位公平對待,，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展,。完善和落實稅收優(yōu)惠政策,，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè),。大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù),。
25.充分發(fā)揮市場機制作用。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用,，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境,，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次,、多樣化服務(wù)需求,。
八、完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策
26.加大財政對公益事業(yè)發(fā)展支持力度,。加快建立健全公共財政體系,，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度,，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機制,。制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制,。對事業(yè)單位的財政資金使用情況進行績效考評,，嚴格資金管理，提高使用效益,。
27.改革和完善財政支持方式,。按照國家政策和以事定費的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點和財力,，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法,，合理制定標準，實行動態(tài)調(diào)整,，健全監(jiān)管制度,，充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類,，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要,，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類,，根據(jù)財務(wù)收支狀況,，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持,。
28.推進預(yù)算管理,、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準體系,，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合,，強化事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為,。加強行政事業(yè)性收費管理,，嚴格收費項目和標準審批,。建立健全事業(yè)單位財務(wù)會計和國有資產(chǎn)管理制度,，加強財務(wù)監(jiān)督,，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全和有效,。
九,、認真做好組織實施工作
29.加強領(lǐng)導(dǎo)。分類推進事業(yè)單位改革事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局,，是一場廣泛而深刻的變革,，任務(wù)復(fù)雜艱巨。各地區(qū)各部門要高度重視,，堅定信心,，精心組織，攻堅克難,，確保改革順利推進,。為加強對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立中央分類推進事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度,，負責(zé)交流改革情況,、研究共性問題、提出工作建議等工作,，具體工作由中央編辦承擔(dān),。教育、科技,、文化,、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策規(guī)定,，繼續(xù)推動行業(yè)體制改革,。中央和國家機關(guān)負責(zé)組織所屬事業(yè)單位進行改革。中央編辦,、財政部,、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合,，指導(dǎo)做好相關(guān)工作,。各省(區(qū)、市)黨委和政府對本地區(qū)的改革負總責(zé),，要建立領(lǐng)導(dǎo)小組,，健全工作機制，結(jié)合實際研究制定實施意見并抓好組織落實,。
30.穩(wěn)步實施,。堅持分類指導(dǎo),、分業(yè)推進、分級組織,、分步實施的工作方針,，注意把握節(jié)奏，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，做到條塊結(jié)合,、上下結(jié)合，條件成熟的可率先改革,，暫不具備條件的允許過渡,，不搞“一刀切”。要繼續(xù)深化改革試點,，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗,，完善相關(guān)政策措施。嚴禁突擊提拔干部,、嚴禁超職數(shù)配備干部或違反規(guī)定提高干部職級待遇,。切實加強新聞宣傳和思想政治工作，正確引導(dǎo)社會輿論,，營造良好改革氛圍,，確保社會和諧穩(wěn)定，確保國有資產(chǎn)不流失,，確保公益事業(yè)健康發(fā)展,。
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