“光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展透視”系列報道之三
近日,，財政部、科技部,、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2012年金太陽示范工作的通知》,，正式開啟第四期“金太陽”屋頂工程。其中,，對用戶側(cè)光伏發(fā)電項目給予7分/瓦的補貼,，而這占到屋頂項目投資成本的50%左右。這讓身處“寒冬”的光伏企業(yè)感到了一絲暖意,。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家認為,，沿用舊的政策模式來扶持引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)，是光伏產(chǎn)業(yè)重走其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展老路的一個重要原因,。應(yīng)結(jié)合新能源特性,，出臺更多“造血”的產(chǎn)業(yè)政策，突破體制“網(wǎng)關(guān)”,。
扶持 多政策“輸血”光伏業(yè)
據(jù)記者了解,，“金太陽”示范工程從2009年7月啟動，其主要是針對終端的光伏補貼計劃,，如在工業(yè)園區(qū),、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、商業(yè)區(qū)進行集中建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項目，利用工礦,、商業(yè)企業(yè)既有建筑等條件分散建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項目等,。截至2011年第三期，“金太陽”示范工程已達到600兆瓦的規(guī)模,。
而這一工程只是近些年國家“輸血”光伏業(yè)的政策之一,。早在2009年3月，財政部就會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推出了促進BIPV和光伏屋頂應(yīng)用的國家光伏補貼計劃,。同年底,，國家能源局舉行了甘肅敦煌10MW并網(wǎng)光伏發(fā)電項目的特許權(quán)招標。這一年可以說是中國光伏市場的轉(zhuǎn)折年,，在這些光伏激勵政策的刺激下,，2009年中國年度光伏新增裝機量達到160MW，超過了截至2008年底的累計安裝總量,。
在2011年下半年中國光伏業(yè)遭遇寒冬后,，相關(guān)扶持政策更是密集出臺。國家發(fā)改委提出,，2011年7月1日以前核準建設(shè),、2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目上網(wǎng)電價統(tǒng)一核定為每千瓦時1.15元；國家能源局連續(xù)兩次上調(diào)光伏“十二五”發(fā)電裝機目標,，規(guī)劃到2015年末達到1500千瓦,，而年初設(shè)定的目標為500萬千瓦；財政部會同國家發(fā)改委,、國家能源局共同制定《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,，將可再生能源電價附加征收標準從4厘/千瓦時調(diào)整到8厘/千瓦時，按照這個標準,，可再生能源電價附加費征收將超過380億,。
“國家政策的出臺推動我國光伏裝機市場實現(xiàn)了跨越性增長，特別是去年上網(wǎng)電價政策的出臺,，直接推動我國去年新增光伏裝機量達到2.5GW左右,。”工業(yè)和信息化部賽迪智庫光伏產(chǎn)業(yè)研究所研究員江華在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說,。
他同時指出,，世界主要發(fā)達國家光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，也都離不開相關(guān)扶持政策的推動,。作為清潔能源產(chǎn)業(yè),，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)在上世紀末、本世紀初就開始受到日本、美國及歐洲各國重視,，“強制光伏上網(wǎng)電價”,、“稅收優(yōu)惠”、“凈電計量法”,、“初裝補貼”等一系列光伏扶持政策相繼出臺，有效地刺激了市場需求,，帶動了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。
脫節(jié) 舊模式“難配”新能源
值得注意的是，這些政策并未改變中國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”的尷尬境地,，而且在政策實施的過程中,，暴露出舊模式“難配”新能源、政策和市場脫節(jié)的問題,。
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會向記者表示,，政策出臺對于行業(yè)發(fā)展起到了利好作用。但目前政府支持更多停留在發(fā)電補貼上,，而對于明確光伏發(fā)電強制性市場份額以及對光伏系統(tǒng)給予貸款,、稅收及財政方面的支持尚無明文規(guī)定。
這種單純的輸血式補貼,，對于光伏這樣的新興產(chǎn)業(yè)來說,，是“飲鴆止渴”。中投顧問高級研究員李勝茂指出,，目前國內(nèi)的補貼政策精確性不夠,，“不管是有沒有核心競爭力的企業(yè)，都能領(lǐng)到補貼,，這種補貼不僅沒有起到最大限度地激發(fā)優(yōu)秀企業(yè)的效果,，反而成了維持落后生產(chǎn)力的推手�,！�
不僅如此,，補貼標準和行業(yè)技術(shù)進步缺乏聯(lián)動性。國內(nèi)雖然逐年在降低補貼幅度,，但這種下降的幅度多是人為制定,，與技術(shù)進步帶來的成本下降比例并不緊密掛鉤。而且,，與產(chǎn)業(yè)總量控制聯(lián)系也不夠,，“沒有從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度出發(fā)，將補貼比例與裝機容量結(jié)合起來考量”,。
這些都給產(chǎn)業(yè)政策的實施留下了重大漏洞,。2011年，與光伏電池快速降價相反,，政策提出的是高額補貼,，再加上地方的項目核準權(quán)限,，引發(fā)西部數(shù)省區(qū)爆發(fā)性的大規(guī)模光伏電站建設(shè)熱潮，但因為與光伏中長期規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)銜接不力,，“大躍進”式搶建的光伏電站最終面臨閑置“窩電”的嚴峻形勢,。
此外，太陽能作為一種新能源,，除了大家熟知的可再生永續(xù)利用和清潔外,，還具有能量密度低、帶有隨機性和間歇性,、尚不能商業(yè)化儲存的特性,，“根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟約束條件，宜采用分散式,、分布式開發(fā)方式,，將其就地、就近利用,�,！眹夷茉淳挚稍偕茉此舅鹃L王駿曾撰文稱。
但事實上,，政策引導(dǎo)的結(jié)果恰恰與此相反,。“當前的國家政策總是集中在某一個點上,，永遠不是系統(tǒng)化的思維,。”在某光伏企業(yè)的張總看來,，中國的上網(wǎng)電價政策缺乏相應(yīng)的細則,，例如沒有規(guī)定補貼截止日期，政策的不確定性增加,。此外,，上網(wǎng)電價沒有分區(qū)，于是大批發(fā)電站被集中建設(shè)到光照資源豐富的西部,，但其內(nèi)部無力全部消化,，最后又要向東部遠距離輸送。如此之下既浪費了資源,，又使得成本大增,，進一步降低了經(jīng)濟競爭力。
與此同時,，作為分布式開發(fā)示范的“金太陽”工程,，由于機制漏洞，并缺乏相關(guān)配套規(guī)范，也面臨著“隔靴搔癢”的問題,。據(jù)中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟相關(guān)負責人介紹,，目前包括若干產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍者在內(nèi)的一些公司已撤出了已獲“金太陽”計劃批準的工程項目，而主要原因就是補貼不足造成項目虧本,。
而對于還要靠“金太陽”運轉(zhuǎn)的中小企業(yè)來說,，面對肯定要賠錢的項目，唯有想盡辦法節(jié)省成本,，甚至是偷工減料,、以次充好，產(chǎn)生很多無法上網(wǎng)的廢電,。
然而，更大的問題還在于并網(wǎng)難,。很多屋頂光伏發(fā)電因為無法并網(wǎng),，只能閑置“曬太陽”。而且,，本可用380伏電壓直接使用的分布式光電裝置,，卻因“供電專營”的規(guī)定，被要求原地升壓至10千伏以上入網(wǎng)計價,，再降回380伏按銷售價格結(jié)算,，無端增加了大量輸變電投資。
地面建設(shè)的光伏電站也遭遇了類似的問題,。張總告訴記者,，他們公司自己運營的電站，有一部分到現(xiàn)在都沒能并到網(wǎng),。而且在并網(wǎng)的過程中,，電力方案必須由電網(wǎng)的電力設(shè)計院來承擔才可以通過，這在無形中增加了并網(wǎng)的成本,。
“并網(wǎng)難主要是體制方面的問題,，并網(wǎng)侵犯了電網(wǎng)公司的利益，所以電網(wǎng)公司對于可再生能源并網(wǎng)的積極性不高,，甚至阻礙可再生能源并網(wǎng),。”江華坦言,。
李勝茂也提醒,，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該充分借鑒風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，現(xiàn)在國內(nèi)光伏發(fā)電裝機容量比較小,，并網(wǎng)難的問題還未凸顯出來,，但需要“未雨綢繆”。
出路 突破體制“網(wǎng)關(guān)”謀發(fā)展
“整個光伏產(chǎn)業(yè)又在重走其它產(chǎn)業(yè)的老路。缺乏科學規(guī)劃,、市場監(jiān)管不力,、準入機制滯后，這一切導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能迅速膨脹直至過剩,，并很快出現(xiàn)很多舊模式的弊端,。發(fā)展到最后，產(chǎn)業(yè)競爭力越來越弱,，在國際上叫得響的企業(yè)越來越少,。”張總感嘆道,。
2011年所遭遇的寒冬,，將光伏產(chǎn)業(yè)“穿新鞋走老路”的模式問題暴露無遺。2012年,，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨供需失衡嚴重,、企業(yè)利潤空間不斷受擠壓、行業(yè)競爭愈加激烈,、產(chǎn)業(yè)整合不可避免,、國外資本入侵的嚴峻局面。在這種情況下,，改變舊模式迫在眉睫,。
眾多業(yè)內(nèi)人士認為，只有結(jié)合新能源特性,，出臺更多“造血式”的產(chǎn)業(yè)政策,，突破體制“網(wǎng)關(guān)”，才能增強中國光伏企業(yè)在全球中的競爭力,。
“現(xiàn)階段新能源發(fā)展離不開政府補貼,，但補貼政策要破除行政因素，體現(xiàn)效率原則,，引進競爭機制,，這樣才能激發(fā)企業(yè)自身的造血功能�,！崩顒倜赋�,，首先要實現(xiàn)總量控制，每年的補貼力度一定要和光伏發(fā)展的目標結(jié)合起來,，而發(fā)展目標的制定,，又要和電網(wǎng)的消納能力結(jié)合起來。更為重要的是,，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要把目標放在惠及普通老百姓的生活上去,。其次,，要像比利時等國的“綠色證書政策”一樣，用光伏發(fā)電的補貼設(shè)計出一種優(yōu)勝劣汰的機制,，讓有限的資金運用到有真正核心競爭力的企業(yè)上去,。
除此之外，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會表示,，國家可考慮加大對國內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)的扶持力度(包括貸款,、收稅方面)，通過樹立標桿企業(yè)逐漸帶動行業(yè)技術(shù)進步,，引領(lǐng)整個行業(yè)健康發(fā)展,，增強中國企業(yè)在世界的競爭力。
而在江華看來,，當前我國光伏發(fā)電最核心的障礙還是光伏并網(wǎng)難,，這有賴于從國家層面上推行電力機制改革，確定獨立的輸,、配電價,，還原電網(wǎng)企業(yè)的輸、配電功能,，使壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離,，電力調(diào)度機構(gòu)與盈利主體分離,，進一步加強政府監(jiān)管,，實現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放、公平接入,，給可再生能源一個適宜的發(fā)展環(huán)境,。與此同時，智能電網(wǎng)的建設(shè)要提速,，從技術(shù)上加大并網(wǎng)的可能,。
另外，規(guī)范行業(yè)發(fā)展,、完善標準體系,、推動技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展配套輔料與設(shè)備也是未來待解決的問題,。中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建議,，國家制定出長遠、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策,，而這些政策應(yīng)結(jié)合更多的市場機制,，有清晰的執(zhí)行細節(jié)和評估程序。例如,，設(shè)置可再生能源配額制度,，以及光伏發(fā)電配額制度,，從政策和制度上明確國家及地區(qū)電力組成中可再生能源，尤其是光伏能源所占比例,。
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