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不同的國家走過不同的城市化道路,。西方發(fā)達(dá)國家的城市化道路由于歷史條件不同我們無法重復(fù),，拉美和印度的城市化道路造成嚴(yán)重兩極分化和大量城市貧民窟等社會問題，我們不能重復(fù),。東亞一些國家和地區(qū)的城市化道路與我國國情比較相似,，有許多值得我國在城市化進(jìn)程中學(xué)習(xí)借鑒的地方。但我們要走的路必定不可能與別國一樣,。中國的城市化之路,，究竟應(yīng)該怎么走？
不同的國家走過不同的城市化道路
東亞體面的城市化道路,。東亞國家和地區(qū)在二戰(zhàn)后進(jìn)行的土地制度改革較為徹底,，實現(xiàn)了耕地平均化，后來韓國和我國臺灣地區(qū)都進(jìn)行了土地集中的改革和調(diào)整,。雖然今天其農(nóng)村人口的比例已經(jīng)下降到5%,，但是，比起拉美,、美國和歐洲,，其家庭農(nóng)場的規(guī)模平均也就在2公頃左右。放開人口流動限制,，農(nóng)村土地私有并且比較均勻,，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民在大量的小企業(yè)和服務(wù)業(yè)中得到了就業(yè)機(jī)會，加上農(nóng)村的土地和住宅可以變現(xiàn),，加上政府對土地和房價的控制,，轉(zhuǎn)移的人口在城鎮(zhèn)中有購買住宅的能力。1980年代，在土地和房價沒有上漲前,，臺灣城市化水平已經(jīng)達(dá)到65%,，并且城市中85%的居民有了屬于自己的住宅。韓國政府建造了250萬套住宅,，解決了四分之一人口的住房問題,。東亞這些國家和地區(qū)，在人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移初期,，也存在一些貧民窟,，后來隨著政府財力的增加、人民收入的提高,，政府逐步地進(jìn)行了改造,，使人民都有了體面的居住。
印度和拉美以“貧民窟”為主的城市化道路,。印度和拉美,，也是人口自由流動，轉(zhuǎn)移人口的主要形式主要是建立貧民窟,。拉美土地集中度非常高,，大量的農(nóng)場采取公司式經(jīng)營，農(nóng)場平均面積比美國家庭農(nóng)場面積都要大,；而印度的土地改革很不徹底,，農(nóng)村家庭農(nóng)場本來平均規(guī)模就很小，即使這樣仍然存在著大量的無地農(nóng)民,。拉美和印度的農(nóng)民,，特別是無地農(nóng)民，大量地向城市轉(zhuǎn)移,，城鎮(zhèn)中政府又沒有注意促進(jìn)能大量容納就業(yè)的小企業(yè)的發(fā)展,，導(dǎo)致進(jìn)城市人口的收入較低。于是,，農(nóng)民在農(nóng)村沒有土地資產(chǎn)可變現(xiàn),，在城市中沒有增長較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒有支持,，結(jié)果只能使他們在貧民窟中安身,。印度目前城市人口約占總?cè)丝诘?0%，而城市人口中約35%居住在貧民窟中,。拉美各國,，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對貧民窟也進(jìn)行了改造,，并將其納入提供公共服務(wù)的范圍。
我國改革開放30年城市化實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)
中國城市化道路怎樣走？改革開放30年來,，在一些關(guān)鍵的戰(zhàn)略,、體制和政策上，實際沒有進(jìn)行細(xì)致的研究和規(guī)劃,。我認(rèn)為,，改革開放以后的近10年中，我們對農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,，仍然實行的是限制政策,。20世紀(jì)90年代，政府才開始認(rèn)識到農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的重要性,，但是,，仍然怕農(nóng)民進(jìn)城后會引起一系列的社會問題。21世紀(jì)以來的10年,，農(nóng)民進(jìn)城的種種限制才逐步被清理,，然而，到現(xiàn)在還是不徹底的,。
改革開放以來,，中國走上了一條給未來積累巨大社會風(fēng)險的城市化道路�,？梢赃@樣總結(jié)：(1)人口的戶籍沒有放開,，采取了轉(zhuǎn)移人口臨時居住證的制度，進(jìn)入城市的農(nóng)民工無法正常享受到城市教育,、衛(wèi)生,、社保、低保等政府提供的公共服務(wù),，而且在正式單位就業(yè),、購置車輛等方面，受到層層限制,；(2)貧民窟不允許存在,，而城鎮(zhèn)合法房的價格奇高，農(nóng)民農(nóng)村中的宅地不能從資產(chǎn)意義上退出變現(xiàn),，城市中勞動力供大于需又使工資收入增長緩慢,，結(jié)果使轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來而留不下；(3)在城鄉(xiāng)間形成大規(guī)模的流動人口,，在城市內(nèi)形成大規(guī)模工作不固定和居無定所的漂移(蟻族)人群,，城中村、蝸居,、集裝箱,、鴿籠,、膠囊間等低成本居住方式也會大量出現(xiàn)，特別是從農(nóng)村進(jìn)城的80后,、90后,，以及未來的21世紀(jì)后，想讓他們從城市中回到農(nóng)村的一畝三分地上去,，可能性越來越小,，將會在城市中形成大規(guī)模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰,、心理極不平衡的,、可導(dǎo)致社會動蕩的危險人群；(4)由于農(nóng)村青年源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移,，老年人不能隨同轉(zhuǎn)移,，并且一部分農(nóng)民工中老年后又返回農(nóng)村，使得農(nóng)村的老齡化實際上要快于城市,，特別是未來20年到30年中,，大部分村莊將會成為老年人為主的蕭條衰敗的地方。從比較的角度看,，中國過去30年這樣的一種城市化道路,，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優(yōu)越。而且,，目前的這條中國城市道路如果不進(jìn)行調(diào)整,，堅持走下去，結(jié)果無疑將會造成諸多社會動蕩,。
中國特色的城市化道路究竟應(yīng)該怎么走
那么,，中國未來應(yīng)當(dāng)選擇、設(shè)計一種什么樣的較為科學(xué)和優(yōu)化的城市化道路呢,？中國城市化的國情為：城市人口比例比同樣發(fā)展水平的國家和地區(qū)滯后15到20個百分點(diǎn),；農(nóng)村剩余人口還很多，到80%的城市化比率時,，還需要從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移5億人口,；2010年后，由于農(nóng)村教育的發(fā)展,，農(nóng)村青年一代文化水平提高,，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和21世紀(jì)后從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度將加快,；中國是一個社會主義國家,，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準(zhǔn)則，不能形成兩極分化,，這是我們社會價值標(biāo)準(zhǔn)的底線,；農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口眾多和土地資源短缺,，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線的東南部，除去山地,，為960萬平方公里的1/4左右,。據(jù)此，我們可以設(shè)計這樣一種符合中國國情的城市化道路：
首先,，改革戶籍和人口管理制度，實現(xiàn)人口的自由居住和遷移,。從人口管制方面,，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的管制制度，居民在城鄉(xiāng)間和不同地區(qū)遷移,，是公民的自由權(quán)利,；人口管理，從目前的農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩類戶籍管理加臨時居住證制度,，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個地區(qū)居住法定時長),；對于居民的城鄉(xiāng)和地區(qū)間遷移，實行自由登記和備案管理,；對中華人民共和國居民身份證,、教育學(xué)歷、社會保障,、納稅,、駕照、護(hù)照,、住所,、就業(yè)、信用等信息整合,，建立居民個人信息管理系統(tǒng),。
需要指出的是，收入差距和就業(yè)機(jī)會是調(diào)節(jié)利用率低地區(qū)的勞動力和人力資本向利用率高地區(qū)流動的機(jī)制,，而人口流動則是實現(xiàn)勞動力和人力資本最優(yōu)配置的最基本方式,。是限制人口流動，在農(nóng)村和落后地區(qū)分散投資,，吸收勞動力就業(yè),，還是鼓勵人口流動，將有限的資金投到城市,，投到效益好的地區(qū),，吸收勞動力較充分就業(yè)？這是兩種發(fā)展觀,。從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析看,，收入差距,，就業(yè)機(jī)會差異，人口流動,，最后使勞動力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化,，是市場經(jīng)濟(jì)最重要的機(jī)制和內(nèi)容。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是,，人口流動是縮小城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間發(fā)展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑,。過去,，人們總是想通過加大對農(nóng)村和落后地區(qū)投資的方式縮小差距，忽視人口流動,，甚至限制人們流動,。其實解決城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展不平衡問題除了投資發(fā)展鄉(xiāng)村和落后地區(qū)外，最重要的辦法是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移,，不發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向較發(fā)達(dá)地區(qū)遷移,。一是遷移到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的這部分勞動力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高,；二是遷移勞動力抑制了城市和發(fā)達(dá)地區(qū)工資過快增長,，使其經(jīng)濟(jì)保持低工資成本競爭力；三是鄉(xiāng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)過剩勞動力轉(zhuǎn)移后勞動生產(chǎn)率提高,，土地逐步規(guī)�,；�(jīng)營。因此,，人口流動,，是城與鄉(xiāng)、發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)都獲益的社會經(jīng)濟(jì)過程,，應(yīng)當(dāng)鼓勵,、保護(hù)和規(guī)范，而不應(yīng)限制,。阻礙人口流動的結(jié)果,，必定是使城鄉(xiāng)、地區(qū),、居民之間的發(fā)展和收入差距越來越大,。
其次，在城市中工作和居住達(dá)到法定時間的所有人口,，都享受同一城市均等的公共服務(wù),，不得有身份的制度性歧視。(1)就業(yè)和工作機(jī)會完全平等,。比如,，公務(wù)員的考試和錄取,，不能以畢業(yè)學(xué)校的本地生源和外地生源，或者本地大學(xué)畢業(yè)和外地大學(xué)畢業(yè)為由,，對學(xué)生報名,、考試和錄取設(shè)置障礙。(2)接受教育的機(jī)會完全平等,。義務(wù)教育不僅要服務(wù)于本地居民,，還要對長住的新移民，包括新進(jìn)的勞動人口的子女平等開放,，減少農(nóng)村留守兒童的數(shù)量,，使中國青少年，不論出身,，都能接受平等和良好的教育。(3)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)平等,。我們現(xiàn)在的醫(yī)療衛(wèi)生制度明顯地分為二元結(jié)構(gòu),，農(nóng)村中是剛剛建立起來的新農(nóng)村合作醫(yī)保和醫(yī)療制度，城市中又分為行政公務(wù)醫(yī)療保障,、事業(yè)和企業(yè)的醫(yī)療保險的保障,，城鎮(zhèn)其他如學(xué)生、無業(yè)人員等的醫(yī)療保障,，而進(jìn)入城市的農(nóng)民工參保率極低,。因此，這方面需要改革的,，一是政府要加大對各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投入,，并恢復(fù)一些醫(yī)療服務(wù)的公益性質(zhì)；二是醫(yī)保強(qiáng)制征儲,，在能隨人口遷移和在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)續(xù)的基礎(chǔ)上,，逐步由中央統(tǒng)籌管理；三是財政對由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移而形成的醫(yī)療保障金缺口,，要有一個預(yù)測,，需要撥款進(jìn)行彌補(bǔ)。(4)基本社會保障平等,。對于轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市的新移民,，工作和居住夠法定時間的，社會保障費(fèi)改稅,，強(qiáng)制由稅務(wù)部門征儲,，養(yǎng)老等保障逐步實現(xiàn)由中央統(tǒng)籌管理，預(yù)測農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的速度,、規(guī)模和結(jié)構(gòu),，加大政府財政對社會保障缺口的彌補(bǔ),，并且將所有達(dá)到法定工作和居住時間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍,。(5)其他公共服務(wù)平等,。包括交通出行、水電氣服務(wù),、環(huán)境衛(wèi)生,、生活物價等方面的服務(wù)、補(bǔ)貼等等,，達(dá)到法定工作和居住時間的人口,，都有平等享受的權(quán)利。
再次,，改革土地,、地方財稅和住房制度，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的人口擁有體面的家庭,、能夠團(tuán)聚的安居住房,。許多學(xué)者在研究中國的城市化時，注意力集中在戶籍管制方面,，似乎只要戶籍制度改革了,，人口就可以自由遷移了。這種討論很不全面,。實際上在臨時身份證制度實行和企業(yè)自主招工后,，人口的居住和就業(yè)已經(jīng)沒有太大的障礙。關(guān)鍵的問題在于,，農(nóng)村遷移人口進(jìn)得城來,，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的老路,，來實現(xiàn)中國未來的城市化,，我們也不能再沿著過去30年走過的農(nóng)村人口城市化的道路走下去，我們需要學(xué)習(xí)的是東亞模式中一些國家和地區(qū)實現(xiàn)城市道路的遷移和居住方式,。
需要我們考慮的是,，農(nóng)村人口向城市遷移，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,，有進(jìn)入的制度,、文化、技能等等障礙,，特別是進(jìn)入的居住成本障礙,，也有從農(nóng)村退出的代價，即存在著退出障礙。如果我們順著這樣一種思維方式去思考解決問題的出路,，那么,，中國未來城市化道路應(yīng)該在保證進(jìn)城人口“留得下”上下功夫：(1)在城鎮(zhèn)中不斷地鼓勵創(chuàng)業(yè)，發(fā)展小企業(yè),，擴(kuò)張服務(wù)業(yè),，使進(jìn)入城市的人口中，中等收入人口增多,，因失業(yè)而貧困的人口減少,，并且因勞動力需求量大而勞動報酬持續(xù)上升，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的大部分人口有支付長期租用和購買基本住宅的支付能力,。(2)政府要調(diào)控土地和住宅的價格水平,，使其上漲的速度低于進(jìn)城農(nóng)民工收入的增長速度，從而使支付能力與住宅價格水平相適應(yīng),。(3)進(jìn)入城市農(nóng)村人口在農(nóng)村的資產(chǎn),，包括承包的耕地、林地,、草場和宅基地等,，應(yīng)當(dāng)有較完善的退出機(jī)制。一是對交通水利,、獨(dú)立工礦、城鎮(zhèn)建設(shè)占用的農(nóng)民耕地和宅基地等,，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償,；一些基本農(nóng)田中的宅基地，可以采取復(fù)墾,、調(diào)換的辦法,，給以合理補(bǔ)償。二是允許農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn),，地方和中央政府應(yīng)當(dāng)建立村莊整備基金,，對復(fù)墾的宅地給以收購補(bǔ)償，鼓勵農(nóng)民退出農(nóng)村,。這樣,，既使進(jìn)入城市的農(nóng)民有了一定的資產(chǎn)變現(xiàn)收入，成為在城鎮(zhèn)中購房的一部分支付能力,，也使農(nóng)村中的土地得以順利退出,，減少城鄉(xiāng)兩棲居住和村莊不能被整理帶來的土地浪費(fèi)。(4)政府除了對地價和房價進(jìn)行控制外,，需要財政投入,，建設(shè)廉租房，對于廉租房和安置房等小區(qū)，要科學(xué)規(guī)劃,，監(jiān)督建筑質(zhì)量,，形成較好的社區(qū)環(huán)境，要提供適當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù),，避免其“貧民窟”化,。
如果不準(zhǔn)備用貧民窟的方式解決農(nóng)村人口進(jìn)城后遺留下來的問題，收入增長速度,、房價上漲指數(shù),、農(nóng)村資產(chǎn)的退出變現(xiàn)、政府對少部分人群提供住宅等,，是解決農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后的四個關(guān)鍵點(diǎn),。需要指出的是，假如房價比居民收入增長快,，農(nóng)民退出農(nóng)村的資產(chǎn)不能變現(xiàn),，對極低收入的農(nóng)民政府不提供住宅，政府又不允許形成貧民窟,，則根本不可能避免中國農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)后的兩極分化,。
未來中國的城市化格局
隨著發(fā)展水平的不斷提高，人口城市化的比率不斷上升,，未來中國的城市化格局為：
在人均GDP達(dá)到15000美元時,，最低達(dá)到80%的水平；城鎮(zhèn)中95%有勞動要求的勞動者,，都能得到就業(yè),，實際失業(yè)率在5%以下；政府對每一個城鎮(zhèn)人口均等地提供教育和衛(wèi)生等公共服務(wù),，將絕大部分城鎮(zhèn)人口納入醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障之中,，社會保障的覆蓋率達(dá)到100%；在城鎮(zhèn)生活的家庭中,，80%的居民有自己體面的住宅,；城中村、蝸居,、鴿籠,、工棚、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除,，避免在城市中出現(xiàn)大面積的貧民窟,；住宅社區(qū)中，物業(yè)管理完善,，政府公共服務(wù)到位,，居住和出行安全,，環(huán)境衛(wèi)生和優(yōu)美，鄰里和諧,；人口不斷減少的農(nóng)村村莊,，不斷地被整治，土地得到復(fù)墾和集約利用,，國家的耕地總面積從長期看得到擴(kuò)大,。我們的目標(biāo)是，人民工作和居住方面安居樂業(yè),，生活方面安全舒適,，環(huán)境方面衛(wèi)生優(yōu)美。
根據(jù)不同收入人群和不同階段,，對城鎮(zhèn)居民和新移民的住宅需求進(jìn)行分類解決,。一是租住和購買居住合理配置。一些新進(jìn)城市的居民,，如從農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的新居民,，大學(xué)畢業(yè)新參加工作的居民，需要經(jīng)常在地區(qū)之間流動工作的居民等等,，開始或者經(jīng)常以租為主,，但是，考慮中華民族的傳統(tǒng),，城市中大部分居民還是應(yīng)當(dāng)以擁有自己的住宅為宜,，可能在農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移階段，租住的比例高一些,，而隨著收入的提高和城市化的推進(jìn),，購買住宅居住的比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結(jié)合,。一些中高收入的城鎮(zhèn)居民，包括一些有未來收入預(yù)期的城鎮(zhèn)居民,，其住宅應(yīng)當(dāng)由自己籌集資金,，包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者,，政府可以通過低價供地,、合作建房、供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房,、提供廉租公屋等等方式解決,。需要指出的是，一定要與政府的財政能力相適應(yīng),，范圍要適當(dāng),，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲速而不達(dá)，失信于民,。
政府在解決住宅問題中的作用,。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設(shè)合作社,，政府提供較低價格的土地,，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設(shè)和消費(fèi)合作社,，自己建設(shè),，大大降低了住宅成本。二是政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房,，出售給中低收入家庭,。在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房時，政府降低土地的價格,，減免一些稅費(fèi),，從而降低住宅的價格，以適應(yīng)中低收入階層的購買能力,。三是建設(shè)廉租公屋,，對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補(bǔ)貼,，一方面提供廉租公屋,，供其居住。
區(qū)別對待小產(chǎn)權(quán)房,�,？紤]我國人多地少的現(xiàn)實，以及日后復(fù)墾的成本和難處,，要禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地,；但是，在5000人左右的大村子,、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中,，要集體土地直接進(jìn)入住宅建設(shè)市場，即發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房,，以降低農(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房成本門檻,。國家在新農(nóng)村建設(shè)中，財力應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持大村子,、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè),。
當(dāng)然，我們在走這樣的中國城市化道路時,，要處理好政府調(diào)控與發(fā)揮市場作用的關(guān)系,，要處理好短期中承認(rèn)公共服務(wù)方面的二元差別與長期一定要實現(xiàn)人人待遇公平的關(guān)系,，要處理好居民日益增長的需要與政府財力可能性之間的關(guān)系。但是,，要實現(xiàn)以上三個格局的城市化,，與我們的價值觀以及城市化道路的正確選擇，是密不可分的,。
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