基于透明度高、競爭力強(qiáng),、腐敗率低等諸多優(yōu)良品質(zhì)，公開招標(biāo)為世界各國政府采購的主要采購工具之一,，也是我國法定的、唯一的主要采購方式,，但這種采購工具最近五年,，已經(jīng)日漸為“協(xié)議供貨”的非法定采購方法所取代。
按照“協(xié)議供貨”的采購模式,，采購部門最初采購時(shí),，不知道交付的貨物、工程或服務(wù)的確定時(shí)間,、確切數(shù)量或確定金額,，但為了確保未來某一時(shí)間內(nèi)獲取貨物、工程或服務(wù),，政府采購部門一般會根據(jù)使用條件事先設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求,，通過“公開招標(biāo)”的采購方式，邀請潛在供應(yīng)商參與采購,。其交易過程通常包括政府采購合同的兩個(gè)授予階段：在第一階段,，根據(jù)“公開招標(biāo)”方法，按照參與供應(yīng)商對采購文件的響應(yīng)程度,，從中遴選出若干名所謂的“中標(biāo)供應(yīng)商”,，隨后，采購部門與這些“中標(biāo)供應(yīng)商”訂立一項(xiàng)框架協(xié)議,；在采購的第二階段,，當(dāng)未來某一時(shí)間使用單位產(chǎn)生特定需求時(shí)，采購人再向若干名事先選定的“中標(biāo)供應(yīng)商”發(fā)出要約邀請,，從而在完全封閉的環(huán)境下展開第二次小范圍的“競爭”,，之后，在這些“中標(biāo)供應(yīng)商”中最終確定我國法律意義上的中標(biāo)供應(yīng)商,，并正式簽署政府采購合同,。
我認(rèn)為,，在《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律仍然有效的情況下,，政府采購項(xiàng)目通過“協(xié)議供貨”達(dá)成的，大部分都存在嚴(yán)重規(guī)避現(xiàn)行法律的行為,，沒有適用國家法律的任何強(qiáng)制性規(guī)定,。
沒有統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)
首先，從適用范圍來看,，在我們國內(nèi),，由于沒有法律規(guī)定，對于“協(xié)議供貨”的適用范圍,，全國各級政府采購部門都沒有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和要求,，而各省市縣的實(shí)際做法也是參差不齊。有些實(shí)行協(xié)議供貨的項(xiàng)目,，為規(guī)格或標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一,、產(chǎn)品品牌較多且市場貨源充足的通用類產(chǎn)品；有些“協(xié)議供貨”的適用范圍是指在政府集中采購目錄,、部門集中采購目錄范圍內(nèi)通用類貨物,；而也有些“協(xié)議供貨”采購項(xiàng)目為同一產(chǎn)品本次批量采購金額超過20萬元的辦公設(shè)備，等等,。國內(nèi)的情況總的來看,，適用于“協(xié)議供貨”的采購項(xiàng)目可以是貨物類的產(chǎn)品，也可以是定點(diǎn)采購的工程或服務(wù),，但每年適用于“協(xié)議供貨”的內(nèi)容都是不確定的,，可能有貨物、工程或服務(wù),，也可能沒有,，或者只有其中的一項(xiàng)或兩項(xiàng)；而每年適用的種類,、數(shù)量,、金額等方面的內(nèi)容都是不確定的，需要根據(jù)采購目錄進(jìn)行明確,。許多省市每年所發(fā)布的文件,，詳細(xì)排列了適用于協(xié)議供貨的品目，有些省市之間的采購品目雖然有些類似,，但適用的采購金額都會有不同的情況,。
并非法定采購方式
其次,，從使用的采購方法來看,，“協(xié)議供貨”是一種獨(dú)立的采購工具，不屬于我國現(xiàn)行《政府采購法》所規(guī)定的法定采購工具之一。這種采購方法雖然有多種采購模式,，但都需要借助政府采購法所規(guī)定的一種采購工具,，比如公開招標(biāo)或其他采購方式，以之完成采購的第一個(gè)階段,。從我國實(shí)施“協(xié)議供貨”的情況來看,，在采購合同授予的第一個(gè)階段，選擇公開招標(biāo)采購方式的情形比較多見,，而采用競爭性談判,、單一來源等其他采購方法的，相對而言比較少,，可以說是罕見,。而按照國外“協(xié)議供貨”的情況，如果滿足邀請招標(biāo),、競爭性談判等其他采購方式的使用條件,，實(shí)施合同授予第一階段的采購工作也是可以的，并非只能采取公開招標(biāo)的采購方法,。
就合同授予的第二個(gè)階段來看,，這個(gè)采購階段關(guān)系到政府采購合同的最終授予，有關(guān)采購方式的使用條件似乎顯得更為重要,�,？墒牵S多省市的政府采購部門并不太重視第二階段的采購,。盡管有些省市規(guī)定了公開采購的競爭方法,，例如競爭性談判。倘若選擇此類公開競爭方法也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的使用條件,，不能完全放任采購人自行采購,，不然會規(guī)避集中采購的立法用意。
信息發(fā)布存在瑕疵
從招標(biāo)采購結(jié)果的信息發(fā)布內(nèi)容來看,，實(shí)踐部門所謂的“協(xié)議供貨”中標(biāo)結(jié)果公告,，我們看不到有關(guān)中標(biāo)公告所應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容，例如采購人的名稱,、地址和聯(lián)系方式,；采購項(xiàng)目數(shù)量、簡要技術(shù)要求及合同履行日期,；定標(biāo)日期,；項(xiàng)目招標(biāo)公告日期；中標(biāo)供應(yīng)商名稱,、地址和中標(biāo)金額等等,。以上這些信息是財(cái)政部《政府采購信息公告管理辦法》第十二條所規(guī)定的強(qiáng)制性要求,，是各級政府采購部門必須遵守的。而在協(xié)議有效期內(nèi),，通過第二階段的采購,，采購部門總共獲取多少產(chǎn)品，究竟都有哪些采購人經(jīng)過了第二階段的采購,，總共支出了多少納稅人的資金,，究竟有多少個(gè)采購人獲取單次采購數(shù)量或預(yù)算金額以內(nèi)的產(chǎn)品，究竟是一個(gè)還是若干個(gè)供應(yīng)商最終成為中標(biāo)或成交供應(yīng)商,，單次中標(biāo)或成交的總金額是多少，究竟有多少個(gè)供應(yīng)商最終被淘汰出局,，是否已經(jīng)給這些失敗的中標(biāo)供應(yīng)商最終發(fā)出落標(biāo)通知書等等,，這些信息不僅是國內(nèi)政府采購信息披露的要求，也是《WTO政府采購協(xié)定》所明確規(guī)定的,，但目前我們卻很難從有關(guān)渠道看到這些,。
重回分散采購老路
按照國外的集中采購，尤其是實(shí)施協(xié)議供貨的采購方式,，集中采購單位可以根據(jù)多個(gè)采購人的需求,，對某一方面的采購項(xiàng)目進(jìn)行歸類，將要獲取的產(chǎn)品,，其采購價(jià)格肯定會有不少的折扣,。但在我國的采購實(shí)踐中，進(jìn)入采購第二階段后,，通常不是集中采購機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行采購,，而是由各個(gè)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,、團(tuán)體組織等采購人自行進(jìn)行采購,，實(shí)際上也就是過去的分散采購。而具體的采購活動(dòng),，基本上就是采購人在控制和運(yùn)作,，且都有指定品牌之嫌，不論是財(cái)政部門還是采購中心,，均沒有將所有采購人所需要的同一品牌集中起來進(jìn)行統(tǒng)一采購和管理,，利用協(xié)議供貨的采購模式降低采購成本。這樣一來,，協(xié)議供貨就沒有了任何的實(shí)際意義,，反而是對政府集中采購的立法宗旨和效率目標(biāo)的踐踏，完全背離了《招標(biāo)投標(biāo)法》,、《政府采購法》的立法宗旨,。故實(shí)踐中,，人們通常會說“協(xié)議供貨”采購價(jià)格比一般市場上還要貴，這不能說沒有任何道理,。在自由,、分散采購的模式下，某個(gè)供應(yīng)商如果想拿到最終的政府采購合同,，必須另外支付一定的權(quán)力租金,。
總之，我國普遍推行的“協(xié)議供貨”,，其實(shí)質(zhì)是對我國法定采購方式的公開踐踏,。在法無明文規(guī)定的情況下，必須禁止推廣應(yīng)用此類模式,。
(作者為北京市遼海律師事務(wù)所高級律師)
鏈接：說說變“味”的政府采購(一)：“去”集中化成普遍趨勢