“光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展透視”系列報(bào)道之三
近日,，財(cái)政部,、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2012年金太陽示范工作的通知》，正式開啟第四期“金太陽”屋頂工程,。其中，對用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目給予7分/瓦的補(bǔ)貼，而這占到屋頂項(xiàng)目投資成本的50%左右。這讓身處“寒冬”的光伏企業(yè)感到了一絲暖意,。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，沿用舊的政策模式來扶持引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè),，是光伏產(chǎn)業(yè)重走其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展老路的一個(gè)重要原因,。應(yīng)結(jié)合新能源特性，出臺更多“造血”的產(chǎn)業(yè)政策,，突破體制“網(wǎng)關(guān)”,。
扶持 多政策“輸血”光伏業(yè)
據(jù)記者了解，“金太陽”示范工程從2009年7月啟動(dòng),，其主要是針對終端的光伏補(bǔ)貼計(jì)劃,，如在工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、商業(yè)區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目,，利用工礦、商業(yè)企業(yè)既有建筑等條件分散建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目等,。截至2011年第三期,，“金太陽”示范工程已達(dá)到600兆瓦的規(guī)模。
而這一工程只是近些年國家“輸血”光伏業(yè)的政策之一,。早在2009年3月,，財(cái)政部就會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推出了促進(jìn)BIPV和光伏屋頂應(yīng)用的國家光伏補(bǔ)貼計(jì)劃。同年底,，國家能源局舉行了甘肅敦煌10MW并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目的特許權(quán)招標(biāo),。這一年可以說是中國光伏市場的轉(zhuǎn)折年，在這些光伏激勵(lì)政策的刺激下,，2009年中國年度光伏新增裝機(jī)量達(dá)到160MW,，超過了截至2008年底的累計(jì)安裝總量。
在2011年下半年中國光伏業(yè)遭遇寒冬后,，相關(guān)扶持政策更是密集出臺,。國家發(fā)改委提出，2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè),、2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為每千瓦時(shí)1.15元,；國家能源局連續(xù)兩次上調(diào)光伏“十二五”發(fā)電裝機(jī)目標(biāo)，規(guī)劃到2015年末達(dá)到1500千瓦,，而年初設(shè)定的目標(biāo)為500萬千瓦,；財(cái)政部會同國家發(fā)改委、國家能源局共同制定《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,，將可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)從4厘/千瓦時(shí)調(diào)整到8厘/千瓦時(shí),，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),，可再生能源電價(jià)附加費(fèi)征收將超過380億,。
“國家政策的出臺推動(dòng)我國光伏裝機(jī)市場實(shí)現(xiàn)了跨越性增長,，特別是去年上網(wǎng)電價(jià)政策的出臺，直接推動(dòng)我國去年新增光伏裝機(jī)量達(dá)到2.5GW左右,�,！惫I(yè)和信息化部賽迪智庫光伏產(chǎn)業(yè)研究所研究員江華在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說。
他同時(shí)指出,，世界主要發(fā)達(dá)國家光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,，也都離不開相關(guān)扶持政策的推動(dòng)。作為清潔能源產(chǎn)業(yè),，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)在上世紀(jì)末,、本世紀(jì)初就開始受到日本、美國及歐洲各國重視,，“強(qiáng)制光伏上網(wǎng)電價(jià)”,、“稅收優(yōu)惠”、“凈電計(jì)量法”,、“初裝補(bǔ)貼”等一系列光伏扶持政策相繼出臺,，有效地刺激了市場需求，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。
脫節(jié) 舊模式“難配”新能源
值得注意的是,，這些政策并未改變中國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”的尷尬境地，而且在政策實(shí)施的過程中,，暴露出舊模式“難配”新能源,、政策和市場脫節(jié)的問題。
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會向記者表示,，政策出臺對于行業(yè)發(fā)展起到了利好作用,。但目前政府支持更多停留在發(fā)電補(bǔ)貼上，而對于明確光伏發(fā)電強(qiáng)制性市場份額以及對光伏系統(tǒng)給予貸款,、稅收及財(cái)政方面的支持尚無明文規(guī)定,。
這種單純的輸血式補(bǔ)貼，對于光伏這樣的新興產(chǎn)業(yè)來說,，是“飲鴆止渴”,。中投顧問高級研究員李勝茂指出，目前國內(nèi)的補(bǔ)貼政策精確性不夠,，“不管是有沒有核心競爭力的企業(yè),，都能領(lǐng)到補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼不僅沒有起到最大限度地激發(fā)優(yōu)秀企業(yè)的效果,，反而成了維持落后生產(chǎn)力的推手,�,！�
不僅如此，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)技術(shù)進(jìn)步缺乏聯(lián)動(dòng)性,。國內(nèi)雖然逐年在降低補(bǔ)貼幅度,，但這種下降的幅度多是人為制定，與技術(shù)進(jìn)步帶來的成本下降比例并不緊密掛鉤,。而且,，與產(chǎn)業(yè)總量控制聯(lián)系也不夠，“沒有從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度出發(fā),，將補(bǔ)貼比例與裝機(jī)容量結(jié)合起來考量”,。
這些都給產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施留下了重大漏洞。2011年,，與光伏電池快速降價(jià)相反,，政策提出的是高額補(bǔ)貼，再加上地方的項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限,，引發(fā)西部數(shù)省區(qū)爆發(fā)性的大規(guī)模光伏電站建設(shè)熱潮,，但因?yàn)榕c光伏中長期規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)銜接不力，“大躍進(jìn)”式搶建的光伏電站最終面臨閑置“窩電”的嚴(yán)峻形勢,。
此外,，太陽能作為一種新能源，除了大家熟知的可再生永續(xù)利用和清潔外,，還具有能量密度低,、帶有隨機(jī)性和間歇性、尚不能商業(yè)化儲存的特性,，“根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)約束條件,，宜采用分散式、分布式開發(fā)方式,，將其就地,、就近利用�,！眹夷茉淳挚稍偕茉此舅鹃L王駿曾撰文稱,。
但事實(shí)上，政策引導(dǎo)的結(jié)果恰恰與此相反,�,！爱�(dāng)前的國家政策總是集中在某一個(gè)點(diǎn)上，永遠(yuǎn)不是系統(tǒng)化的思維,�,！痹谀彻夥髽I(yè)的張總看來，中國的上網(wǎng)電價(jià)政策缺乏相應(yīng)的細(xì)則,，例如沒有規(guī)定補(bǔ)貼截止日期,，政策的不確定性增加,。此外，上網(wǎng)電價(jià)沒有分區(qū),，于是大批發(fā)電站被集中建設(shè)到光照資源豐富的西部,，但其內(nèi)部無力全部消化，最后又要向東部遠(yuǎn)距離輸送,。如此之下既浪費(fèi)了資源,，又使得成本大增,，進(jìn)一步降低了經(jīng)濟(jì)競爭力,。
與此同時(shí)，作為分布式開發(fā)示范的“金太陽”工程,，由于機(jī)制漏洞,，并缺乏相關(guān)配套規(guī)范，也面臨著“隔靴搔癢”的問題,。據(jù)中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，目前包括若干產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍者在內(nèi)的一些公司已撤出了已獲“金太陽”計(jì)劃批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目，而主要原因就是補(bǔ)貼不足造成項(xiàng)目虧本,。
而對于還要靠“金太陽”運(yùn)轉(zhuǎn)的中小企業(yè)來說,，面對肯定要賠錢的項(xiàng)目，唯有想盡辦法節(jié)省成本,，甚至是偷工減料,、以次充好，產(chǎn)生很多無法上網(wǎng)的廢電,。
然而,，更大的問題還在于并網(wǎng)難。很多屋頂光伏發(fā)電因?yàn)闊o法并網(wǎng),，只能閑置“曬太陽”,。而且，本可用380伏電壓直接使用的分布式光電裝置,，卻因“供電專營”的規(guī)定,，被要求原地升壓至10千伏以上入網(wǎng)計(jì)價(jià)，再降回380伏按銷售價(jià)格結(jié)算,，無端增加了大量輸變電投資,。
地面建設(shè)的光伏電站也遭遇了類似的問題。張總告訴記者,，他們公司自己運(yùn)營的電站,，有一部分到現(xiàn)在都沒能并到網(wǎng)。而且在并網(wǎng)的過程中,，電力方案必須由電網(wǎng)的電力設(shè)計(jì)院來承擔(dān)才可以通過,，這在無形中增加了并網(wǎng)的成本,。
“并網(wǎng)難主要是體制方面的問題，并網(wǎng)侵犯了電網(wǎng)公司的利益,，所以電網(wǎng)公司對于可再生能源并網(wǎng)的積極性不高,，甚至阻礙可再生能源并網(wǎng)�,！苯A坦言,。
李勝茂也提醒，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該充分借鑒風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，現(xiàn)在國內(nèi)光伏發(fā)電裝機(jī)容量比較小,，并網(wǎng)難的問題還未凸顯出來，但需要“未雨綢繆”,。
出路 突破體制“網(wǎng)關(guān)”謀發(fā)展
“整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)又在重走其它產(chǎn)業(yè)的老路,。缺乏科學(xué)規(guī)劃、市場監(jiān)管不力,、準(zhǔn)入機(jī)制滯后,，這一切導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能迅速膨脹直至過剩，并很快出現(xiàn)很多舊模式的弊端,。發(fā)展到最后,，產(chǎn)業(yè)競爭力越來越弱，在國際上叫得響的企業(yè)越來越少,�,！睆埧偢袊@道。
2011年所遭遇的寒冬,，將光伏產(chǎn)業(yè)“穿新鞋走老路”的模式問題暴露無遺,。2012年，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨供需失衡嚴(yán)重,、企業(yè)利潤空間不斷受擠壓,、行業(yè)競爭愈加激烈、產(chǎn)業(yè)整合不可避免,、國外資本入侵的嚴(yán)峻局面,。在這種情況下，改變舊模式迫在眉睫,。
眾多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，只有結(jié)合新能源特性，出臺更多“造血式”的產(chǎn)業(yè)政策,，突破體制“網(wǎng)關(guān)”,，才能增強(qiáng)中國光伏企業(yè)在全球中的競爭力。
“現(xiàn)階段新能源發(fā)展離不開政府補(bǔ)貼,，但補(bǔ)貼政策要破除行政因素,，體現(xiàn)效率原則,，引進(jìn)競爭機(jī)制，這樣才能激發(fā)企業(yè)自身的造血功能,�,！崩顒倜赋觯紫纫獙�(shí)現(xiàn)總量控制,，每年的補(bǔ)貼力度一定要和光伏發(fā)展的目標(biāo)結(jié)合起來,，而發(fā)展目標(biāo)的制定，又要和電網(wǎng)的消納能力結(jié)合起來,。更為重要的是,，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要把目標(biāo)放在惠及普通老百姓的生活上去。其次,，要像比利時(shí)等國的“綠色證書政策”一樣,，用光伏發(fā)電的補(bǔ)貼設(shè)計(jì)出一種優(yōu)勝劣汰的機(jī)制,，讓有限的資金運(yùn)用到有真正核心競爭力的企業(yè)上去,。
除此之外，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會表示,，國家可考慮加大對國內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)的扶持力度(包括貸款,、收稅方面)，通過樹立標(biāo)桿企業(yè)逐漸帶動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步,，引領(lǐng)整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展,，增強(qiáng)中國企業(yè)在世界的競爭力。
而在江華看來,，當(dāng)前我國光伏發(fā)電最核心的障礙還是光伏并網(wǎng)難,，這有賴于從國家層面上推行電力機(jī)制改革，確定獨(dú)立的輸,、配電價(jià),，還原電網(wǎng)企業(yè)的輸、配電功能,，使壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離,，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)與盈利主體分離，進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管,，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放,、公平接入，給可再生能源一個(gè)適宜的發(fā)展環(huán)境,。與此同時(shí),，智能電網(wǎng)的建設(shè)要提速，從技術(shù)上加大并網(wǎng)的可能,。
另外,，規(guī)范行業(yè)發(fā)展,、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新,、發(fā)展配套輔料與設(shè)備也是未來待解決的問題,。中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建議，國家制定出長遠(yuǎn),、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策,，而這些政策應(yīng)結(jié)合更多的市場機(jī)制，有清晰的執(zhí)行細(xì)節(jié)和評估程序,。例如,，設(shè)置可再生能源配額制度，以及光伏發(fā)電配額制度,，從政策和制度上明確國家及地區(qū)電力組成中可再生能源,，尤其是光伏能源所占比例。
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