經過“十一五”的試點實踐,，排污權交易已獲得從中央到地方的重視，全國近20個省市已經開展或是準備涉足,；國務院印發(fā)的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》明確指出,，要健全排污權有償取得和使用制度，發(fā)展排污權交易市場,。政策信號已經非常明確,，排污權有償使用和交易工作將成為“十二五”總量控制思路下，重要的環(huán)境經濟政策探索領域,。
但從各地試點情況看,，排污權市場交易仍未有大規(guī)模開展。原因何在,？真正的市場交易少,，成交價格未體現價值……很多人認為這是排污權交易在中國水土不服、尚無成熟條件開展的表現。對此,，清華大學環(huán)境管理與政策研究所所長常杪指出,，在現階段，成交量多少,、價格高低不是衡量這項工作是否有意義的標準,，我們要關注的是其對環(huán)境管理手段的豐富，對環(huán)保工作的推動與提升,。
指標從何而來,？如何交易？
總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎,。新項目不光要符合產業(yè)政策,，還要在地區(qū)總量控制和5年度減排任務的考慮下，獲得相關的污染物排放指標
嘉興某大型化工廠最近打算新上項目,，企業(yè)負責人告訴記者,，項目需要的二氧化硫指標一部分是企業(yè)鍋爐更新換代和上脫硫設施獲得的減排指標，還有一部分排污指標需要購買,，正在和嘉興市排污權交易中心溝通,。不單在浙江，在很多排污權交易試點省市,，總量前置審批成為重要的項目準入手段,，新上項目買指標成為開展排污權交易最主要的形式。
以企業(yè)為主體的減排,、交易,，使美國減排二氧化硫節(jié)省了超過一半的成本，符合政策設計的預期,。而我國試點省市對排污權交易的“熱情”最初都與環(huán)境管理的需求變化緊密聯系,。“我們探索排污權有償使用和交易制度,，是適應我國總量控制,、減排的環(huán)境管理需要。具體地說,，就是在總量控制制度下,，探索新上項目環(huán)境準入的市場化手段，而并非單純的降低治污成本考慮,�,！闭憬…h(huán)保廳總量處李鋒博士說。
據介紹,，2007年開始,，隨著減排進入攻堅階段，浙江一些地區(qū)發(fā)現在總量控制制度下，主要污染物排放的增量如何控制,、新上項目的指標從哪兒獲得,，成為亟待解決的問題，而在新老項目之間開展排污權交易是個值得嘗試的思路,。在隨后的摸索過程中,，不少地區(qū)發(fā)現，這項工作對于減排責任分擔,、環(huán)境管理水平提高,，都會產生積極影響，試點逐步擴大,。
在浙江,、江蘇、重慶……各地試點中,，總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎,。一個新項目，單單符合產業(yè)政策還不夠,，還要在地區(qū)總量控制和5年度減排任務的考慮下,，獲得相關的污染物排放指標。這就是當前排污權交易需求的最主要來源,，以前是化學需氧量,、二氧化硫,，將來將包括氨氮,、氮氧化物甚至更多指標。
那指標從何而來,？如何交易,？各地的方式并不盡相同，但都主要來自于當地實施公共或企業(yè)減排工程后,、落后產能關停并轉后騰出的指標,，以及政府在考慮總量和規(guī)劃期內減排任務后預留的指標。如常杪參與設計的河北唐山排污權交易制度,，其特點在于地方政府引導,，充當“中介”�,！靶律享椖啃枰笜�,，關停淘汰落后產能又騰出指標，當地政府從中拉線,，促成交易,。這不是企業(yè)間的主動交易，也不是完全常規(guī)的市場行為。但也取得了一定成效,�,！�
在諸暨、嘉興等地,，企業(yè)要上項目,，首先得去“找”主要污染物的排放指標，排放量大且效益不高的項目不再獲得青睞,。諸暨環(huán)保局有關負責人向記者舉了個例子,，當地有個絲襪廠需新上印染項目，環(huán)保局的建議是,，水污染物排放指標非常緊張,，最好不要自行建設，可以考慮收購同類項目,�,！爸笜艘蚯鍧崱⒏咝У漠a業(yè)傾斜,，對傳統(tǒng)產業(yè)要有總量考量,，不是想上就能上的�,！�
此舉被地方認為是環(huán)保參與宏觀決策的重要手段,。這也是環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的要求，提出要完善綜合決策機制,，把主要污染物總量控制要求,、環(huán)境容量等作為區(qū)域和產業(yè)發(fā)展的決策依據。
對此,，常杪指出,，地區(qū)間發(fā)展水平不同，對排污權交易的認識,、需求不盡相同,。相對來講，發(fā)達地區(qū)出于結構調整的需求,，有需求,、有條件對新上項目“挑三揀四”，當地的排放指標價值也更高,；而在傳統(tǒng)產業(yè)大省,，減排壓力比較大，也需要市場化的調劑手段,，鼓勵減排潛力大的行業(yè)和企業(yè)加大治污力度,，促進排污指標的流通,、實現環(huán)境資源的優(yōu)化配置�,！霸鯓幼尩貐^(qū)經濟增量和環(huán)境容量達到和諧平衡,，事實上只靠行政手段是很難推動的，監(jiān)管壓力非常大,。排污權交易作為看不見的手,，會起到很多潛移默化的功效。這點要獲得地方政府的普遍理解還需要一個過程,�,！�
市場交易為何這么少？
惜售是普遍心理,，圍繞污染物指標增量交易,，交易空間確實非常有限
“賣方需要政府動員溝通才愿出售、交易所掛牌的是政府收儲的淘汰落后產能排污權……”真正的市場交易少,，企業(yè)買賣少,，曾經讓媒體和不少專家質疑排污權交易制度在中國的生命力。在記者采訪過程中,，有地方環(huán)保部門稱,，真正的市場活躍需要相當長時間，需要各項政策制度的完善,。
在市場經濟條件下,，有買就有賣。當前,，在總量控制的前提下,，地方經濟發(fā)展對排放指標的需求一直很旺盛，問題在于排污指標供給面臨嚴重不足,，這被認為是市場冷清的主要原因,�,！暗胤秸种械念A留指標嚴格意義上只支持重大的民生項目,，關停并轉騰出的指標也很有限�,！崩钿h表示,，指標不足的情況已經較為嚴重。
“我們減排下來的空間,，自己發(fā)展都不夠,，怎么會愿意賣出去？”嘉興當地一家大型化工企業(yè)負責人在座談時這樣表示,。企業(yè)對排污指標的“惜售”心理事實上反映了其對總量控制下排污指標稀缺性的認同,。而在李鋒看來,，無償或低成本占有排污指標才是根本原因�,！霸诋斍芭盼墼S可,、有償使用等制度不完善的情況下，企業(yè)可以低成本甚至無償占有排污權指標,，賣出意愿并不高,。”
在唐山,、重慶,，為了促進供給活躍，地方環(huán)保部門為企業(yè)實施減排獲得的指標規(guī)定了“保質期”,，過期不賣掉就作廢,。此舉一定程度上讓當地的排污權交易呈現較為活躍的態(tài)勢。但這也并非根本之道,，重慶已經出現了成交次數多,、總量少的尷尬。
記者調查發(fā)現,，無論是政府主導還是市場行為,，目前我國的排污權交易涉及的都是解決污染物增量與區(qū)域總量的關系，交易空間自然有限,。而5年規(guī)劃期內,，各地動輒幾萬、幾十萬噸的大量減排指標還都沒有進入市場,。
“企業(yè)成為減排的主體,，促進企業(yè)間的自由交易一直是我們工作的目標�,！崩钿h說,，排污權交易最終是要服務于減排以及區(qū)域環(huán)境質量改善�,！拔磥�,，我們還是想探索在排污許可、初始分配,、有償使用的基礎上,，將減排任務科學合理地分解，落實到企業(yè),，形成類似國際上二氧化碳減排那種共同但有區(qū)別的責任和相關的交易體系,。”
為何必須有償使用,？
排污權有償使用,、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污,、轉型調整的積極性，在未來的競爭中可以占據有利位置
在開展交易前,，要不要開展排污權的初始分配,、有償使用，費用標準是什么,，這仍然是集中爭議的話題之一,，國內試點省市也曾經做出了不同的選擇。但從目前情況看,，當初選擇“繞道”的不少地區(qū),，如今也在不同程度地進行著“補課”。對此,，李鋒表示,，沒有有償使用制度，意味著現有企業(yè)可以不付成本地占有排污指標,，既不公平也客觀上促使他不愿意賣出指標,。
記者了解到，江蘇省對試點區(qū)域內符合相關標準的化學需氧量排放企業(yè)統(tǒng)一實施排污權有償使用,，正在考慮擴大征收范圍和增加指標,；浙江省則對大型燃煤電廠要求二氧化硫排污權有償使用，參加排污交易的企業(yè)必須實施有償使用�,，F在還有優(yōu)惠,，將來價格更高。因此大企業(yè)還是比較積極的,�,！崩钿h說。
在金融危機,、市場低迷,、人工成本高的情況下，環(huán)境成本是否會進一步增加企業(yè)壓力,？局地實施有償使用,，是否會削弱當地企業(yè)的競爭力？對此,，李鋒表示,，如果只是在局地實行，那么在短期內會對當地企業(yè)有利潤方面的影響,。但從長遠看，排污有償使用,、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污的積極性,，提升工藝水平及產品的層次,。“提早轉型可以讓企業(yè)在未來的競爭中占據有利位置,�,！�
多高的價格才合適？
價格應促進減排和產業(yè)結構調整,，排放指標應從落后企業(yè)向先進企業(yè)轉移
對于很多加工型企業(yè),，利潤低、壓力大,，排污權有償使用是否是“雪上加霜”,，對此，李鋒直言不諱:“在環(huán)境成本沒有內部化的情況下,，很多企業(yè)是靠人力資源和低成本占用環(huán)境資源賺錢,。這些微利在環(huán)保部門眼里是很刺眼的利潤，已經越來越不受到歡迎,。環(huán)境資源應該被更加合理高效地使用,。排放指標應從落后企業(yè)向先進企業(yè)轉移�,！�
通過有償使用推動環(huán)境成本內部化,，那多高的價格才是合適的？僅僅覆蓋治污成本就夠了嗎,？“現在各地普遍是參考當地治污成本制定有償使用價格,，但一般都采用低價起步，比如第一年買打三折,，第三年買五折,，之后就全款購買�,！崩钿h表示,，有償使用價格最終有兩個評判標準，首先是要促進減排,，其次是促進產業(yè)結構調整,。他認為，如果能促使每年有3％~5％的企業(yè)轉型調整,，這個成本就是合適的,。但這兩個指標目前可能很難量化，需要在實踐中不斷摸索,。
“即使將來1噸COD要二十萬甚至更多,，要發(fā)展就得買。但可能就要生產高附加值,、低污染的產品,，去消化這個成本,。”嘉興當地企業(yè)的負責人表示,。
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怎么和環(huán)境管理互動,？
彼此相互磨合，互相促進,，共同進步
“在試點地區(qū),，不能無償占用環(huán)境容量、公共資源的理念正在得到企業(yè)和政府的認知,、理解和接受,。以前光靠說教沒有用，非得有機制,、有平臺,，真刀真槍演練一番�,！痹诓稍L中,，常杪強調，盡管排污權交易還有很多法規(guī),、政策機制的問題有待解決,，但目前不應只看到條件不成熟和基礎不牢靠，更要看到這項工作對環(huán)境管理工作的推動作用,�,！拔艺J為，現在有幾筆交易并不是最重要的,，不是評價成功與否的惟一標準,，要重視其與環(huán)境管理互動的過程�,！�
“對排污權交易這項制度的摸索過程,，也是環(huán)境管理不斷成熟的過程，他們彼此之間相互磨合,，互相促進,。”常杪說,，排污權交易和地方環(huán)境管理的精細化程度密切相關,，如果還是粗放傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式，試點不可能有成效,。
“初始分配,、有償使用、交易涉及的工作非常龐雜，價格測算,，臺賬的建立和管理,，監(jiān)測監(jiān)督的軟硬件配套,，人員的配置培訓……對環(huán)境管理的精細化,、規(guī)范化和監(jiān)管水平是有相當高要求的。要做試點,，就先得將這些以前沒做過或者做得不完善的工作做扎實,、做好，一次嘗試就是一次顯著提升地方環(huán)境管理水平的機會,�,！彼粗氐氖菄@排污權交易試點，地方在環(huán)境管理精細化,、科學化等方面得到的提升,。
圍繞排污權交易試點，常杪提醒說,，目前最值得關注的問題是,，排污權交易作為經濟手段，和總量控制行政手段還沒有很好地結合起來,�,！艾F在往往是行政命令在前，經濟手段較為滯后,。而行政性命令由于缺乏變化性,，在某些情況下有可能是不科學不合理的，容易一刀切,�,！�
她分析說，比如企業(yè)如果都必須按照要求上治污設施,，完成了削減任務,，它們再進行排污權交易，積極性可能就不太大,，相關交易市場規(guī)模就受到一定擠壓,，利用市場優(yōu)化配置環(huán)境資源的效用也會打折扣。
這點也得到業(yè)內不少專家的認同,。在火電行業(yè),，脫硫設施經過“十一五”的“大干快上”，當前二氧化硫的交易空間已經受到相當擠壓,。常杪指出,，在國家總量控制和減排過程中，行政性手段和經濟手段如何相輔相成，急需在實踐中摸索�,，F在兩者還不是特別合拍,。“當前處在經濟,、行政手段的磨合期,，我相信，這是暫時的,，隨著總量控制工作的擴展深入,，一定會實現更優(yōu)的結合狀態(tài)�,！�