“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”,、“八個部門看不緊一頭豬”......面對層出不窮,、越來越讓人觸目驚心的食品安全問題,，社會常將輿論矛頭指向監(jiān)管,。但記者在湖南,、河南,、北京,、湖北基層一線走訪,，耳聞目睹,，深感亟待改善的官方監(jiān)管背后,，還存在著需要喚醒的“沉默的大多數(shù)”。
近年來，社會公眾對各種食品安全違法行為深惡痛絕,，街談巷議,、網(wǎng)絡(luò)輿論指斥之聲風(fēng)起云涌。但一回到生活現(xiàn)實,，人們對那些就盤踞在身邊,、經(jīng)常顯山露水的假劣食品制售者，或聽之任之,，或噤若寒蟬,。
一些有心維護(hù)食品安全的一線執(zhí)法者坦言，在此背景下,，中國即使建立全世界最嚴(yán)厲的監(jiān)管機(jī)制,，所產(chǎn)生實際效果也難免“掛一漏萬”。他們呼吁,，要迅速動員社會力量,，發(fā)揮社會每一份子、每一個民間機(jī)構(gòu)特別是行業(yè)協(xié)會組織的力量,，掃清公眾參與司法障礙和建立經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制,，中國維護(hù)食品安全才有希望。
“群眾缺位”引發(fā)沉重思考
湖南省株洲市是我國中部一座正在強(qiáng)勢崛起的工商業(yè)重鎮(zhèn),，城市化發(fā)展速度很快,，而由此帶來的食品安全監(jiān)管壓力也很突出。
根據(jù)巡查過程中捕捉到的一些蛛絲馬跡,，株洲市質(zhì)監(jiān)局懷疑有人在使用劣質(zhì)原料制造所謂“精煉豬油”,。株洲市質(zhì)監(jiān)局食安科科長朱悅先等執(zhí)法人員“大海撈針”，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內(nèi)一個“城中村”,。
悄悄進(jìn)“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣,，但面對鱗次櫛比的居民樓，黑作坊究竟在哪,？執(zhí)法人員逢人就問,，得到的答復(fù)都是搖頭稱“不知道”。只有一位老者,，欲言又止,。
朱悅先見狀與他溝通，希望他能打消顧慮,。老者遲疑再三,，提了一個條件：你必須賭咒發(fā)誓如果提供線索造成后患，個人和家庭承擔(dān)全部后果,！待朱悅先照辦，老者才對朱一番耳語，指認(rèn)了黑作坊具體所在,。
“這個黑作坊,，生產(chǎn)環(huán)境臭氣熏天，鬧得一條街都蒼蠅橫飛,、鼠蟲亂竄,，排出的廢水污染了一條水渠。周邊生活著這么多住戶,，竟大都忍氣吞聲,，倒是黑作坊主被‘抓現(xiàn)場’時反而有點(diǎn)理直氣壯�,！眳⑴c現(xiàn)場執(zhí)法的官員們事后思考此事備感心情沉重,。
株洲市這起執(zhí)法實踐中面對的情況，從側(cè)面揭示出我國食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的“軟肋”,。以中等城市為例,，質(zhì)監(jiān)部門20來個左右的食品安全監(jiān)管人員，所要面對的當(dāng)?shù)亍坝信朴凶C”的食品生產(chǎn)企業(yè)有數(shù)十至上百家,，而“證照不全”或者“無牌無證”的小作坊,，多如牛毛�,！笆崂怼币槐�,，一年到頭疲于奔命也會有“漏網(wǎng)之魚”。這種局面,，負(fù)責(zé)監(jiān)管流通領(lǐng)域,、餐飲行業(yè)等的工商、衛(wèi)生監(jiān)督等部門同樣面對,，甚至有過之而無不及,。監(jiān)管執(zhí)法，實際上很大程度上非常依賴“群眾舉報”,。
記者走訪湖南,、河南、湖北三省,，所到之處都聽到一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基層監(jiān)管人員倒“苦水”：在農(nóng)村,，農(nóng)產(chǎn)品“第一車間”是田間地頭的千家萬戶，要確保農(nóng)藥,、化肥,、飼料添加劑規(guī)范使用－－很難管。在城市,，那些多如牛毛的食品小作坊,、小門店“一個爐子一口鍋,，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內(nèi)的小作坊主因為繳納租金,，與房東或當(dāng)?shù)亍皠萘θ宋铩苯Y(jié)成了利益關(guān)系,，跟監(jiān)管“打游擊”－－很難抓。此外,，即使是規(guī)�,；踔量缡∵B鎖經(jīng)營的企業(yè)，近些年違禁添加,、涂改食品保質(zhì)期,、使用劣質(zhì)原料、將過期食品加工后重新出售等問題也屢屢發(fā)生,。很多一線執(zhí)法人員坦言,，對這些外表光鮮的規(guī)模、品牌企業(yè),，靠每年有限的幾次現(xiàn)場查看,、抽樣檢驗，發(fā)現(xiàn)問題的概率,，實在有限,。
湖南一位在區(qū)縣政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的官員對記者說，當(dāng)前維護(hù)中國食品安全最大的難點(diǎn)之一是,，對制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過街,，人人喊打”的社會力量，處于“昏昏欲睡”狀態(tài),。而實踐經(jīng)驗卻證明,，認(rèn)為單靠強(qiáng)化政府監(jiān)管就能搞好食品安全的觀點(diǎn)，是一種“權(quán)力萬能錯覺”,。事實上,，食品安全是一項公共事務(wù)和社會管理重要內(nèi)容，沒有群眾積極參與,，難以標(biāo)本兼治,。
制度設(shè)計要立足激活公眾
前段時間，來自湖南省邊遠(yuǎn)山區(qū)的兩名女工,，替一家食品加工廠打工,。兩名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產(chǎn)日期,。這項“工作”持續(xù)了數(shù)天,，一心掙點(diǎn)工資的女工，與廠方相安無事,。但由于勞動保護(hù)措施不到位,，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴(yán)重腐蝕,。因為與廠方為醫(yī)藥費(fèi)問題發(fā)生糾紛，感到利益受到嚴(yán)重侵害的兩名女工,，無奈之下才選擇了舉報,。隨后，媒體曝光,，廠家所在地監(jiān)管部門嚴(yán)厲處罰，一起食品安全隱患才告消除,。
一些專家指出,，在商品經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，社會公眾若能冒著遭受打擊報復(fù)的危險,，“大公無私”地向監(jiān)管者舉報食品安全違法行為,，誠然可貴。但從動員“沉默的大多數(shù)”著眼,，應(yīng)該就舉報行為利益平衡與調(diào)整,，作出制度性的安排。
近期,，國務(wù)院食品安全委員會辦公室發(fā)出《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》,，提出為強(qiáng)化社會監(jiān)督，鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)管,，各地要建立食品安全有獎舉報制度,。有分析人士指出，這是危害食品安全事件頻發(fā),，社會千夫所指的背景下,，管理層意在發(fā)動社會力量發(fā)現(xiàn)和打擊食品安全違法犯罪活動的一項重要舉措。
一些“先行先試”的地方經(jīng)驗表明,，食品安全獎勵舉報政策相關(guān)措施也難以一蹴而就,。據(jù)記者了解，長沙縣從2010年開始,，縣財政每年拿出100萬元,，專門針對販運(yùn)銷售病死豬肉等食品安全問題問題，實施懸賞打擊,。長沙縣食安辦常務(wù)副主任李剛介紹,，從“百萬巨獎”懸賞征集食安線索在長沙縣實施的情況看，一方面,，2010年長沙縣食安委通過懸賞舉報熱線電話,，查獲了包括運(yùn)銷病死豬肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面,，2010年按理應(yīng)該兌現(xiàn)獎金20多萬元,，但實際上只兌現(xiàn)了4萬多元獎金,。有多個案子有人舉報，但最終卻無人領(lǐng)獎,。
有分析人士指出,，受財政資金支出手續(xù)規(guī)范約束，基層政府或者監(jiān)管部門向舉報人發(fā)放獎金,，需要填表并經(jīng)過受理單位,、主管辦案單位負(fù)責(zé)人和地方領(lǐng)導(dǎo)審批。在這個過程中,，知情面太廣,。而在一個基層“熟人社會”，舉報人往往因為擔(dān)心走漏風(fēng)聲,，遭到打擊報復(fù)而不敢領(lǐng)獎,。為此有建議認(rèn)為，通過經(jīng)濟(jì)手段鼓勵社會公眾積極參與食品安全監(jiān)管職能部門提供有效線索是一個利國利民的好事,，但這種機(jī)制應(yīng)該建立完善的保密制度框架體系內(nèi),。惟其如此，有獎舉報制度,，才能形成真正的良性互動,。
有研究報告估計，我國光是食品小作坊就有300多萬個,，流通領(lǐng)域涉及的經(jīng)營主體則更多,。有專家指出，要管好,、管住這個領(lǐng)域,，必須發(fā)動由內(nèi)部人、知情人,、普通群眾,、職業(yè)打假人等在內(nèi)組成的各種社會力量。
有法律界人士建議,，我國在司法制度設(shè)計上應(yīng)該為一些社會公眾如“職業(yè)打假人”,、“知假買假人”等通過發(fā)現(xiàn)、舉報假劣食品商品求償來獲取經(jīng)濟(jì)利益掃清障礙,。湖南高級法官馬賢興指出,，我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條、《食品安全法》第九十六條均對經(jīng)營者故意欺詐消費(fèi)者的情形規(guī)定了懲罰性賠償機(jī)制,，前者是兩倍,，后者是十倍。但司法實踐中對上述條款適用過于嚴(yán)格,，其典型就是“王海式”的知假買假被排除適用,。此外,，對“欺詐”及“明知”的認(rèn)定也過于嚴(yán)苛，因此消費(fèi)者對懲罰性賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫椒芍С执嬖谛判牟蛔�,。很多基層法院甚至極少接到此類起訴,。對此，應(yīng)當(dāng)通過司法解釋一視同仁地為消費(fèi)者,、“職業(yè)打假人”和“知假買假人”通過司法求償創(chuàng)造條件,。
發(fā)揮“第三方”的建設(shè)性力量
一位學(xué)界人士指出，我國食品安全“跑冒滴漏”嚴(yán)重,，還有一個機(jī)制缺陷在于,，本應(yīng)作為社會力量要發(fā)揮“自律、他律”作用的行業(yè)協(xié)會,、經(jīng)營者組織，形式大于內(nèi)容,，官辦色彩過于濃厚,。一些行業(yè)協(xié)會，熱衷于為解決日常經(jīng)費(fèi)開支和“養(yǎng)人”等問題,，靠平時組織一些培訓(xùn),、“論壇”等謀生。這樣的組織,，公信力匱乏,，在食品安全問題上的作為自然很有限。也更談不上像西方發(fā)達(dá)國家一些行業(yè)協(xié)會組織那樣有嚴(yán)格內(nèi)部管理功能,，有將“問題成員”永遠(yuǎn)清除出市場的威力,。
就此有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來亟需對食品領(lǐng)域的相關(guān)層面的各種協(xié)會推動大刀闊斧的改革,。改革的重點(diǎn)是淡化或者消除“官辦”色彩,，引導(dǎo)自下而上組織起新型的行業(yè)組織。這些組織要致力于整體提升協(xié)會會員良好的生產(chǎn)操作操作規(guī)范,，要確立本行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品召回,、污染或其他危機(jī)的管理條例，要有計劃地提升成員整體管理水平,，提供有效的教育和培訓(xùn),，能在一定范圍內(nèi)組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推廣各項適用的先進(jìn)技術(shù),。只有在行業(yè)體系內(nèi)形成互相監(jiān)督的機(jī)制,，樹立自覺維護(hù)食品安全的商業(yè)道德觀念，營造“良幣驅(qū)逐劣幣”的市場格局,，城鄉(xiāng)食品安全才有保障,。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授主持的一項研究則指出,，未來需要重視的維護(hù)食品安全社會力量，還包含與企業(yè),、政府沒有直接利益關(guān)系的“第三方檢測機(jī)構(gòu)”,。
相關(guān)課題研究建議，國家應(yīng)該允許私營機(jī)構(gòu)開展像質(zhì)量認(rèn)證,、質(zhì)量檢測等工作,。政府可讓計量部門、公證部門進(jìn)行實驗室認(rèn)證,，通過認(rèn)可以后就可以授權(quán)來完成政府所委托的檢測任務(wù),，出現(xiàn)問題不僅追究企業(yè)責(zé)任，還要追究第三方檢測機(jī)構(gòu)責(zé)任,。這一舉措最大的意義在于,，使政府部門從相關(guān)檢測、認(rèn)證等事務(wù)中解脫出來,，與企業(yè)擺脫目前屢遭社會詬病的“收費(fèi)檢驗認(rèn)證”利益關(guān)系和風(fēng)險“捆綁關(guān)系”,。政府專心做“裁判員”，不做“運(yùn)動員”（企業(yè)）的“教練員”（檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)）后,，一旦發(fā)生食品安全事件,，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低。（完）
食品安全社會動員的“湖南探索”
湖南作為魚米之鄉(xiāng),，人口多,，飲食文化紛繁復(fù)雜。記者在湖南較早建立食品安全社會動員統(tǒng)籌機(jī)制的一些地方了解到,，近些年那些比較成功的食品安全執(zhí)法實踐,，往往源于社會力量的積極參與。
食品安全警察在我國是新生事物,。記者走進(jìn)長沙市公安局治安支隊食品安全警察大隊,，發(fā)現(xiàn)其駐地不過是一個派出所院內(nèi)幾間辦公室，顯得很冷清,。副大隊長熊海軍告訴記者,，上級給大隊安排了35個編制，但目前只有15個民警,。
熊海軍說,，食品行業(yè)無邊無際：長沙市有食品加工廠和作坊3000多家，光一個高橋大市場食品經(jīng)營戶就有近萬戶......“15個民警不夠,，35個民警還是不夠,。”熊海軍說，就算每條街上放1個“食安警”,，問題食品仍會“跑冒滴漏”,。“食安警”要有所建樹,，還要靠社會力量,。
據(jù)了解，長沙“食安警”在城鄉(xiāng)結(jié)合部,、食品批發(fā)大市場,、主要民生食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)等重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)展了一批信息員,。其中既有廠家或者門店經(jīng)營者,、從業(yè)者，也有物流領(lǐng)域貨車司機(jī),、搬運(yùn)工等,。這些人“知情人”，為長沙“食安警”破大案出了不少力,。
今年一季度,，有信息員報稱長沙高橋大市場內(nèi)有人兜售用自來水、劣質(zhì)酒精,、香精、色素勾兌仿冒名牌白酒,、紅酒,，地點(diǎn)、生產(chǎn)時間,、交貨時間,、上下游關(guān)系等清清楚楚。食安警們聞訊布控,，經(jīng)過輾轉(zhuǎn)多省數(shù)月奔波,，不僅繳獲了10多萬瓶假酒，還搗毀了一家證照齊全,、有“公開身份”的制假窩點(diǎn),，從零售商到制假窩點(diǎn)企業(yè)老板全部就擒�,！靶畔T是‘社會人’,，很多更是‘圈內(nèi)人’，他們的線索預(yù)警性,、內(nèi)幕性強(qiáng),，價值很高�,！毙芎＼娬f,。
在糧食,、蔬菜生產(chǎn)大縣湖南省湘潭縣，過去農(nóng)民各行其是胡亂噴施農(nóng)藥,，嚴(yán)重污染了農(nóng)產(chǎn)品,、水源和土壤。湘潭縣農(nóng)業(yè)局總農(nóng)藝師扶利民說,，縣里組織農(nóng)技員,、干部下農(nóng)村宣傳教育，小冊子發(fā)了數(shù)萬本,，會開了無數(shù)次,，但收效甚微。
近兩年,，湘潭縣扶持農(nóng)村辦起了社會化合作組織－－植保協(xié)會,。協(xié)會組織了一些技術(shù)熟練的農(nóng)藥“機(jī)防手”承包農(nóng)田水稻、蔬菜病蟲防治,，收費(fèi)低農(nóng)民樂于接受,，協(xié)會使用高效低度農(nóng)藥和先進(jìn)噴霧設(shè)備大面積、有計劃防治,，治蟲效果好,，一定程度上遏制了農(nóng)藥面源污染�,！罢懿缓玫氖�,，靠民間力量卻解決了�,！狈隼裾f,。
