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秘魯首都利馬的一處海灘。新華社發(fā) |
上世紀(jì)70年代,，拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)曾出現(xiàn)過一段快速發(fā)展期,，但進(jìn)入上世紀(jì)80年代，拉美各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始停滯不前,，失業(yè)率長期居高不下,，貧富差距不斷加大，社會(huì)問題日益突出且層出不窮,，這一現(xiàn)象被稱為“拉美化”,。本報(bào)駐拉美地區(qū)記者對拉美經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的原因進(jìn)行了專題調(diào)研，從幾個(gè)主要視角解剖拉美國家經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展失衡的原因,，以期為讀者提供啟示和參考,。
“智利模式”讓拉美地區(qū)陷入增長性貧困
以1981年智利養(yǎng)老金私有化改革為起點(diǎn)，拉美國家經(jīng)歷了一場“新自由主義”的社保體制改革,。到上世紀(jì)90年代,，“智利模式”作為私有化、市場化的社保制度樣板被拉美各國廣泛效仿,。但是,，新的社保體制并沒有根本改善拉美地區(qū)的“增長性貧困”問題。
社保體制加劇貧富差距
始于上世紀(jì)80年代的拉美國家社保體制改革主要涉及三大領(lǐng)域：養(yǎng)老保障改革,、醫(yī)療保障改革和社會(huì)救助項(xiàng)目改革,。在養(yǎng)老保障改革方面，拉美各國通過建立不同形式的養(yǎng)老基金,，對繁榮資本市場和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長起到了一定作用,；在醫(yī)療保障改革方面，通過開放對私營部門的準(zhǔn)入,，相應(yīng)提高了醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率,；而社會(huì)救助政策的實(shí)施則減輕了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
這其中,，由智利開創(chuàng)的新養(yǎng)老保障制度,，即“智利模式”被視為拉美地區(qū)社保體制改革的成功樣板�,！爸抢Ｊ健币詡�(gè)人為直接責(zé)任主體,，采用完全積累方式，在減輕政府責(zé)任的同時(shí)較好解決了勞動(dòng)者之間的矛盾,。其私營化,、資本化管理給養(yǎng)老基金帶來較高投資回報(bào)，也為避免傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)型或福利國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政危機(jī)提供了一種新的對策思路,。此外,，“智利模式”通過促使國民增加儲(chǔ)蓄,，擴(kuò)大了國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的來源，因此該模式在智利本國總體上取得了成功,。但就整個(gè)拉美地區(qū)而言,，以“智利模式”為原型的社會(huì)保障制度體系在實(shí)踐中暴露出嚴(yán)重問題，貧困階層生活質(zhì)量并未得到根本改善,。
社保體制無法保證各階層權(quán)益平等。自上世紀(jì)80年代以來,，許多拉美國家在“新自由主義”的理念下建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障體制,，即依賴市場和個(gè)人儲(chǔ)蓄的保障計(jì)劃，在一定程度上消除了原來在國家管理體制下的分配不公現(xiàn)象,，但同時(shí)也產(chǎn)生了新的社會(huì)分化和保障不公平等問題,，而這種不公平則源于市場體制自身的缺陷。
以私有化養(yǎng)老金制度為例,，由于退休金水平完全取決于參保者的個(gè)人收入和在資本市場上的投資回報(bào)情況,，因此這種制度對于富有的社會(huì)中上層來說是有利的，而對無儲(chǔ)蓄能力的社會(huì)底層來說卻難以起到保障作用,。
實(shí)踐表明,，在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革后，大多數(shù)拉美國家的社保覆蓋面呈下降趨勢,，由于勞動(dòng)力市場的不穩(wěn)定性,、就業(yè)方式的變化等因素，大量自謀職業(yè)者,、失業(yè)者及貧困群體被排除在社保體制之外,。而在正規(guī)部門就業(yè)人口與非正規(guī)就業(yè)人口之間以及不同行業(yè)和城鄉(xiāng)之間，養(yǎng)老金收入的差距也呈擴(kuò)大趨勢,。
私有化社保體制改革拉大社會(huì)貧富差距,。以市場化和私有化為導(dǎo)向的改革把社會(huì)保障責(zé)任推向市場和個(gè)人。在此過程中,，政府過多地放棄了社會(huì)責(zé)任,，忽視了國家的保障作用，把大量社會(huì)弱勢群體置于貧困無助的境況,。盡管政府出臺(tái)各種社會(huì)救助政策,，但這些政策在消除社會(huì)貧困中的作用非常微弱，致使社保體制在消除貧困方面無所作為,，由此造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公問題,。以智利為例，自1981年以來,，智利國內(nèi)居民收入的基尼系數(shù)一直呈上升趨勢,，退休人員之間的收入差距高于就業(yè)人口之間的收入差距,，這反映出養(yǎng)老金制度改革加大了收入分配上的不平等。
預(yù)防“增長性貧困”
伴隨著“新自由主義”改革,，拉美各國出現(xiàn)了大量社會(huì)貧困人口,，被稱為拉美特有的“增長性貧困”現(xiàn)象，即在經(jīng)濟(jì)低速增長的同時(shí),，貧困問題日益惡化,，經(jīng)濟(jì)增長并沒有為減貧作出貢獻(xiàn)。從人均GDP水平來看,，拉美國家出現(xiàn)“增長性貧困”正是發(fā)生在人均GDP在3000美元前后這個(gè)發(fā)展階段,。拉美國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：完善社會(huì)保障制度建設(shè)對預(yù)防“增長性貧困”至關(guān)重要。
一,、完善社保體制樹立正確的保障理念,。拉美傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度在很大程度上受歐洲模式的影響，但拉美福利國家體制的一個(gè)缺陷在于：缺乏強(qiáng)有力,、穩(wěn)定的制度核心目標(biāo),，政府與社會(huì)之間無法建立相應(yīng)的契約安排，無法形成對公民“社會(huì)權(quán)利”的保護(hù),�,？偟膩碚f，拉美各國除社會(huì)保障的完全積累制改革取得較大成效外,，主要拉美國家的社會(huì)保障制度改革支離破碎,，沒有明確適合本國國情制度的模式，這使得其在改革過程中政策出臺(tái)隨意性較強(qiáng),，導(dǎo)致改革成本過高,。
二、完善社保體制首先滿足反貧困目標(biāo)需要,。拉美國家歷史上的社會(huì)福利體制走“普享型”模式,，上世紀(jì)80年代以來則經(jīng)歷了向“補(bǔ)救型”模式的轉(zhuǎn)型。從總體上看,，“補(bǔ)救型”模式對貧困率較高的國家來說較適合,，一方面國家承擔(dān)的財(cái)政成本較低，同時(shí)它還可把有限的福利資源集中于社會(huì)底層,，加大社會(huì)救助的力度,，從而產(chǎn)生更加有效的反貧困效果。但堅(jiān)持“補(bǔ)救型”模式并不意味著政府放棄保障責(zé)任,，社會(huì)福利支出首先要滿足社會(huì)反貧困目標(biāo)的需要,，國家要承擔(dān)起國民最低福利保障的責(zé)任，不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過再分配手段來維護(hù)公正,。
三,、降低社保體系的準(zhǔn)入門檻。拉美國家的教訓(xùn)表明：社會(huì)福利政策的最初設(shè)計(jì)非常重要,，如果一開始建立的福利體制就是割裂和不平等的,，那么其必將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)分化，加大未來改革的難度,。盡管拉美國家上世八九十年代的改革降低了繳費(fèi)率,，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變化，社保覆蓋面仍難得到擴(kuò)大,。因此,，在社保制度的設(shè)計(jì)上，需要不同的社會(huì)群體便于進(jìn)入社保體系,，同時(shí)建立全國統(tǒng)一的制度框架，在融資和給付上實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，降低社會(huì)保障的繳費(fèi)率,，最大限度地?cái)U(kuò)展社保覆蓋人群。
城市化超速成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)障礙
拉美是世界上城市化程度較高的地區(qū)之一,，但同時(shí)也是貧富差異最大的地區(qū),。由于拉美地區(qū)城市化速度超過工業(yè)化速度，造成城市化水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫節(jié),，隱藏的多重危機(jī)已構(gòu)成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的主要障礙,。
城市化：
加劇貧困化、呈現(xiàn)無序性和缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)
上世紀(jì)90年代末,，拉美地區(qū)每10個(gè)貧困人口就有六個(gè)居住在城市,，這與非洲、亞洲許多國家貧困人口大都居住在農(nóng)村地區(qū)的情況不同,。拉美大城市的貧困狀況非常普遍,，這主要是低收入水平而不是資源稀缺造成的。2002年,，拉美地區(qū)的平均實(shí)際收入僅相當(dāng)于1997年的水平,，而與1997年相比，拉美地區(qū)的貧困人口增加了2000萬人,，總數(shù)為2.27億人,，占總?cè)丝诘?4%。與此同時(shí),，貧富差距也日益擴(kuò)大,。
在拉美許多國家，大量農(nóng)村人口盲目涌入造成城市人口迅猛增加，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不足,。失業(yè)加劇與貧富懸殊令社會(huì)不穩(wěn)定的因素急劇增加,，各種社會(huì)問題凸現(xiàn)。但由于拉美地區(qū)政權(quán)更迭頻繁,，政府的城市化政策缺乏連續(xù)性,，政府也沒有更多精力去關(guān)注和解決城市中的問題，使得拉美城市在管理上往往處于無序狀態(tài),，城市化進(jìn)程屢屢受挫,。
城市化需要大量資金作后盾，但拉美地區(qū)的城市化卻缺少必要的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐,，因此嚴(yán)重依賴外資便成為普遍現(xiàn)象,。許多拉美國家的平均償債率已多年超過20%。一旦借不到錢,，城市發(fā)展受阻,，就對整個(gè)國家發(fā)展帶來不利影響。
隨著拉美外債數(shù)額的擴(kuò)大,，“債務(wù)危機(jī)”使通貨膨脹加劇,，人民生活水平下降。加之資金外逃,，嚴(yán)重阻礙了拉美國家的現(xiàn)代化進(jìn)程,，對城市化的正常發(fā)展造成不利影響。
城市化與“逆城市化”同步出現(xiàn)
“逆城市化”在發(fā)達(dá)國家是指由人口集中在大城市的集中型城市化轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谙蚪纪夂托l(wèi)星城遷移的分散型城市化,，是城市化不同類型的轉(zhuǎn)換,。而拉美的“逆城市化”與發(fā)達(dá)國家有著截然不同的成因。發(fā)達(dá)國家的“逆城市化”是一種追求生活質(zhì)量的選擇,，而拉美國家的“逆城市化”是一種低收入階層被社會(huì)邊緣化的無奈選擇,。許多研究拉美城市化的學(xué)者認(rèn)為，拉美城市在空間上的擴(kuò)張比人口膨脹更快,。這主要是由于移民數(shù)不斷增加和城市地價(jià)及生活費(fèi)用的上漲,，數(shù)量越來越多的低收入階層從原來相對靠近市中心的簡陋住所向城市周邊轉(zhuǎn)移，逐漸形成環(huán)繞城市的大片貧民區(qū),。拉美國家的這種“逆城市化”,，使得城市的規(guī)模無序擴(kuò)大，造成“貧民窟包圍城市”的尷尬局面,。
拉美地區(qū)城市化的警示和借鑒
拉美地區(qū)在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題,，對我國有著警示和借鑒意義。分析人士認(rèn)為,，我國在推進(jìn)城市化過程中宜注意以下幾個(gè)方面的問題,。
一,、穩(wěn)步推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變革,，正是由于忽略了城市化與經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、自然和個(gè)人的統(tǒng)一協(xié)調(diào),，缺少對推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題的總結(jié)和及時(shí)調(diào)整,，拉美地區(qū)的城市化出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病和城市危機(jī)。拉美城市化表明,，僅僅追求城市化水平和人口集聚的增長,，而不考慮人口、經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、自然的全面發(fā)展是不可行的。
因此,，推動(dòng)我國城市化進(jìn)程需要有長期,、逐步推進(jìn)的理念，需充分考慮城市化與工業(yè)化,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào),，實(shí)行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。
此外，要科學(xué)地制定城市化評價(jià)體系,，完善組織管理體系,，包括城市社區(qū)管理，保證城市化的有序推進(jìn),；建立城鄉(xiāng)一體化的教育體系,，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村人口素質(zhì),，使其適應(yīng)生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)型的需要,；建立和完善社會(huì)保障體系；強(qiáng)化城市化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃和管理體制等,。
二,、選擇適合國情的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。拉美國家在城市化進(jìn)程中存在這樣一種認(rèn)識(shí),，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例越低,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重越小，現(xiàn)代化程度就越高,。這種簡單模仿發(fā)達(dá)國家的傾向可能是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),。
在拉美，由于歷史原因，大量土地和其他農(nóng)業(yè)資源被少數(shù)人壟斷,，中小農(nóng)戶的發(fā)展空間被大幅壓縮,。豐富的農(nóng)業(yè)資源沒有得到有效利用，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能無序地向城市流動(dòng),，進(jìn)而在城市化過程中造成大量社會(huì)問題,。
三、大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,。人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中,，可以帶來顯著的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。但拉美城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題表明,，城市規(guī)模過大,，容易引起用地困難、住房緊張,、交通擁擠,、環(huán)境質(zhì)量下降等城市病，這類城市如果集中了過多的人口和資源,，就會(huì)對邊緣地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生排斥效應(yīng),，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展的失衡。有鑒于此,，我國宜注意避免先集中后疏解的巨大代價(jià)和自發(fā)的城市化過程,，通過提高、完善大城市功能,，積極發(fā)展中小城市,，促進(jìn)建制鎮(zhèn)的適當(dāng)集中，重視城鎮(zhèn)密集區(qū)的培育與整合,，從而逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系,。
經(jīng)濟(jì)失衡產(chǎn)生“金山上的乞丐”
上世紀(jì)70年代，是拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的興奮期,，不過,，進(jìn)入80年代，拉美各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始出現(xiàn)停滯,，分析認(rèn)為,，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有著歷史、政治,、經(jīng)濟(jì),、文化等多方面原因。拉美國家經(jīng)濟(jì)體系的嚴(yán)重失衡與政府管理的不善,，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多尖銳的社會(huì)問題,。這主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面——
一,、貧困人口持續(xù)增加
據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會(huì)統(tǒng)計(jì)，1980年拉美貧困人口為1.12億,，1990年高達(dá)1.92億,，占拉美總?cè)丝诘?6%。到2004年,，拉美的貧困人口達(dá)2.24億(占總?cè)丝诘?3.2%),，其中9800萬人處于極端貧困之中(占總?cè)丝诘?8.9%)。這些被稱作“金山上的乞丐”或長期失業(yè),，或只能在工資報(bào)酬少,、勞動(dòng)條件差的非正規(guī)崗位謀生。雖然能得到政府救濟(jì)金,，但生活水平得不到明顯提高,。2000年，世界上共有189個(gè)國家表示要遵循聯(lián)合國的《千年宣言》,，為減少貧困而做出更大的努力,。迄今為止，在拉美地區(qū)只有智利實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo),。
相對于貧困人口的不斷增加,，拉美地區(qū)收入不平衡不斷加劇。據(jù)美洲開發(fā)銀行的研究報(bào)告,，拉美地區(qū)占總?cè)丝?0%的窮人僅獲得國民收入的7.5%,，這一比重為世界最低(其他地區(qū)平均為10%)。而在拉美收入分配的另一端,，占總?cè)丝?0%的富人則擁有國民收入的40%,。這種情況只有在人均收入水平只及拉美一半的若干個(gè)非洲國家才能看到。如用基尼系數(shù)來衡量收入分配差距,，一些拉美國家已高達(dá)0.6，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐洲國家0.25到0.30的水平,。
二,、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡
過去幾十年，拉美國家政府為推動(dòng)工業(yè)化建設(shè),，將大量資金投入城市,。一方面，城市大量就業(yè)機(jī)會(huì)將農(nóng)民吸引到城市,，另一方面,，農(nóng)村地區(qū)高度集中的土地所有制也將無地農(nóng)民推向城市。在這一趨勢下,，拉美的城市化率(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?從1970年的62.5%上升到2000年的78%,。這一比重在第三世界名列前茅,。
城市化的推進(jìn)固然為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但超越發(fā)展階段的城市化也使拉美國家付出了沉重代價(jià),。城鄉(xiāng)結(jié)合部的貧民窟的居民很難享受醫(yī)療,、教育、供電和排水等基本生活設(shè)施,。此外,，城市人口的快速增長，使城市管理難度增加,，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,，社會(huì)治安毫無保障，失業(yè)問題日益嚴(yán)重,。在墨西哥,，每年約有100萬青年進(jìn)入勞動(dòng)力市場，但政府只能提供25萬個(gè)就業(yè)崗位,，大量人口涌入,，給城市建設(shè)、交通,、水電,、住房、教育,、衛(wèi)生等也造成了極大壓力,。
三、社會(huì)治安狀況惡化
最近幾十年,，拉美的犯罪率上升很快,。雖然發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的犯罪率都在增加，但拉美和非洲是世界上犯罪率上升最快的兩個(gè)地區(qū),。上世紀(jì)90年代,，拉美是除了非洲國家以外所有其他國家的四倍。
據(jù)美洲開發(fā)銀行2000年公布的資料顯示,，拉美國家自1990年以來犯罪率顯著上升,。目前，拉美地區(qū)仍是世界上反政府武裝活動(dòng)最活躍的地區(qū)之一,。墨西哥,、危地馬拉、哥倫比亞和秘魯均存在勢力較大的反政府武裝,。這些組織經(jīng)常襲擊軍事戰(zhàn)略設(shè)施和警察,，有時(shí)還在城市和工業(yè)區(qū)從事爆炸和綁架活動(dòng)。
目前,，在進(jìn)入美國毒品市場的毒品中,，80%的可卡因和90%的大麻是由拉美生產(chǎn)或轉(zhuǎn)運(yùn)的,。拉美的毒品卡特爾從毒品生產(chǎn)和交易中搜取了數(shù)以億計(jì)的“毒品美元”，與此相關(guān)的暴力活動(dòng)使許多人喪命,，也造成政局不穩(wěn),。拉美國家的政府雖然采取多種措施打擊毒品生產(chǎn)和走私，哥倫比亞甚至依靠美國援助來對付毒品卡特爾,，但毒品暴力犯罪的勢頭依然沒有得到有效遏制,。
四、人與自然難以和諧發(fā)展
拉美擁有世界上40%的動(dòng)植物和27%的水資源,，全地區(qū)47%的土地被森林覆蓋,，但該地區(qū)同樣面臨生態(tài)環(huán)境惡化的問題。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)表明,，在1981年至1990年期間,，拉美平均每年損失740萬公頃的熱帶森林，高于同期非洲的410萬公頃和亞太地區(qū)的390萬公頃,。就森林生物量而言,，1981年至1990年世界上總共失去了25億噸，其中拉美就占了13億噸,。
五,、腐敗現(xiàn)象無處不在
國際透明組織的有關(guān)資料顯示，許多拉美國家的腐敗問題非常嚴(yán)重,。有些總統(tǒng)因從事腐敗活動(dòng)被曝光而下臺(tái),，有些總統(tǒng)的腐敗雖然在其當(dāng)政時(shí)未被揭露，但在離任后則被起訴,。更為嚴(yán)重的是,，一些法官、警察和公務(wù)員也利用手中的權(quán)力從事各種各樣的腐敗活動(dòng),。
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