基于透明度高,、競爭力強、腐敗率低等諸多優(yōu)良品質(zhì)，公開招標為世界各國政府采購的主要采購工具之一,，也是我國法定的,、唯一的主要采購方式，但這種采購工具最近五年,，已經(jīng)日漸為“協(xié)議供貨”的非法定采購方法所取代,。
按照“協(xié)議供貨”的采購模式，采購部門最初采購時,，不知道交付的貨物,、工程或服務的確定時間、確切數(shù)量或確定金額,，但為了確保未來某一時間內(nèi)獲取貨物,、工程或服務，政府采購部門一般會根據(jù)使用條件事先設定一定的標準和要求,，通過“公開招標”的采購方式,，邀請潛在供應商參與采購。其交易過程通常包括政府采購合同的兩個授予階段：在第一階段,，根據(jù)“公開招標”方法,，按照參與供應商對采購文件的響應程度，從中遴選出若干名所謂的“中標供應商”,，隨后,，采購部門與這些“中標供應商”訂立一項框架協(xié)議；在采購的第二階段,，當未來某一時間使用單位產(chǎn)生特定需求時,，采購人再向若干名事先選定的“中標供應商”發(fā)出要約邀請，從而在完全封閉的環(huán)境下展開第二次小范圍的“競爭”,，之后,，在這些“中標供應商”中最終確定我國法律意義上的中標供應商，并正式簽署政府采購合同,。
我認為,，在《招標投標法》、《政府采購法》等法律仍然有效的情況下,，政府采購項目通過“協(xié)議供貨”達成的,，大部分都存在嚴重規(guī)避現(xiàn)行法律的行為，沒有適用國家法律的任何強制性規(guī)定,。
沒有統(tǒng)一執(zhí)行標準
首先,，從適用范圍來看，在我們國內(nèi),，由于沒有法律規(guī)定,，對于“協(xié)議供貨”的適用范圍,，全國各級政府采購部門都沒有一個統(tǒng)一的執(zhí)行標準和要求，而各省市縣的實際做法也是參差不齊,。有些實行協(xié)議供貨的項目,，為規(guī)格或標準相對統(tǒng)一、產(chǎn)品品牌較多且市場貨源充足的通用類產(chǎn)品,；有些“協(xié)議供貨”的適用范圍是指在政府集中采購目錄,、部門集中采購目錄范圍內(nèi)通用類貨物；而也有些“協(xié)議供貨”采購項目為同一產(chǎn)品本次批量采購金額超過20萬元的辦公設備,，等等,。國內(nèi)的情況總的來看，適用于“協(xié)議供貨”的采購項目可以是貨物類的產(chǎn)品,，也可以是定點采購的工程或服務,，但每年適用于“協(xié)議供貨”的內(nèi)容都是不確定的，可能有貨物,、工程或服務,，也可能沒有，或者只有其中的一項或兩項,；而每年適用的種類,、數(shù)量、金額等方面的內(nèi)容都是不確定的,，需要根據(jù)采購目錄進行明確,。許多省市每年所發(fā)布的文件，詳細排列了適用于協(xié)議供貨的品目,，有些省市之間的采購品目雖然有些類似,，但適用的采購金額都會有不同的情況�,！�
并非法定采購方式
其次,，從使用的采購方法來看，“協(xié)議供貨”是一種獨立的采購工具,，不屬于我國現(xiàn)行《政府采購法》所規(guī)定的法定采購工具之一,。這種采購方法雖然有多種采購模式，但都需要借助政府采購法所規(guī)定的一種采購工具,，比如公開招標或其他采購方式,，以之完成采購的第一個階段。從我國實施“協(xié)議供貨”的情況來看,，在采購合同授予的第一個階段,，選擇公開招標采購方式的情形比較多見，而采用競爭性談判,、單一來源等其他采購方法的,，相對而言比較少,，可以說是罕見。而按照國外“協(xié)議供貨”的情況,，如果滿足邀請招標,、競爭性談判等其他采購方式的使用條件，實施合同授予第一階段的采購工作也是可以的,，并非只能采取公開招標的采購方法。
就合同授予的第二個階段來看,，這個采購階段關系到政府采購合同的最終授予,，有關采購方式的使用條件似乎顯得更為重要�,？墒�,，許多省市的政府采購部門并不太重視第二階段的采購。盡管有些省市規(guī)定了公開采購的競爭方法,，例如競爭性談判,。倘若選擇此類公開競爭方法也應當具備相應的使用條件，不能完全放任采購人自行采購,，不然會規(guī)避集中采購的立法用意,。
信息發(fā)布存在瑕疵
從招標采購結果的信息發(fā)布內(nèi)容來看，實踐部門所謂的“協(xié)議供貨”中標結果公告,，我們看不到有關中標公告所應當包括的具體內(nèi)容,，例如采購人的名稱、地址和聯(lián)系方式,；采購項目數(shù)量,、簡要技術要求及合同履行日期；定標日期,；項目招標公告日期,；中標供應商名稱、地址和中標金額等等,。以上這些信息是財政部《政府采購信息公告管理辦法》第十二條所規(guī)定的強制性要求,，是各級政府采購部門必須遵守的。而在協(xié)議有效期內(nèi),，通過第二階段的采購,，采購部門總共獲取多少產(chǎn)品，究竟都有哪些采購人經(jīng)過了第二階段的采購,，總共支出了多少納稅人的資金,，究竟有多少個采購人獲取單次采購數(shù)量或預算金額以內(nèi)的產(chǎn)品，究竟是一個還是若干個供應商最終成為中標或成交供應商,，單次中標或成交的總金額是多少,，究竟有多少個供應商最終被淘汰出局,，是否已經(jīng)給這些失敗的中標供應商最終發(fā)出落標通知書等等，這些信息不僅是國內(nèi)政府采購信息披露的要求,，也是《WTO政府采購協(xié)定》所明確規(guī)定的,，但目前我們卻很難從有關渠道看到這些。
重回分散采購老路
按照國外的集中采購,，尤其是實施協(xié)議供貨的采購方式,，集中采購單位可以根據(jù)多個采購人的需求，對某一方面的采購項目進行歸類,，將要獲取的產(chǎn)品,，其采購價格肯定會有不少的折扣。但在我國的采購實踐中,，進入采購第二階段后,，通常不是集中采購機構繼續(xù)進行采購，而是由各個國家機關,、事業(yè)單位,、團體組織等采購人自行進行采購，實際上也就是過去的分散采購,。而具體的采購活動,，基本上就是采購人在控制和運作，且都有指定品牌之嫌,，不論是財政部門還是采購中心,，均沒有將所有采購人所需要的同一品牌集中起來進行統(tǒng)一采購和管理，利用協(xié)議供貨的采購模式降低采購成本,。這樣一來,，協(xié)議供貨就沒有了任何的實際意義，反而是對政府集中采購的立法宗旨和效率目標的踐踏,，完全背離了《招標投標法》,、《政府采購法》的立法宗旨。故實踐中,，人們通常會說“協(xié)議供貨”采購價格比一般市場上還要貴,，這不能說沒有任何道理。在自由,、分散采購的模式下,，某個供應商如果想拿到最終的政府采購合同，必須另外支付一定的權力租金,。
總之,，我國普遍推行的“協(xié)議供貨”，其實質(zhì)是對我國法定采購方式的公開踐踏。在法無明文規(guī)定的情況下,，必須禁止推廣應用此類模式,。
(作者為北京市遼海律師事務所高級律師)
鏈接：說說變“味”的政府采購(一)：“去”集中化成普遍趨勢