“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”,、“八個(gè)部門看不緊一頭豬”......面對(duì)層出不窮,、越來越讓人觸目驚心的食品安全問題，社會(huì)常將輿論矛頭指向監(jiān)管,。但記者在湖南,、河南、北京,、湖北基層一線走訪,，耳聞目睹，深感亟待改善的官方監(jiān)管背后,，還存在著需要喚醒的“沉默的大多數(shù)”,。
近年來，社會(huì)公眾對(duì)各種食品安全違法行為深惡痛絕,，街談巷議,、網(wǎng)絡(luò)輿論指斥之聲風(fēng)起云涌,。但一回到生活現(xiàn)實(shí)，人們對(duì)那些就盤踞在身邊,、經(jīng)常顯山露水的假劣食品制售者,，或聽之任之，或噤若寒蟬,。
一些有心維護(hù)食品安全的一線執(zhí)法者坦言,，在此背景下，中國即使建立全世界最嚴(yán)厲的監(jiān)管機(jī)制,，所產(chǎn)生實(shí)際效果也難免“掛一漏萬”,。他們呼吁，要迅速動(dòng)員社會(huì)力量,，發(fā)揮社會(huì)每一份子,、每一個(gè)民間機(jī)構(gòu)特別是行業(yè)協(xié)會(huì)組織的力量，掃清公眾參與司法障礙和建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制,，中國維護(hù)食品安全才有希望,。
“群眾缺位”引發(fā)沉重思考
湖南省株洲市是我國中部一座正在強(qiáng)勢崛起的工商業(yè)重鎮(zhèn)，城市化發(fā)展速度很快,，而由此帶來的食品安全監(jiān)管壓力也很突出,。
根據(jù)巡查過程中捕捉到的一些蛛絲馬跡，株洲市質(zhì)監(jiān)局懷疑有人在使用劣質(zhì)原料制造所謂“精煉豬油”,。株洲市質(zhì)監(jiān)局食安科科長朱悅先等執(zhí)法人員“大海撈針”,，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內(nèi)一個(gè)“城中村”。
悄悄進(jìn)“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣,，但面對(duì)鱗次櫛比的居民樓,，黑作坊究竟在哪？執(zhí)法人員逢人就問,，得到的答復(fù)都是搖頭稱“不知道”,。只有一位老者，欲言又止,。
朱悅先見狀與他溝通,，希望他能打消顧慮。老者遲疑再三,，提了一個(gè)條件：你必須賭咒發(fā)誓如果提供線索造成后患,，個(gè)人和家庭承擔(dān)全部后果！待朱悅先照辦,，老者才對(duì)朱一番耳語,，指認(rèn)了黑作坊具體所在。
“這個(gè)黑作坊，生產(chǎn)環(huán)境臭氣熏天,，鬧得一條街都蒼蠅橫飛,、鼠蟲亂竄，排出的廢水污染了一條水渠,。周邊生活著這么多住戶,，竟大都忍氣吞聲，倒是黑作坊主被‘抓現(xiàn)場’時(shí)反而有點(diǎn)理直氣壯,�,！眳⑴c現(xiàn)場執(zhí)法的官員們事后思考此事備感心情沉重。
株洲市這起執(zhí)法實(shí)踐中面對(duì)的情況,，從側(cè)面揭示出我國食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的“軟肋”,。以中等城市為例，質(zhì)監(jiān)部門20來個(gè)左右的食品安全監(jiān)管人員,，所要面對(duì)的當(dāng)?shù)亍坝信朴凶C”的食品生產(chǎn)企業(yè)有數(shù)十至上百家,，而“證照不全”或者“無牌無證”的小作坊,，多如牛毛,。“梳理”一遍,，一年到頭疲于奔命也會(huì)有“漏網(wǎng)之魚”,。這種局面，負(fù)責(zé)監(jiān)管流通領(lǐng)域,、餐飲行業(yè)等的工商,、衛(wèi)生監(jiān)督等部門同樣面對(duì)，甚至有過之而無不及,。監(jiān)管執(zhí)法,，實(shí)際上很大程度上非常依賴“群眾舉報(bào)”。
記者走訪湖南,、河南,、湖北三省，所到之處都聽到一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基層監(jiān)管人員倒“苦水”：在農(nóng)村,，農(nóng)產(chǎn)品“第一車間”是田間地頭的千家萬戶,，要確保農(nóng)藥、化肥,、飼料添加劑規(guī)范使用－－很難管,。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊,、小門店“一個(gè)爐子一口鍋,，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內(nèi)的小作坊主因?yàn)槔U納租金，與房東或當(dāng)?shù)亍皠萘θ宋铩苯Y(jié)成了利益關(guān)系,，跟監(jiān)管“打游擊”－－很難抓,。此外，即使是規(guī)�,；踔量缡∵B鎖經(jīng)營的企業(yè),，近些年違禁添加、涂改食品保質(zhì)期,、使用劣質(zhì)原料,、將過期食品加工后重新出售等問題也屢屢發(fā)生。很多一線執(zhí)法人員坦言,，對(duì)這些外表光鮮的規(guī)模,、品牌企業(yè)，靠每年有限的幾次現(xiàn)場查看,、抽樣檢驗(yàn),，發(fā)現(xiàn)問題的概率，實(shí)在有限,。
湖南一位在區(qū)縣政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的官員對(duì)記者說,，當(dāng)前維護(hù)中國食品安全最大的難點(diǎn)之一是，對(duì)制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過街,，人人喊打”的社會(huì)力量,，處于“昏昏欲睡”狀態(tài)。而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻證明,，認(rèn)為單靠強(qiáng)化政府監(jiān)管就能搞好食品安全的觀點(diǎn),，是一種“權(quán)力萬能錯(cuò)覺”。事實(shí)上,，食品安全是一項(xiàng)公共事務(wù)和社會(huì)管理重要內(nèi)容,，沒有群眾積極參與，難以標(biāo)本兼治,。
制度設(shè)計(jì)要立足激活公眾
前段時(shí)間,，來自湖南省邊遠(yuǎn)山區(qū)的兩名女工，替一家食品加工廠打工,。兩名女工受命,，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產(chǎn)日期。這項(xiàng)“工作”持續(xù)了數(shù)天,，一心掙點(diǎn)工資的女工,，與廠方相安無事。但由于勞動(dòng)保護(hù)措施不到位,，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴(yán)重腐蝕,。因?yàn)榕c廠方為醫(yī)藥費(fèi)問題發(fā)生糾紛,，感到利益受到嚴(yán)重侵害的兩名女工，無奈之下才選擇了舉報(bào),。隨后,，媒體曝光，廠家所在地監(jiān)管部門嚴(yán)厲處罰,，一起食品安全隱患才告消除,。
一些專家指出，在商品經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,，社會(huì)公眾若能冒著遭受打擊報(bào)復(fù)的危險(xiǎn),，“大公無私”地向監(jiān)管者舉報(bào)食品安全違法行為，誠然可貴,。但從動(dòng)員“沉默的大多數(shù)”著眼,，應(yīng)該就舉報(bào)行為利益平衡與調(diào)整，作出制度性的安排,。
近期,，國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室發(fā)出《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，提出為強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,，鼓勵(lì)公眾參與食品安全監(jiān)管,，各地要建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。有分析人士指出,，這是危害食品安全事件頻發(fā),，社會(huì)千夫所指的背景下,，管理層意在發(fā)動(dòng)社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)和打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)的一項(xiàng)重要舉措,。
一些“先行先試”的地方經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)政策相關(guān)措施也難以一蹴而就,。據(jù)記者了解,，長沙縣從2010年開始，縣財(cái)政每年拿出100萬元,，專門針對(duì)販運(yùn)銷售病死豬肉等食品安全問題問題,，實(shí)施懸賞打擊。長沙縣食安辦常務(wù)副主任李剛介紹,，從“百萬巨獎(jiǎng)”懸賞征集食安線索在長沙縣實(shí)施的情況看,，一方面，2010年長沙縣食安委通過懸賞舉報(bào)熱線電話,，查獲了包括運(yùn)銷病死豬肉案件等多起食品安全大案要案,。但另一方面，2010年按理應(yīng)該兌現(xiàn)獎(jiǎng)金20多萬元,，但實(shí)際上只兌現(xiàn)了4萬多元獎(jiǎng)金,。有多個(gè)案子有人舉報(bào),，但最終卻無人領(lǐng)獎(jiǎng)。
有分析人士指出,，受財(cái)政資金支出手續(xù)規(guī)范約束,，基層政府或者監(jiān)管部門向舉報(bào)人發(fā)放獎(jiǎng)金，需要填表并經(jīng)過受理單位,、主管辦案單位負(fù)責(zé)人和地方領(lǐng)導(dǎo)審批,。在這個(gè)過程中，知情面太廣,。而在一個(gè)基層“熟人社會(huì)”,，舉報(bào)人往往因?yàn)閾?dān)心走漏風(fēng)聲，遭到打擊報(bào)復(fù)而不敢領(lǐng)獎(jiǎng),。為此有建議認(rèn)為,，通過經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與食品安全監(jiān)管職能部門提供有效線索是一個(gè)利國利民的好事，但這種機(jī)制應(yīng)該建立完善的保密制度框架體系內(nèi),。惟其如此,，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，才能形成真正的良性互動(dòng),。
有研究報(bào)告估計(jì),，我國光是食品小作坊就有300多萬個(gè)，流通領(lǐng)域涉及的經(jīng)營主體則更多,。有專家指出,，要管好、管住這個(gè)領(lǐng)域,，必須發(fā)動(dòng)由內(nèi)部人,、知情人、普通群眾,、職業(yè)打假人等在內(nèi)組成的各種社會(huì)力量,。
有法律界人士建議，我國在司法制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該為一些社會(huì)公眾如“職業(yè)打假人”,、“知假買假人”等通過發(fā)現(xiàn),、舉報(bào)假劣食品商品求償來獲取經(jīng)濟(jì)利益掃清障礙。湖南高級(jí)法官馬賢興指出,，我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條,、《食品安全法》第九十六條均對(duì)經(jīng)營者故意欺詐消費(fèi)者的情形規(guī)定了懲罰性賠償機(jī)制，前者是兩倍,，后者是十倍,。但司法實(shí)踐中對(duì)上述條款適用過于嚴(yán)格，其典型就是“王海式”的知假買假被排除適用,。此外,，對(duì)“欺詐”及“明知”的認(rèn)定也過于嚴(yán)苛,，因此消費(fèi)者對(duì)懲罰性賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫椒芍С执嬖谛判牟蛔恪：芏嗷鶎臃ㄔ荷踔翗O少接到此類起訴,。對(duì)此,，應(yīng)當(dāng)通過司法解釋一視同仁地為消費(fèi)者、“職業(yè)打假人”和“知假買假人”通過司法求償創(chuàng)造條件,。
發(fā)揮“第三方”的建設(shè)性力量
一位學(xué)界人士指出,，我國食品安全“跑冒滴漏”嚴(yán)重，還有一個(gè)機(jī)制缺陷在于,，本應(yīng)作為社會(huì)力量要發(fā)揮“自律,、他律”作用的行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營者組織,，形式大于內(nèi)容,，官辦色彩過于濃厚。一些行業(yè)協(xié)會(huì),，熱衷于為解決日常經(jīng)費(fèi)開支和“養(yǎng)人”等問題,，靠平時(shí)組織一些培訓(xùn)、“論壇”等謀生,。這樣的組織,，公信力匱乏，在食品安全問題上的作為自然很有限,。也更談不上像西方發(fā)達(dá)國家一些行業(yè)協(xié)會(huì)組織那樣有嚴(yán)格內(nèi)部管理功能,，有將“問題成員”永遠(yuǎn)清除出市場的威力。
就此有觀點(diǎn)認(rèn)為,，未來亟需對(duì)食品領(lǐng)域的相關(guān)層面的各種協(xié)會(huì)推動(dòng)大刀闊斧的改革,。改革的重點(diǎn)是淡化或者消除“官辦”色彩，引導(dǎo)自下而上組織起新型的行業(yè)組織,。這些組織要致力于整體提升協(xié)會(huì)會(huì)員良好的生產(chǎn)操作操作規(guī)范,，要確立本行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品召回,、污染或其他危機(jī)的管理?xiàng)l例,，要有計(jì)劃地提升成員整體管理水平，提供有效的教育和培訓(xùn),，能在一定范圍內(nèi)組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),，推廣各項(xiàng)適用的先進(jìn)技術(shù)。只有在行業(yè)體系內(nèi)形成互相監(jiān)督的機(jī)制,，樹立自覺維護(hù)食品安全的商業(yè)道德觀念,，營造“良幣驅(qū)逐劣幣”的市場格局，城鄉(xiāng)食品安全才有保障,。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授主持的一項(xiàng)研究則指出,，未來需要重視的維護(hù)食品安全社會(huì)力量,，還包含與企業(yè)、政府沒有直接利益關(guān)系的“第三方檢測機(jī)構(gòu)”,。
相關(guān)課題研究建議,，國家應(yīng)該允許私營機(jī)構(gòu)開展像質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量檢測等工作,。政府可讓計(jì)量部門,、公證部門進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證，通過認(rèn)可以后就可以授權(quán)來完成政府所委托的檢測任務(wù),，出現(xiàn)問題不僅追究企業(yè)責(zé)任,，還要追究第三方檢測機(jī)構(gòu)責(zé)任。這一舉措最大的意義在于,，使政府部門從相關(guān)檢測,、認(rèn)證等事務(wù)中解脫出來，與企業(yè)擺脫目前屢遭社會(huì)詬病的“收費(fèi)檢驗(yàn)認(rèn)證”利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)“捆綁關(guān)系”,。政府專心做“裁判員”,，不做“運(yùn)動(dòng)員”（企業(yè)）的“教練員”（檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)）后，一旦發(fā)生食品安全事件,，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低,。（完）
食品安全社會(huì)動(dòng)員的“湖南探索”
湖南作為魚米之鄉(xiāng)，人口多,，飲食文化紛繁復(fù)雜,。記者在湖南較早建立食品安全社會(huì)動(dòng)員統(tǒng)籌機(jī)制的一些地方了解到，近些年那些比較成功的食品安全執(zhí)法實(shí)踐,，往往源于社會(huì)力量的積極參與,。
食品安全警察在我國是新生事物。記者走進(jìn)長沙市公安局治安支隊(duì)食品安全警察大隊(duì),，發(fā)現(xiàn)其駐地不過是一個(gè)派出所院內(nèi)幾間辦公室,，顯得很冷清。副大隊(duì)長熊海軍告訴記者,，上級(jí)給大隊(duì)安排了35個(gè)編制,，但目前只有15個(gè)民警。
熊海軍說,，食品行業(yè)無邊無際：長沙市有食品加工廠和作坊3000多家,，光一個(gè)高橋大市場食品經(jīng)營戶就有近萬戶......“15個(gè)民警不夠，35個(gè)民警還是不夠,�,！毙芎＼娬f，就算每條街上放1個(gè)“食安警”,，問題食品仍會(huì)“跑冒滴漏”,�,！笆嘲簿币兴洌�要靠社會(huì)力量,。
據(jù)了解,，長沙“食安警”在城鄉(xiāng)結(jié)合部、食品批發(fā)大市場,、主要民生食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)等重點(diǎn)領(lǐng)域,，發(fā)展了一批信息員。其中既有廠家或者門店經(jīng)營者,、從業(yè)者,，也有物流領(lǐng)域貨車司機(jī)、搬運(yùn)工等,。這些人“知情人”,，為長沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度,，有信息員報(bào)稱長沙高橋大市場內(nèi)有人兜售用自來水,、劣質(zhì)酒精、香精,、色素勾兌仿冒名牌白酒,、紅酒，地點(diǎn),、生產(chǎn)時(shí)間,、交貨時(shí)間、上下游關(guān)系等清清楚楚,。食安警們聞?dòng)嵅伎�,，�?jīng)過輾轉(zhuǎn)多省數(shù)月奔波，不僅繳獲了10多萬瓶假酒,，還搗毀了一家證照齊全,、有“公開身份”的制假窩點(diǎn)，從零售商到制假窩點(diǎn)企業(yè)老板全部就擒,�,！靶畔T是‘社會(huì)人’，很多更是‘圈內(nèi)人’,，他們的線索預(yù)警性,、內(nèi)幕性強(qiáng)，價(jià)值很高,。”熊海軍說,。
在糧食,、蔬菜生產(chǎn)大縣湖南省湘潭縣,，過去農(nóng)民各行其是胡亂噴施農(nóng)藥，嚴(yán)重污染了農(nóng)產(chǎn)品,、水源和土壤,。湘潭縣農(nóng)業(yè)局總農(nóng)藝師扶利民說，縣里組織農(nóng)技員,、干部下農(nóng)村宣傳教育,，小冊子發(fā)了數(shù)萬本，會(huì)開了無數(shù)次,，但收效甚微,。
近兩年，湘潭縣扶持農(nóng)村辦起了社會(huì)化合作組織－－植保協(xié)會(huì),。協(xié)會(huì)組織了一些技術(shù)熟練的農(nóng)藥“機(jī)防手”承包農(nóng)田水稻,、蔬菜病蟲防治，收費(fèi)低農(nóng)民樂于接受,，協(xié)會(huì)使用高效低度農(nóng)藥和先進(jìn)噴霧設(shè)備大面積,、有計(jì)劃防治，治蟲效果好,，一定程度上遏制了農(nóng)藥面源污染,。“政府管不好的事,，靠民間力量卻解決了,。”扶利民說,。
