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文化中心項(xiàng)目這樣的工程采購(gòu)已成為煙臺(tái)市政府采購(gòu)的“重頭戲”。資料照片 |
煙臺(tái)市政府采購(gòu)遵循市場(chǎng)規(guī)律要求，堅(jiān)持“大采購(gòu)”理念,，通過(guò)拓展政府采購(gòu)領(lǐng)域,，拉長(zhǎng)政府采購(gòu)鏈條，強(qiáng)化采購(gòu)全程監(jiān)管,，建立健全制度體系,，在十多年的實(shí)踐中逐步建立起一整套獨(dú)具煙臺(tái)特色的政府采購(gòu)運(yùn)行模式,，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,，去年采購(gòu)金額達(dá)到60億元,，對(duì)財(cái)政性資金發(fā)揮了有效的監(jiān)督作用。
專家指出,，煙臺(tái)將政府采購(gòu)置于“四位一體”財(cái)政支出管理中進(jìn)行綜合布局,，從而形成“大采購(gòu)”理念下的運(yùn)行模式，充分體現(xiàn)了政府采購(gòu)改革的本意,，應(yīng)該成為地市級(jí)及地市以下政府采購(gòu)效仿的樣本,。
突出采購(gòu)立項(xiàng)前的需求論證
不少采購(gòu)單位每年的總結(jié)中都會(huì)提到“今年節(jié)約多少采購(gòu)資金”，將節(jié)約資金固定在采購(gòu)過(guò)程中,。
煙臺(tái)市財(cái)政局局長(zhǎng),、煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室主任葉文君卻不這樣認(rèn)為。他說(shuō),，采購(gòu)立項(xiàng)前的需求論證是節(jié)約財(cái)政性資金的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。
葉文君認(rèn)為，由于政府采購(gòu)資金為社會(huì)公共資金,，采購(gòu)人在提供社會(huì)公共服務(wù)方面,，往往過(guò)多地考慮其需求的重要性，或者滿足其自身的“工作方便”,，在提出使用采購(gòu)需求時(shí),，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“貪大求洋”、功能“更多更好”的問(wèn)題,，而對(duì)政府采購(gòu)資金怎樣節(jié)約使用則考慮較少,，由此常常導(dǎo)致“物非所需”，出現(xiàn)采購(gòu)過(guò)剩,、多余和不必要,。這些情況雖然多發(fā)生在采購(gòu)實(shí)施過(guò)程之前，但卻對(duì)采購(gòu)科學(xué)與否起著關(guān)鍵性的作用,。
正是基于這個(gè)觀點(diǎn),，煙臺(tái)市在設(shè)計(jì)政府采購(gòu)體系之初，將政府采購(gòu)的前期管理放在突出位置,，通過(guò)搭建技術(shù)論證平臺(tái),，用專家論證意見(jiàn)作為評(píng)審采購(gòu)人需求合理的惟一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于采購(gòu)規(guī)模較大,、技術(shù)較復(fù)雜的項(xiàng)目,，煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室(以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)辦)組織財(cái)政部門(mén)各相關(guān)科室、采購(gòu)人代表,、有關(guān)專家對(duì)采購(gòu)人擬實(shí)施采購(gòu)方案的合理性進(jìn)行綜合分析和全面科學(xué)論證,，并將結(jié)果作為業(yè)務(wù)科室項(xiàng)目預(yù)算的重要依據(jù),。
據(jù)煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室副主任任信美介紹，具體論證內(nèi)容包括：重點(diǎn)審核項(xiàng)目方案是否完整,，有無(wú)漏項(xiàng),；規(guī)模和檔次是否合理，有無(wú)脫離實(shí)際的超標(biāo)準(zhǔn)需求,；功能是否合理,，能否滿足工作需要；設(shè)計(jì)方案是否經(jīng)濟(jì),，能否在部門(mén)間實(shí)現(xiàn)資源共享,；項(xiàng)目概算有無(wú)突破預(yù)算，突破預(yù)算的原因何在,，應(yīng)如何改進(jìn)等,。
葉文君說(shuō)：“政府采購(gòu)絕不是簡(jiǎn)單的買(mǎi)東西，它與各項(xiàng)財(cái)政改革必須協(xié)同推進(jìn),，應(yīng)該將其置于以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ),、投資評(píng)審為支撐、政府采購(gòu)為手段,、國(guó)庫(kù)集中支付為保障的‘四位一體‘財(cái)政支出管理模式中”,，這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金使用與監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。
招標(biāo)確定集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)
煙臺(tái)模式的最大特點(diǎn)是,，煙臺(tái)市的“采管分離”表現(xiàn)在政府采購(gòu)管理辦公室突出了作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的地位和職責(zé)，而在政府采購(gòu)具體執(zhí)行操作上實(shí)行中介職業(yè)代理制,。
任信美告訴記者,，煙臺(tái)市沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立集中采購(gòu)中心，而是每隔二至三年,，公開(kāi)招標(biāo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu),，代為履行政府采購(gòu)中心職能。據(jù)悉,，已有7家具有政府采購(gòu)雙甲資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)成為煙臺(tái)市集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),。而1999年成立的煙臺(tái)市政府采購(gòu)辦作為煙臺(tái)市財(cái)政局的下屬正處級(jí)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全面監(jiān)督管理政府采購(gòu)工作,，其主要職能是：制訂煙臺(tái)市政府采購(gòu)的各類實(shí)施辦法及細(xì)則,，負(fù)責(zé)編制市級(jí)政府采購(gòu)目錄草案，審核政府采購(gòu)計(jì)劃,，審批政府采購(gòu)方式,，負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督管理，監(jiān)督政府采購(gòu)合同執(zhí)行及政府采購(gòu)資金的撥付,，規(guī)范政府采購(gòu)當(dāng)事人行為等,。這個(gè)定編27人的機(jī)構(gòu),，設(shè)有綜合科、管理科,、監(jiān)督科和支付科四個(gè)科室,。
葉文君認(rèn)為，當(dāng)年煙臺(tái)政府采購(gòu)的最大突破點(diǎn)就在此,，后來(lái)發(fā)生的很多事情也證明了這種嘗試是成功的,。
據(jù)他介紹，在我國(guó)大部分地級(jí)市及地市以下,，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)置為財(cái)政部門(mén)下的二級(jí)科室,，而采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)基本上都是設(shè)為公共事業(yè)法人，即政府采購(gòu)中心,。由于我國(guó)的特殊國(guó)情,，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)也一般參照行政級(jí)別定位。而這種行政級(jí)別定位,，各地情況又有很大不同,，有的為“科級(jí)”采購(gòu)中心，有的為“副處級(jí)”單位,，而有的則為“正處級(jí)”單位,，即在參照性的行政級(jí)別方面，與財(cái)政局同級(jí),。
“由于都是政府單位,，且存在級(jí)別高低之分，在運(yùn)行中通常出現(xiàn)管理權(quán)限和問(wèn)題處理方面的意見(jiàn)分歧,�,！比~文君說(shuō)，更重要的是,，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)希望將更多的政府采購(gòu)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)范圍,。而按《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，只有納入集中采購(gòu)目錄的貨物,、工程和服務(wù)等,，才需要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)。不過(guò),，決定是否納入集中采購(gòu)目錄,，權(quán)限在政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)。由此,，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在這方面的分歧通常在所難免,。煙臺(tái)市選擇社會(huì)集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在規(guī)定的地點(diǎn),、按照規(guī)定的代理費(fèi)用委托實(shí)施采購(gòu)工作,，解決了兩個(gè)不同“政府公共部門(mén)”之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題,，為政府采購(gòu)?fù)〞尺\(yùn)行創(chuàng)造了條件。
目前,，不少政府官員因招投標(biāo),、政府采購(gòu)紛紛下馬，葉文君認(rèn)為煙臺(tái)“采管分離”模式避免了滋生腐敗現(xiàn)象,，避免了一家集中采構(gòu)機(jī)構(gòu)所形成的壟斷局面和強(qiáng)勢(shì)地位,。
“過(guò)去，一些代理商常常打電話想影響評(píng)標(biāo)結(jié)果,，后來(lái)發(fā)現(xiàn)我們政府采購(gòu)辦沒(méi)有參與具體招投標(biāo)的工作,，現(xiàn)在這種托關(guān)系的電話幾乎沒(méi)有了�,！比涡琶勒f(shuō),，采購(gòu)辦一旦發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有違規(guī)行為，立即查處并取消其代理資格,，樹(shù)立了政府機(jī)關(guān)在供應(yīng)商中的良好形象,。
中介代理費(fèi)用是政府采購(gòu)中的敏感話題。目前,，我國(guó)也有一些地區(qū)實(shí)行政府采購(gòu)委托社會(huì)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的做法,，采購(gòu)代理費(fèi)用主要根據(jù)采購(gòu)標(biāo)的額大小按比例確定，在這種情況下,，必然出現(xiàn)一些嚴(yán)重的問(wèn)題,。如采購(gòu)中介代理機(jī)構(gòu)為了攬“生意”，就可能向采購(gòu)人或采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“公關(guān)”,，以此獲得更多的代理機(jī)會(huì)等等,。在這種機(jī)制的運(yùn)作下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必然會(huì)在與采購(gòu)人,、采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)在“公關(guān)”上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而不一定在提供優(yōu)良服務(wù)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),，形成一種走向不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的誤導(dǎo)機(jī)制,。
任信美說(shuō)，為了避免這些情況,，煙臺(tái)市按照市場(chǎng)定價(jià)原則,，根據(jù)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際完成的工作量，由財(cái)政定期直接支付給集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的代理費(fèi)用,，平均一個(gè)項(xiàng)目一萬(wàn)元左右,。“代理費(fèi)用相對(duì)固定,，財(cái)政統(tǒng)一支付,，不僅有效防止了代理機(jī)構(gòu)追求經(jīng)濟(jì)效益迎合采購(gòu)人之舉,，而且每年可節(jié)約近2/3的中標(biāo)服務(wù)費(fèi)�,！蓖瑫r(shí),，煙臺(tái)實(shí)行的每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目抽簽決定代理機(jī)構(gòu)的做法，也使代理機(jī)構(gòu)為獲得代理機(jī)會(huì)而“公關(guān)”采購(gòu)人和采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的舉動(dòng)成為多余,。
八成以上份額來(lái)自工程采購(gòu)
“這條路是政府采購(gòu)的,，你瞧對(duì)面的文化中心也是政府采購(gòu)的�,！睙熍_(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室綜合科工作人員指給記者看,。據(jù)悉，工程采購(gòu)目前已成為煙臺(tái)市政府采購(gòu)的“重頭戲”,，采購(gòu)額占采購(gòu)總額80%以上,。
目前在我國(guó)大部分地區(qū)，政府工程采購(gòu)沒(méi)有納入政府采購(gòu)管理范圍,。工程采購(gòu)雖然也是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行,，但較多都是各工程采購(gòu)人的行政主管部門(mén)如建設(shè)局、水利局等自行管理,，或者說(shuō)由各行政主管部門(mén)委托中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施,，同時(shí)由各對(duì)應(yīng)的行政主管自行管理。這形成了典型的“同體內(nèi)部管理監(jiān)督”,、“自說(shuō)自話”,、“自己管自己”、“管理靠自覺(jué)”的管理模式,。
葉文君認(rèn)為,，政府采購(gòu)是一個(gè)“大采購(gòu)”的概念，政府工程采購(gòu)是政府財(cái)政支出的重要組成部分,，因此,，他們將政府工程采購(gòu)納入管理監(jiān)督范圍之內(nèi)，并根據(jù)政府工程采購(gòu)的特殊性和管理復(fù)雜性制訂了一套管理方式,。
“采購(gòu)辦將工程采購(gòu)納入監(jiān)管,，一開(kāi)始有些擔(dān)憂，怕別人認(rèn)為我們?nèi)?zhēng)權(quán)力,，但是通過(guò)積極溝通與協(xié)調(diào),，現(xiàn)在部門(mén)間相互配合、相互支持,，形成了和諧順暢的采購(gòu)機(jī)制,。”任信美介紹說(shuō),，煙臺(tái)市政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié),，仍在建設(shè)部門(mén)工程交易大廳內(nèi)進(jìn)行,，由采購(gòu)辦和招標(biāo)辦實(shí)行雙重監(jiān)管。
她說(shuō),，在不改變現(xiàn)行工程招標(biāo)管理模式的前提下,，在建設(shè)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)之間，做好角色分工和定位,。按照角色分工定位,，建設(shè)部門(mén)突出在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、對(duì)施工單位資質(zhì)及工程質(zhì)量方面發(fā)揮監(jiān)督作用,，而財(cái)政部門(mén)則對(duì)工程項(xiàng)目從采購(gòu)資金,、采購(gòu)過(guò)程到合同履行全方位、全過(guò)程監(jiān)督管理,。由于職責(zé)分工明確,、監(jiān)督管理到位，煙臺(tái)市政府采購(gòu)順利介入工程領(lǐng)域,，市級(jí)所有工程項(xiàng)目的施工,、安裝、設(shè)備,、材料及監(jiān)理等全部按程序?qū)嵭姓少?gòu),。
地市級(jí)政府采購(gòu)模式的樣本
2008年，山東省財(cái)政廳開(kāi)始在全省范圍內(nèi)推廣煙臺(tái)模式,。山東省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)阮鳳英指出,，煙臺(tái)特色的政府采購(gòu)模式在實(shí)踐中取得了很好的效果，在全省發(fā)揮了很好的示范作用,，下一步要盡快推廣,。據(jù)悉，目前山東大部分地市都成功地復(fù)制了煙臺(tái)模式,。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)設(shè)立專項(xiàng)課題也對(duì)煙臺(tái)模式進(jìn)行理論研究,，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東指出，煙臺(tái)特色的政府采購(gòu)運(yùn)行模式應(yīng)該成為地市級(jí)及地市以下政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)效仿的樣本,。
據(jù)悉,，目前，各地市級(jí)政府采購(gòu)都進(jìn)行了各種各樣的模式設(shè)計(jì)和實(shí)踐,。有的地方地市級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置為相當(dāng)于正處或副處級(jí)單位；有的地方實(shí)行政府采購(gòu)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)平行級(jí)別的模式,；也有些地方不設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),，而是完全由采購(gòu)人或監(jiān)督管理部門(mén)自主選擇社會(huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)；也有的地方設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),，實(shí)行機(jī)構(gòu)之間的適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等等,。
“但是,，在地市級(jí)及地市級(jí)以下的政府采購(gòu)中，政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間,，權(quán)利,、責(zé)任、義務(wù)劃分不明確,，二者之間工作不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題較為普遍,，導(dǎo)致工作中有時(shí)出現(xiàn)一些相互矛盾、相互推諉和扯皮的現(xiàn)象,，影響了政府采購(gòu)的質(zhì)量和效率,。”徐煥東說(shuō),，煙臺(tái)模式解決了這一問(wèn)題,。
其次，地市級(jí)政府中,，財(cái)政部門(mén)主管預(yù)算資金,，其地位決定了更能有效地監(jiān)管財(cái)政性資金的走向。徐煥東說(shuō),，我國(guó)各地政府的貨物,、服務(wù)納入政府集中采購(gòu)的范圍差別很大。有些地區(qū)政府采購(gòu)納入集中管理的范圍很窄,。比如南方某一省會(huì)城市,，政府設(shè)立的集中采購(gòu)中心編制17人，2007年全年可供其實(shí)行集中采購(gòu)的金額僅1900萬(wàn)元,�,！盁熍_(tái)市一開(kāi)始就有大采購(gòu)的理念，貨物,、服務(wù),、工程全納入政府采購(gòu)范圍，形成了比較鮮明的煙臺(tái)特色,�,！彼f(shuō)。