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AFP（智利養(yǎng)老基金管理公司）是智利社會保障市場化的重要部門。記者 葉書宏 攝 |
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“過去三十年,，在拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展方陣中,，智利可謂獨(dú)樹一幟。盡管在資源稟賦,、發(fā)展階段,、社會制度等方面，智利與其他拉美國家差異不大,，但是經(jīng)過幾十年的摸索與調(diào)整,，這個世界上最狹長的國家已經(jīng)走出了一條適合自己的發(fā)展道路，成功實現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,，并即將走出“中等收入國家陷阱”,。
2010年，智利盡管經(jīng)歷了人類歷史上第五大地震,，經(jīng)濟(jì)依然保持高速發(fā)展,。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)測,，智利人均GDP將于2011年超過1.2萬美元，成為率先邁入高收入行列的南美經(jīng)濟(jì)體之一,。智利的經(jīng)驗對中等收入發(fā)展中國家具有借鑒意義,。”
經(jīng)濟(jì)政策：自主可控的開放主義
●擺脫“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán),，政府一方面發(fā)揮礦藏,、農(nóng)林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟(jì)增長,；另一方面,，謀求自由市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動外向型經(jīng)濟(jì),。
沿著智利首都圣地亞哥向南約100多公里,，綿延數(shù)百公里的葡萄酒之路橫亙眼前，大片葡萄種植園遍布道路兩邊觸目可見,，別致的葡萄酒酒莊點(diǎn)綴其間,，每年從這里出口高品質(zhì)的葡萄酒為智利帶來了數(shù)十億美元的收入。
從圣地亞哥向北100多公里,，綿延上百公里的濯濯童山在高科技農(nóng)業(yè)魔術(shù)下變成了高產(chǎn)果園,，山腳下水果加工、包裝,、物流,、質(zhì)檢一體化服務(wù)為這些水果的出口提供了快速通道。如今,，智利的蘋果,、鱷梨、櫻桃以其高品質(zhì)已經(jīng)成為歐美超市的高端產(chǎn)品,。
如果回到三十年前,，這里的農(nóng)民零散經(jīng)營，入不敷出,，多數(shù)還要到鄰近的城市打工,，而現(xiàn)在他們多數(shù)擁有自己的農(nóng)莊，并且在行業(yè)聯(lián)合會的幫助下,，各地區(qū)農(nóng)戶通過技術(shù)共享,、聯(lián)合外銷實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的橫向聯(lián)合，通過興建附屬加工業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的縱向聯(lián)合,，進(jìn)而打造出在全球都具有競爭力的農(nóng)業(yè)出口生產(chǎn)基地,。
智利中央谷地只是智利外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個縮影。除了出口農(nóng)業(yè)，智利南部海域的三文魚養(yǎng)殖業(yè),、中南部林區(qū)的林業(yè)和造紙業(yè)以及北部沙漠地區(qū)的銅礦開采和冶煉業(yè),，一個共同的特點(diǎn)就是規(guī)模化,、精細(xì)化,、高品質(zhì)，智利過去三十年外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型探索的努力與成果皆集中于此,。如果用一句話概括智利經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,，就是發(fā)揮比較優(yōu)勢，建立出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)增長模式,。
智利大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授伊格納西奧認(rèn)為,，智利模式轉(zhuǎn)變成功來源于兩個方面，一方面政府意識到國內(nèi)市場狹小內(nèi)需不足的局限性,，發(fā)揮礦藏,、農(nóng)林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟(jì)增長,；另一方面,，智利的改革開放開始較早，正好與世界經(jīng)濟(jì)全球化趨勢同步,，此時謀求自由市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、推動外向型經(jīng)濟(jì)正好順利了世界潮流。
然而,，拉美資源豐富且奉行自由主義的國家不少，但多數(shù)擺脫不了“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán),，有的甚至因為積累問題過多,，矛盾壓力過大發(fā)生了金融危機(jī)甚至社會動蕩。為何智利卻能取得成功,？
關(guān)鍵在于,，智利的開放主義是一種可控的、輔以改革的開放主義,。上世紀(jì)90年代初期文人政府上臺后,，智利先后與拉美、北美,、亞洲,、歐盟等一系列國家和地區(qū)集團(tuán)簽署雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)而成為世界上對外締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定最多的國家之一,，這種開放的貿(mào)易政策無疑極大地拓展了智利出口市場,。為防止匯率波動，智利采取了一系列行之有效的調(diào)控政策。
例如,，在上世紀(jì)80年代,，智利實行根據(jù)國內(nèi)外通貨膨脹率變動不斷進(jìn)行小幅調(diào)整的所謂爬行匯率，90年代后,，大量短期資本以美元形式流入,，貨幣當(dāng)局開始放棄本幣單獨(dú)與美國掛鉤，改用盯住一攬子貨幣的做法,，并于1991年6月還出臺了所謂的“強(qiáng)制存款”政策,，規(guī)定投機(jī)性短期資本流入必須將30%以零利息存入央行一年。這些政策對于穩(wěn)定匯率,，防止本幣過度升值以及限制資本流入量等方面發(fā)揮了積極作用,，對于像智利這樣出口對國民經(jīng)濟(jì)具有重大影響的國家尤為重要。
在財政政策方面,，智利政府為固化出口增長帶來的財富效應(yīng),，采取了適度限制公共開支、建立穩(wěn)定基金保持公共財政相當(dāng)于GDP1%的結(jié)構(gòu)性盈余,，這種謹(jǐn)慎穩(wěn)健的財政政策使智利逐漸擺脫了在多數(shù)拉美國家存在的外債壓力,，而且政府財政明顯改善，不僅改善了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資,，而且維持了政府對社會保障體系的資金投入,，取得了很好的社會效果。
社會政策：兼顧公平的共享主義
●政府在繼承和延續(xù)自由市場經(jīng)濟(jì)模式改革下,，加大了社會保障的投入,，養(yǎng)老金制度的改革已初步成功。
很多拉美國家疾風(fēng)驟雨地推行以效率為先的經(jīng)濟(jì)改革,，忽視了社會公平的實現(xiàn),，期間積累了大量的社會問題，最終使改革因缺乏民眾支持而夭折,，有的甚至導(dǎo)致政權(quán)頻繁更迭,，使改革缺乏了延續(xù)性和穩(wěn)定性。
如果說智利社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可稱為一種成功模式,，那就是力求獲得兼顧公平的經(jīng)濟(jì)增長,，通過有效的社會政策讓更多人享受經(jīng)濟(jì)增長的成果，而這一成果的典型體現(xiàn)就是智利社會保障制度改革,，特別是養(yǎng)老金保險制度的改革,。這一改革不僅改進(jìn)了社會公平問題，而且對經(jīng)濟(jì)增長起到了意想不到的促進(jìn)作用,。
這種后來被稱作治理模式的養(yǎng)老金制度改革,，簡而言之,，就是個人繳費(fèi)、個人所有,、完全積累,、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營，其主要特征包括保費(fèi)資本化,，即每個參加養(yǎng)老保險的人都在一個自選的養(yǎng)老金管理公司開立個人賬戶,，把每月應(yīng)稅所得收入的10%作為養(yǎng)老基金存入該賬戶。養(yǎng)老金管理公司再將投資所得利潤按法定要求和時間存入個人賬戶,。這一制度的基本作用就是把個人努力同其將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金或撫恤金的多少掛鉤,。
在智利，養(yǎng)老金由私人機(jī)構(gòu)組成的AFP(養(yǎng)老金管理公司)運(yùn)營,。AFP被法律嚴(yán)格限制為只能從事與社會保險業(yè)務(wù)有關(guān)的活動,，即征收養(yǎng)老保險費(fèi)，將保險費(fèi)存入個人賬戶,，并用保費(fèi)按法律授權(quán)的方式投資,，將投資所得按法定的要求作為保險福利提供給投資者。投保人能夠自由選擇管理公司,，這就迫使管理公司之間互相競爭,，壓低管理成本,，減少傭金比率,，同時在投資時爭取更好的投資回報，吸引和保住更多參加者,。
由于政府對養(yǎng)老金安全承擔(dān)最終風(fēng)險和責(zé)任,，也就是說,，如果投保人因為管理公司破產(chǎn)或自己中途失業(yè)、生病或喪失勞動能力等,，到期無法達(dá)到法定最低福利水平時,，國家將提供差額補(bǔ)貼，這種責(zé)任促使智利政府制定了嚴(yán)格的規(guī)章制度,，對管理公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和控制，并為此設(shè)立了專門的“養(yǎng)老金管理公司總監(jiān)署”,。例如,，政府對管理公司的信息披露、投資領(lǐng)域,、工具,、數(shù)量、風(fēng)險頭寸及最低收益率等方面作出嚴(yán)格規(guī)定,。
盡管養(yǎng)老金改革初期遇到了前所未有的壓力,，但是隨著改革的推進(jìn)，取得了意想不到的效果。例如,，由于投資競爭的存在,，投保人享受了較高的收益。據(jù)摩根集團(tuán)的估計,，在1981至1991年的10年中,，智利養(yǎng)老基金的實際收益率年均15%，是國家管理制度下投資收益率的5倍,。其次收益預(yù)期增加,，國民儲蓄意愿增強(qiáng)，儲蓄率上升,，截至2011年,，養(yǎng)老金資產(chǎn)總額達(dá)1570億美元，占智利國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到了70%,。此外,，養(yǎng)老金投資極大促進(jìn)了智利資本市場的發(fā)育。
養(yǎng)老金制度改革的初步成功,，不僅克服了舊制度中的種種弊端,，而且使退休者晚年生活有了保障，在職者消除了后顧之憂,。政府在擺脫了對社會保險補(bǔ)貼的沉重負(fù)擔(dān)后,，長期的財政不平衡問題得到了有效的解決，可以拿出更多的資金用于社會救助計劃,，將公共開支向最貧困階層傾斜,，發(fā)揮社會保障制度的再分配功能，促使社會的和諧發(fā)展,�,？梢哉f，新的社會保障體系使智利的經(jīng)濟(jì)和社會逐漸走向了雙重的良性循環(huán),。
政府行為：權(quán)力約束與反腐倡廉
●在智利,，審計署享有很高聲望，它的存在有如達(dá)摩克利斯之劍懸在每個國家權(quán)力執(zhí)行者的頭上,。
上世紀(jì)八九十年代,，拉美經(jīng)濟(jì)改革風(fēng)起云涌，多數(shù)國家政府奉行新自由主義三化一減(市場開放化,、貿(mào)易自由化,、企業(yè)私有化、削減公共開支)如火如荼,。在此結(jié)構(gòu)調(diào)整,、資源重新分配的浪潮中,，由于政府權(quán)力沒有得到有效約束，很多拉美國家成為貪污腐敗的重災(zāi)區(qū),。例如阿根廷前總統(tǒng)梅內(nèi)姆,、秘魯前總統(tǒng)藤森涉腐案，金額之大,，地位之高,，堪稱世界之最。
然而,，智利卻是南美少有的幾塊凈土,，自1995年透明國際發(fā)布腐敗影響指數(shù)以來，在全球清廉排行榜上,，智利是拉美地區(qū)唯一進(jìn)入前20位的國家,。也正是由于智利在約束權(quán)力、打擊腐敗方面的成效,，國家經(jīng)濟(jì)在市場化過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象得到了有效控制,，清廉高效的政府為經(jīng)濟(jì)改革提供了保障。在反腐制度建設(shè)方面,，智利有不少值得借鑒的經(jīng)驗,。
去年2月27日，智利發(fā)生8.8級地震,，政府為震后重建投入數(shù)十億美元,。最近，媒體相繼爆出大區(qū)政府及住房部招標(biāo)違規(guī),，直接導(dǎo)致了比奧·比奧大區(qū)區(qū)長與住房部長的辭職,，所有報道都是基于智利審計署真刀真槍的調(diào)查。在智利,，審計署享有很高聲望,，它的存在有如達(dá)摩克利斯之劍懸在每個國家權(quán)力執(zhí)行者的頭上。
在智利構(gòu)建的反腐監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中,，除了政治監(jiān)督,、司法監(jiān)督，對政府的監(jiān)督主要是行政法律監(jiān)督,，而國家審計署是主要執(zhí)行者,。法律規(guī)定，審計總署可以直接監(jiān)督總統(tǒng)和各部委,，有權(quán)在行政領(lǐng)域監(jiān)督和捍衛(wèi)法治，保護(hù)可能被行政行為扭曲的公共利益和個人權(quán)力,。此外,，政府行政部門內(nèi)部還設(shè)立了“政府內(nèi)部總審計委員會”,，內(nèi)部審計機(jī)制為審計總署的外部監(jiān)督工作提供了便利，并且對公職人員形成了強(qiáng)大的心理威懾作用,。
為便于公民監(jiān)督,，智利政府大力推行政務(wù)信息公開。前任總統(tǒng)巴切萊特就多次表示“我想要一個陽光政府”,，政府所有行為透明是“一個社會能夠反對腐敗的最好的預(yù)防措施之一,。”她在執(zhí)政第一年就實施了包括公布高級官員財產(chǎn)申報和確保公民獲得信息權(quán)利在內(nèi)的多項措施,，政府各部門均通過互聯(lián)網(wǎng)通報政策法規(guī),、計劃安排、財政預(yù)算,、年度決算等信息,，還建立了上百項公民與政府的互動程序。
智利的法律賦予高級官員廣泛的自由裁量權(quán),，為保證權(quán)力不被濫用,，智利《行政廉潔法》對各種利益主體職責(zé)和權(quán)限作出了詳盡的規(guī)定，目的是最大程度地減少利益沖突和腐敗的發(fā)生,。
在管理公務(wù)員方面,，智利主要通過三個途徑約束其操守，其一建立完備的公務(wù)員管理制度和法律法規(guī),，促使其廉潔奉公,；其二，在公務(wù)員錄用上奉行公平,、平等,、競爭和擇優(yōu)原則，防止“病從口入”,；建立公務(wù)員回避制度,，遏制裙帶關(guān)系，預(yù)防任人唯親,、結(jié)幫營私,。此外，智利政府認(rèn)為,，國家高級官員肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)國家重任,，掌握國家最高機(jī)密和經(jīng)濟(jì)命脈，其行為牽動全民利益,，國家應(yīng)當(dāng)給予足夠高的工資以使他們盡忠職守,，因此智利一直推行的是高薪養(yǎng)廉的公務(wù)員制度。