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環(huán)保部部長周生賢近日主持召開環(huán)保部常務(wù)會議,。會議指出，盡快出臺推進(jìn)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(簡稱“指導(dǎo)意見”),。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者11日從權(quán)威渠道獨(dú)家獲悉,，在歷經(jīng)各部門,、各地方4年磨合之后，環(huán)保部與財政部聯(lián)合制定的“指導(dǎo)意見”有望上半年出臺,，未來爭取上升為國務(wù)院一級發(fā)布的“管理辦法”,。此外,，國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案已完成，“與北京,、上海,、天津三大環(huán)境交易所等商業(yè)機(jī)構(gòu)不同，該中心是‘國家隊’”,。
攻堅 “指導(dǎo)意見”突出高額懲罰
記者了解到,，“指導(dǎo)意見”的制定一波三折。環(huán)保部規(guī)劃研究院資料顯示,，早在2009年,，為進(jìn)一步落實2009年中央政府工作報告中“積極開展排污權(quán)交易試點(diǎn)”的重要指示，環(huán)保部總量司表示,，盡快與財政部聯(lián)合發(fā)文出臺“指導(dǎo)意見”,。2010年，中央政府工作報告提出“擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)”,。在提交環(huán)保部部長專題會討論前,，先后修改文本8稿；兩次征求了財政部的意見,。截至2010年底,，環(huán)保部總量司舉辦會議并提出，國家盡快出臺“指導(dǎo)意見”等相關(guān)政策及工作指導(dǎo)意見,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者此前獲得的一份“指導(dǎo)意見”的征求意見稿顯示,，在企業(yè)違規(guī)處罰方面，對超過所持有排放指標(biāo)排放污染物的,，超排指標(biāo)按至少3倍于有償使用價格進(jìn)行懲罰性購買,；超出排放指標(biāo)50%及以上的，在懲罰性購買的基礎(chǔ)上按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰,。
環(huán)保部規(guī)劃研究院副院長王金南舉例稱,，如果企業(yè)上報排污量10噸，但國家監(jiān)測到的是12噸,，那么作為重點(diǎn)排放源的企業(yè),，將面臨“不可承受”的、對其它企業(yè)具有震懾性的懲罰,，否則就會陷入“守法成本高,，違法成本低”的怪圈。一位接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士并不愿透露具體的處罰額度,，僅表示“懲罰措施必須要觸動地方(的違規(guī)行為),，不能光想好處、不負(fù)責(zé)任”,。
記者11日獲悉,，環(huán)保部總量司、財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司和國家發(fā)改委價格司等部門近期召開多次討論會,，修改“指導(dǎo)意見”的相關(guān)內(nèi)容和條款,。修改內(nèi)容主要包括：交易試點(diǎn)范圍要求、排污指標(biāo)分配與管理體系,、排污權(quán)的有償獲得與環(huán)評前置要求,、價格部門的工作職能、排污權(quán)有償使用和交易價款的征收和管理,、交易稅收優(yōu)惠政策等規(guī)定,。
王金南建議，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍,，將二氧化硫,、氮氧化物排污權(quán)交易試點(diǎn)適當(dāng)擴(kuò)展到排放份額比重大、監(jiān)測條件好的行業(yè),，繼續(xù)拓展化學(xué)需氧量,、氨氮排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)區(qū)域。
北京環(huán)境交易所相關(guān)人士認(rèn)為,，在“指導(dǎo)意見”的綱領(lǐng)之下,，區(qū)域性試點(diǎn)有望進(jìn)一步形成全國性的排污權(quán)交易體系。此外,，在鋼鐵,、電力行業(yè)開展排污權(quán)交易的經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，其他行業(yè)也應(yīng)逐步納入到排污權(quán)交易體系中去,。業(yè)內(nèi)人士指出,，造紙、化工,、建材,、鋼鐵等多個行業(yè)有望納入上述體系。
破冰 國家排污權(quán)交易中心方案已定
與此同時,，記者獲悉,，環(huán)保部規(guī)劃研究院已經(jīng)起草完成了設(shè)立國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案，明確了中心設(shè)立背景與必要性,、中心建設(shè)方案與主要職能,、機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)目標(biāo),、工作方案,、依托單位與工作基礎(chǔ)以及下階段工作設(shè)想等。目前正在征求有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善中心建設(shè)方案,。
上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士11日向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者透露,，中編辦正在研究確定國家排污權(quán)交易中心的機(jī)構(gòu)職能和人員編制,；同時在各試點(diǎn)省市密集展開調(diào)研，力避各地方將排污權(quán)交易作為一種“攬權(quán),、攬錢”的手段,。
王金南表示，近年來,，環(huán)境污染總量控制形勢嚴(yán)峻,，污染物排放總量控制指標(biāo)越來越少，許多地方環(huán)境資源已成為稀缺資源,，為有償使用環(huán)境資源提供機(jī)會,，因此必須研究和制定好排污權(quán)有償使用政策。
對于全國性市場的建立時機(jī),，環(huán)保部總量司司長劉炳江此前接受《中國環(huán)境報》采訪時表示,，在全國推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度,。要看政策配套是否到位,、監(jiān)管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)體系建立的情況,、企業(yè)購買的活躍程度等,。
北京環(huán)境交易所上述人士11日表示，開展全國性排污權(quán)交易存在很多困難,。排污權(quán)交易的標(biāo)的物無論是大氣污染物還是水污染物,，均存在一個區(qū)域和流域的概念，但是我國目前針對污染源的屬地式管理,，導(dǎo)致不同行政區(qū)域之間的協(xié)調(diào)變得非常困難,。此外，開展排污權(quán)交易的前提在于排污配額的確權(quán),，但是由于很多地方排污總量和污染源的確認(rèn)缺乏有效的監(jiān)管和檢測數(shù)據(jù),，使得排污配額的確權(quán)工作相當(dāng)復(fù)雜，并且確權(quán)的原則也影響了各個排污主體之間的利益分配,，因此具有很多矛盾,，需要逐步解決。
據(jù)《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書介紹,，排污權(quán)交易指的是在污染物排放總量控制的條件下,，在環(huán)保行政主管部門的監(jiān)管下，各個排污單位進(jìn)行的排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓活動,；通過污染者之間的排放配額交易,，以較小社會治理成本實現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)。
調(diào)控 多措并舉熨平市場波動
環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間,，國家在部分省,、市開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，先后將江蘇,、浙江,、天津、湖北,、湖南、內(nèi)蒙古,、山西,、重慶、陜西,、河北10個省(自治區(qū),、直轄市)列為國家排污權(quán)交易試點(diǎn)省份；此外,，廣東,、山東、遼寧,、黑龍江等10多個省份也在省內(nèi)進(jìn)行探索,。另據(jù)環(huán)保部規(guī)劃研究院統(tǒng)計，全國已有過半省市試行排污權(quán)交易,。
上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉11日告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者,，“據(jù)了解，一些試點(diǎn)地方出現(xiàn)有買無賣,，市場冷清的局面,，還是比較普遍的。目前區(qū)域性的小市場都有惜售的現(xiàn)象,，隨著市場規(guī)模擴(kuò)大,，這種情況就會越來越少�,！�
北京環(huán)境交易所上述人士解讀稱,，這種現(xiàn)象一方面說明排污指標(biāo)作為重要的生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的稀缺性，另一方面說明當(dāng)前排污指標(biāo)的價格較低,。該人士對此表示樂觀,，“由于排污指標(biāo)的稀缺和價格高昂，將使得高耗能高排污企業(yè)不再具備競爭優(yōu)勢,，從另一個角度也促進(jìn)了企業(yè)的生產(chǎn)工藝改進(jìn)和轉(zhuǎn)型”,。
但上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士則表示，隨著國家環(huán)保政策日益嚴(yán)格，且工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化對環(huán)境容量的需求越來越高,，一些企業(yè)意識到，未來排污權(quán)交易配額的價格會越來越高,，就寧可像房地產(chǎn)商一樣“捂盤惜售”,，這時候國家就要像推出保障性住房一樣，拋售預(yù)留指標(biāo)來緩解需求,，避免交易價格畸高,。
對此，劉炳江曾表示,，“十二五”期間,，針對二氧化硫、化學(xué)需氧量,、氮氧化物,、氨氮4項污染物，國家均預(yù)留部分指標(biāo),，“市場失效后,，極有可能引發(fā)排污權(quán)交易價格的過高過低，此時國家將拿出部分預(yù)留指標(biāo)用于調(diào)節(jié)市場價格”,。
上述權(quán)威人士表示,，除拋售預(yù)留指標(biāo)外，“指導(dǎo)意見”還通過政府指導(dǎo)價格來熨平排污權(quán)交易市場的價格波動,。另外的方法還有：單一集團(tuán)內(nèi)部可以跨流域,、跨省份調(diào)配內(nèi)部配額；國家可以回購被淘汰的“高耗能,、高污染”落后產(chǎn)能所附帶的配額,，用作預(yù)留指標(biāo)。
受惜售影響,，賓暉表示,，目前排污權(quán)交易的活躍市場尚未形成，且基本上集中在一級市場,，二級市場的交易還很少,。他表示，一般的企業(yè)如果想要購買卻遇上對方惜售的時候,，他們還是希望政策方面能有更多的激勵措施,。
“企業(yè)希望指標(biāo)會寬裕一點(diǎn)，這樣一來可以平抑市場價格,，還可以為其擴(kuò)大生產(chǎn)留下足夠空間,。但排污權(quán)交易的設(shè)計初衷,，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業(yè)規(guī)模無限擴(kuò)張,�,！辟e暉說，經(jīng)濟(jì)性和環(huán)保性構(gòu)成了一個矛盾,。
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