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文化中心項(xiàng)目這樣的工程采購已成為煙臺(tái)市政府采購的“重頭戲”,。資料照片 |
煙臺(tái)市政府采購遵循市場規(guī)律要求,，堅(jiān)持“大采購”理念，通過拓展政府采購領(lǐng)域,，拉長政府采購鏈條,，強(qiáng)化采購全程監(jiān)管,，建立健全制度體系，在十多年的實(shí)踐中逐步建立起一整套獨(dú)具煙臺(tái)特色的政府采購運(yùn)行模式,，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,，去年采購金額達(dá)到60億元，對財(cái)政性資金發(fā)揮了有效的監(jiān)督作用,。
專家指出,，煙臺(tái)將政府采購置于“四位一體”財(cái)政支出管理中進(jìn)行綜合布局，從而形成“大采購”理念下的運(yùn)行模式,，充分體現(xiàn)了政府采購改革的本意,，應(yīng)該成為地市級(jí)及地市以下政府采購效仿的樣本。
突出采購立項(xiàng)前的需求論證
不少采購單位每年的總結(jié)中都會(huì)提到“今年節(jié)約多少采購資金”,，將節(jié)約資金固定在采購過程中,。
煙臺(tái)市財(cái)政局局長、煙臺(tái)市政府采購管理辦公室主任葉文君卻不這樣認(rèn)為,。他說,，采購立項(xiàng)前的需求論證是節(jié)約財(cái)政性資金的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
葉文君認(rèn)為,，由于政府采購資金為社會(huì)公共資金,，采購人在提供社會(huì)公共服務(wù)方面，往往過多地考慮其需求的重要性,，或者滿足其自身的“工作方便”,，在提出使用采購需求時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“貪大求洋”,、功能“更多更好”的問題,，而對政府采購資金怎樣節(jié)約使用則考慮較少,，由此常常導(dǎo)致“物非所需”，出現(xiàn)采購過剩,、多余和不必要,。這些情況雖然多發(fā)生在采購實(shí)施過程之前，但卻對采購科學(xué)與否起著關(guān)鍵性的作用,。
正是基于這個(gè)觀點(diǎn),，煙臺(tái)市在設(shè)計(jì)政府采購體系之初，將政府采購的前期管理放在突出位置,，通過搭建技術(shù)論證平臺(tái),，用專家論證意見作為評(píng)審采購人需求合理的惟一標(biāo)準(zhǔn)。對于采購規(guī)模較大,、技術(shù)較復(fù)雜的項(xiàng)目,，煙臺(tái)市政府采購管理辦公室(以下簡稱采購辦)組織財(cái)政部門各相關(guān)科室、采購人代表,、有關(guān)專家對采購人擬實(shí)施采購方案的合理性進(jìn)行綜合分析和全面科學(xué)論證,，并將結(jié)果作為業(yè)務(wù)科室項(xiàng)目預(yù)算的重要依據(jù)。
據(jù)煙臺(tái)市政府采購管理辦公室副主任任信美介紹,，具體論證內(nèi)容包括：重點(diǎn)審核項(xiàng)目方案是否完整,，有無漏項(xiàng)；規(guī)模和檔次是否合理,，有無脫離實(shí)際的超標(biāo)準(zhǔn)需求,；功能是否合理，能否滿足工作需要,；設(shè)計(jì)方案是否經(jīng)濟(jì),，能否在部門間實(shí)現(xiàn)資源共享；項(xiàng)目概算有無突破預(yù)算,，突破預(yù)算的原因何在,，應(yīng)如何改進(jìn)等。
葉文君說：“政府采購絕不是簡單的買東西,，它與各項(xiàng)財(cái)政改革必須協(xié)同推進(jìn),，應(yīng)該將其置于以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、投資評(píng)審為支撐,、政府采購為手段,、國庫集中支付為保障的‘四位一體‘財(cái)政支出管理模式中”，這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金使用與監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一,。
招標(biāo)確定集中采購代理機(jī)構(gòu)
煙臺(tái)模式的最大特點(diǎn)是,，煙臺(tái)市的“采管分離”表現(xiàn)在政府采購管理辦公室突出了作為政府采購監(jiān)督管理部門的地位和職責(zé)，而在政府采購具體執(zhí)行操作上實(shí)行中介職業(yè)代理制,。
任信美告訴記者,，煙臺(tái)市沒有單獨(dú)設(shè)立集中采購中心，而是每隔二至三年,，公開招標(biāo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu),，代為履行政府采購中心職能。據(jù)悉,，已有7家具有政府采購雙甲資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)成為煙臺(tái)市集中采購代理機(jī)構(gòu),。而1999年成立的煙臺(tái)市政府采購辦作為煙臺(tái)市財(cái)政局的下屬正處級(jí)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全面監(jiān)督管理政府采購工作,，其主要職能是：制訂煙臺(tái)市政府采購的各類實(shí)施辦法及細(xì)則,，負(fù)責(zé)編制市級(jí)政府采購目錄草案，審核政府采購計(jì)劃,，審批政府采購方式,，負(fù)責(zé)對政府采購的全過程實(shí)施監(jiān)督管理，監(jiān)督政府采購合同執(zhí)行及政府采購資金的撥付,，規(guī)范政府采購當(dāng)事人行為等,。這個(gè)定編27人的機(jī)構(gòu)，設(shè)有綜合科,、管理科,、監(jiān)督科和支付科四個(gè)科室。
葉文君認(rèn)為,，當(dāng)年煙臺(tái)政府采購的最大突破點(diǎn)就在此，后來發(fā)生的很多事情也證明了這種嘗試是成功的,。
據(jù)他介紹,，在我國大部分地級(jí)市及地市以下，政府采購管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)置為財(cái)政部門下的二級(jí)科室,，而采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)基本上都是設(shè)為公共事業(yè)法人,，即政府采購中心。由于我國的特殊國情,，政府集中采購機(jī)構(gòu)也一般參照行政級(jí)別定位,。而這種行政級(jí)別定位，各地情況又有很大不同,，有的為“科級(jí)”采購中心,，有的為“副處級(jí)”單位，而有的則為“正處級(jí)”單位,，即在參照性的行政級(jí)別方面,，與財(cái)政局同級(jí)。
“由于都是政府單位，且存在級(jí)別高低之分,，在運(yùn)行中通常出現(xiàn)管理權(quán)限和問題處理方面的意見分歧,。”葉文君說,，更重要的是,，政府集中采購機(jī)構(gòu)希望將更多的政府采購項(xiàng)目納入集中采購范圍。而按《政府采購法》的規(guī)定,，只有納入集中采購目錄的貨物,、工程和服務(wù)等，才需要由集中采購機(jī)構(gòu)采購,。不過,，決定是否納入集中采購目錄，權(quán)限在政府采購管理機(jī)構(gòu),。由此,，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在這方面的分歧通常在所難免。煙臺(tái)市選擇社會(huì)集中采購代理機(jī)構(gòu),，在規(guī)定的地點(diǎn),、按照規(guī)定的代理費(fèi)用委托實(shí)施采購工作，解決了兩個(gè)不同“政府公共部門”之間的協(xié)調(diào)問題,，為政府采購?fù)〞尺\(yùn)行創(chuàng)造了條件,。
目前，不少政府官員因招投標(biāo),、政府采購紛紛下馬,，葉文君認(rèn)為煙臺(tái)“采管分離”模式避免了滋生腐敗現(xiàn)象,，避免了一家集中采構(gòu)機(jī)構(gòu)所形成的壟斷局面和強(qiáng)勢地位,。
“過去，一些代理商常常打電話想影響評(píng)標(biāo)結(jié)果,，后來發(fā)現(xiàn)我們政府采購辦沒有參與具體招投標(biāo)的工作,，現(xiàn)在這種托關(guān)系的電話幾乎沒有了�,！比涡琶勒f，采購辦一旦發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有違規(guī)行為,，立即查處并取消其代理資格,，樹立了政府機(jī)關(guān)在供應(yīng)商中的良好形象,。
中介代理費(fèi)用是政府采購中的敏感話題,。目前,，我國也有一些地區(qū)實(shí)行政府采購委托社會(huì)機(jī)構(gòu)采購的做法,，采購代理費(fèi)用主要根據(jù)采購標(biāo)的額大小按比例確定,，在這種情況下，必然出現(xiàn)一些嚴(yán)重的問題,。如采購中介代理機(jī)構(gòu)為了攬“生意”,，就可能向采購人或采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)“公關(guān)”,，以此獲得更多的代理機(jī)會(huì)等等,。在這種機(jī)制的運(yùn)作下,，采購代理機(jī)構(gòu)必然會(huì)在與采購人,、采購管理機(jī)構(gòu)在“公關(guān)”上展開競爭，而不一定在提供優(yōu)良服務(wù)上展開競爭,，形成一種走向不當(dāng)競爭的誤導(dǎo)機(jī)制。
任信美說,，為了避免這些情況,，煙臺(tái)市按照市場定價(jià)原則，根據(jù)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際完成的工作量,，由財(cái)政定期直接支付給集中采購代理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的代理費(fèi)用,，平均一個(gè)項(xiàng)目一萬元左右�,！按碣M(fèi)用相對固定,，財(cái)政統(tǒng)一支付，不僅有效防止了代理機(jī)構(gòu)追求經(jīng)濟(jì)效益迎合采購人之舉,，而且每年可節(jié)約近2/3的中標(biāo)服務(wù)費(fèi),。”同時(shí),，煙臺(tái)實(shí)行的每個(gè)采購項(xiàng)目抽簽決定代理機(jī)構(gòu)的做法,，也使代理機(jī)構(gòu)為獲得代理機(jī)會(huì)而“公關(guān)”采購人和采購管理機(jī)構(gòu)的舉動(dòng)成為多余。
八成以上份額來自工程采購
“這條路是政府采購的,，你瞧對面的文化中心也是政府采購的,。”煙臺(tái)市政府采購管理辦公室綜合科工作人員指給記者看,。據(jù)悉,，工程采購目前已成為煙臺(tái)市政府采購的“重頭戲”，采購額占采購總額80%以上,。
目前在我國大部分地區(qū),，政府工程采購沒有納入政府采購管理范圍。工程采購雖然也是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行，但較多都是各工程采購人的行政主管部門如建設(shè)局,、水利局等自行管理,，或者說由各行政主管部門委托中介采購機(jī)構(gòu)實(shí)施，同時(shí)由各對應(yīng)的行政主管自行管理,。這形成了典型的“同體內(nèi)部管理監(jiān)督”,、“自說自話”,、“自己管自己”,、“管理靠自覺”的管理模式。
葉文君認(rèn)為,，政府采購是一個(gè)“大采購”的概念,，政府工程采購是政府財(cái)政支出的重要組成部分，因此,，他們將政府工程采購納入管理監(jiān)督范圍之內(nèi),，并根據(jù)政府工程采購的特殊性和管理復(fù)雜性制訂了一套管理方式。
“采購辦將工程采購納入監(jiān)管,，一開始有些擔(dān)憂,，怕別人認(rèn)為我們?nèi)帣?quán)力，但是通過積極溝通與協(xié)調(diào),，現(xiàn)在部門間相互配合,、相互支持，形成了和諧順暢的采購機(jī)制,�,！比涡琶澜榻B說，煙臺(tái)市政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié),，仍在建設(shè)部門工程交易大廳內(nèi)進(jìn)行,，由采購辦和招標(biāo)辦實(shí)行雙重監(jiān)管。
她說,，在不改變現(xiàn)行工程招標(biāo)管理模式的前提下,，在建設(shè)部門與財(cái)政部門之間，做好角色分工和定位,。按照角色分工定位,，建設(shè)部門突出在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、對施工單位資質(zhì)及工程質(zhì)量方面發(fā)揮監(jiān)督作用,，而財(cái)政部門則對工程項(xiàng)目從采購資金,、采購過程到合同履行全方位、全過程監(jiān)督管理,。由于職責(zé)分工明確,、監(jiān)督管理到位,，煙臺(tái)市政府采購順利介入工程領(lǐng)域，市級(jí)所有工程項(xiàng)目的施工,、安裝,、設(shè)備、材料及監(jiān)理等全部按程序?qū)嵭姓少彙?/P>
地市級(jí)政府采購模式的樣本
2008年,，山東省財(cái)政廳開始在全省范圍內(nèi)推廣煙臺(tái)模式,。山東省財(cái)政廳副廳長阮鳳英指出，煙臺(tái)特色的政府采購模式在實(shí)踐中取得了很好的效果,，在全省發(fā)揮了很好的示范作用,，下一步要盡快推廣。據(jù)悉,，目前山東大部分地市都成功地復(fù)制了煙臺(tái)模式,。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)設(shè)立專項(xiàng)課題也對煙臺(tái)模式進(jìn)行理論研究,，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東指出,，煙臺(tái)特色的政府采購運(yùn)行模式應(yīng)該成為地市級(jí)及地市以下政府采購機(jī)構(gòu)效仿的樣本。
據(jù)悉,，目前,，各地市級(jí)政府采購都進(jìn)行了各種各樣的模式設(shè)計(jì)和實(shí)踐。有的地方地市級(jí)政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置為相當(dāng)于正處或副處級(jí)單位,；有的地方實(shí)行政府采購管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)平行級(jí)別的模式,；也有些地方不設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，而是完全由采購人或監(jiān)督管理部門自主選擇社會(huì)中介采購機(jī)構(gòu),；也有的地方設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的集中采購機(jī)構(gòu),，實(shí)行機(jī)構(gòu)之間的適當(dāng)競爭等等。
“但是,，在地市級(jí)及地市級(jí)以下的政府采購中,，政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與政府集中采購機(jī)構(gòu)之間，權(quán)利,、責(zé)任,、義務(wù)劃分不明確，二者之間工作不夠協(xié)調(diào)的問題較為普遍,，導(dǎo)致工作中有時(shí)出現(xiàn)一些相互矛盾,、相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，影響了政府采購的質(zhì)量和效率,�,！毙鞜|說，煙臺(tái)模式解決了這一問題,。
其次,，地市級(jí)政府中,，財(cái)政部門主管預(yù)算資金，其地位決定了更能有效地監(jiān)管財(cái)政性資金的走向,。徐煥東說,，我國各地政府的貨物、服務(wù)納入政府集中采購的范圍差別很大,。有些地區(qū)政府采購納入集中管理的范圍很窄,。比如南方某一省會(huì)城市，政府設(shè)立的集中采購中心編制17人,，2007年全年可供其實(shí)行集中采購的金額僅1900萬元,。“煙臺(tái)市一開始就有大采購的理念,，貨物,、服務(wù)、工程全納入政府采購范圍,，形成了比較鮮明的煙臺(tái)特色,。”他說,。