“口袋預(yù)算”即中央預(yù)算內(nèi)投資，只有國(guó)家發(fā)改委擁有審批這些投資項(xiàng)目的權(quán)力，而相應(yīng)的預(yù)算分配權(quán)也隨項(xiàng)目的審批,，落入國(guó)家發(fā)改委名下,。每年財(cái)政部在編制國(guó)家預(yù)算時(shí),，會(huì)給國(guó)家發(fā)改委切出一筆投資資金,，用于基本建設(shè)等領(lǐng)域,，但編制預(yù)算時(shí),，財(cái)政部并不清楚這筆錢將用于哪些項(xiàng)目,。而作為預(yù)算審批部門,，全國(guó)人大在批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算案時(shí)，也看不到這筆錢的具體支出去向,。
為爭(zhēng)取2011年中央預(yù)算內(nèi)投資資金,，安徽省已經(jīng)匯總各市關(guān)于農(nóng)村沼氣項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃，并送達(dá)國(guó)家發(fā)改委審批,。去年僅此一個(gè)項(xiàng)目,，安徽省就獲得了近6000萬(wàn)元的中央預(yù)算內(nèi)投資撥款。這筆撥款來(lái)自中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃,，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批,、分配。在中國(guó),，發(fā)改委負(fù)責(zé)的預(yù)算分配被稱之為“口袋預(yù)算”,。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，2011年這類預(yù)算投資總額達(dá)到3826億,�,！斑@么大一筆財(cái)政資金，每年全國(guó)人大審批預(yù)算的時(shí)候是不知道具體支出情況的,，這樣的預(yù)算審批有何意義呢,？”一位全國(guó)人大代表表示不解�,！翱诖A(yù)算”也稱政府第二預(yù)算,，是中國(guó)政府預(yù)算中特有的現(xiàn)象�,！巴ǔ２徽撃膫�(gè)國(guó)家,，只有財(cái)政部門才有預(yù)算分配權(quán)，‘口袋預(yù)算’相當(dāng)于肢解了政府預(yù)算,，破壞了一個(gè)國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán),。”南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬蔡琛說(shuō),。
“極易造成預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅”
中國(guó)刺激經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施這兩年,，中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模龐大。2010年中央預(yù)算內(nèi)投資共計(jì)3926億,，今年有所減少,，但仍為3826億,。“每年審批通過(guò)這么大筆支出,，卻不知道要花在哪里,，這是很令人無(wú)法理解的事情�,！币晃蝗珖�(guó)人大代表說(shuō),。為此，全國(guó)人大去年要求,，中央政府重大公共投資預(yù)算在審查時(shí)要提供項(xiàng)目表,。這樣可以對(duì)應(yīng)審查一些項(xiàng)目是否合理、安排資金是否有效等,。據(jù)了解,，2011年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃安排用于保障性安居工程、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,、教育衛(wèi)生、文化旅游,、公檢法司建設(shè),、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè),、自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域,。
根據(jù)全國(guó)人大的要求，安排給中央部門的投資必須在今年2月28日前編制并下達(dá)計(jì)劃,，安排給地方的投資也盡量按此時(shí)限抓緊編制并下達(dá),。到了2月，全國(guó)人大預(yù)工委還就2011年中央預(yù)算內(nèi)投資資金如何安排使用一事詢問(wèn)過(guò)國(guó)家發(fā)改委,。當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委派出一位副主任和投資司負(fù)責(zé)人前往全國(guó)人大進(jìn)行說(shuō)明,，主要意思是，發(fā)改委還未收到各地各部門的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告,，因而無(wú)法給出具體項(xiàng)目表,。最終，這一項(xiàng)目表并沒(méi)有如期在今年3月初的全國(guó)兩會(huì)上交到代表手里,。與會(huì)代表表示,，今年兩會(huì)審議預(yù)算時(shí)，中央預(yù)算內(nèi)投資沒(méi)有列出一個(gè)項(xiàng)目,�,！斑@樣的預(yù)算分配方式很容易造成預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅�,！币晃蝗珖�(guó)人大代表指出,，如果年初將項(xiàng)目落實(shí)好,，并通過(guò)人大審批，年中就不能輕易調(diào)整,；也可以制定計(jì)劃,，年初撥多少款,、年中撥多少,、年底撥多少，有個(gè)節(jié)奏,。但現(xiàn)實(shí)情況是中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目大多在本年度期間申報(bào),、批準(zhǔn)和撥款，這個(gè)過(guò)程沒(méi)有人大的監(jiān)督,，隨意性較大,。近年來(lái)很多項(xiàng)目甚至被推遲到年底，為了完成預(yù)算,，這些支出最終從財(cái)政部撥到省里的財(cái)政廳就算是花出去了,，即預(yù)算執(zhí)行完了。
專家建議分給各職能部門
據(jù)中央部門和地方政府部門的公開(kāi)資料,，每年的預(yù)算通常都是從上一年的6月開(kāi)始著手準(zhǔn)備,，尤其項(xiàng)目預(yù)算要求提前做好各種論證等工作，到10月底隨第一次申報(bào)部門預(yù)算(簡(jiǎn)稱“一上”)遞交財(cái)政部,。財(cái)政部對(duì)預(yù)算進(jìn)行初審后下達(dá)第一次預(yù)算回復(fù)框架(簡(jiǎn)稱“一下”)指標(biāo),，要求部門預(yù)算在“一下”范圍內(nèi)進(jìn)行編制修改。12月上旬第二次申報(bào)部門預(yù)算(簡(jiǎn)稱“二上”),，次年1月中旬,，通過(guò)全國(guó)人大預(yù)工委等部門的初審后，下達(dá)第二次預(yù)算回復(fù)框架(簡(jiǎn)稱“二下”)修改意見(jiàn),，最終在全國(guó)兩會(huì)前上報(bào)并申請(qǐng)批準(zhǔn),。通過(guò)這樣幾個(gè)來(lái)回的修改，財(cái)政部和預(yù)算支出單位會(huì)有較好的溝通,，一些支出是否必要,，規(guī)模是否合理等問(wèn)題都能夠斟酌。很多學(xué)者建議,，中央預(yù)算內(nèi)投資資金也可以參照部門預(yù)算的這種程序,，提前申報(bào)編制，“來(lái)不及兩個(gè)來(lái)回的修改,，最起碼看一次也行,，或者在全國(guó)兩會(huì)前送達(dá)項(xiàng)目表也可以”。
但在地方政府看來(lái),，這樣的過(guò)程無(wú)疑增加了項(xiàng)目獲批的難度,，也拖延了時(shí)間,。據(jù)了解，為了盡快獲得批準(zhǔn),，安徽省發(fā)改委就要求,，關(guān)于大中型沼氣工程，省里將從已批復(fù)可研但未安排投資,，以及2010年各地申報(bào)儲(chǔ)備且通過(guò)省級(jí)審查的項(xiàng)目中,，選報(bào)一些給國(guó)家發(fā)改委，這樣可以及早審批,、撥款和開(kāi)工,。
而對(duì)于預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一，很多學(xué)者認(rèn)為其涉及很多綜合改革,，因?yàn)轭A(yù)算分配權(quán)是隨項(xiàng)目的審批權(quán)發(fā)生的,，這已超出了預(yù)算改革的范疇，而涉及投資體制,、項(xiàng)目審批制度以及部門職能改革,。但馬蔡琛認(rèn)為，中央預(yù)算內(nèi)投資完全可以分解到國(guó)務(wù)院各個(gè)職能部門預(yù)算中,，如保障房的分給住建部,、衛(wèi)生的給衛(wèi)生部、環(huán)境的給環(huán)保部,，這些職能部門對(duì)項(xiàng)目的安排和資金的使用可能更為專業(yè),。“同時(shí),，預(yù)算分配權(quán)統(tǒng)一到財(cái)政部,，公眾也可以從部門預(yù)算中看到中央的這些投資是如何使用的�,！瘪R蔡琛表示,。