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當(dāng)前,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因被賦予調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的使命而備受追捧,，在我國已經(jīng)是遍地開花,。出于對戰(zhàn)略性和新興兩大基本屬性的考慮，政府必然要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有所作為,，這是毫無疑問的,。但是，在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下,，政府如何“為”以及“為”到何種程度卻值得進(jìn)一步商榷,。妥善處理政府與市場的關(guān)系,，成為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的一個關(guān)鍵問題,。
地方政府的熱情與沖動
在我國，中央政府的政策導(dǎo)向是全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo),。自2009年9月國務(wù)院召開三次戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會起,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就迅速進(jìn)入了相關(guān)部委、地方政府的視野,，尤其是新能源產(chǎn)業(yè)幾乎成為“大眾寵兒”,，占據(jù)了首要位置，被注入了極大的熱情,。許多地方政府加速推出發(fā)展規(guī)劃,，密集出臺各項扶持政策。
例如,，2009年12月,，江西省出臺了全國第一個省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，確定了十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，其中包括光伏,、風(fēng)能核電、新能源汽車及動力電池,、航空制造,、半導(dǎo)體照明、金屬新材料,、非金屬新材料,、生物、綠色食品,、文化及創(chuàng)意等,。
2010年2月,，遼寧省提出了依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型開發(fā)新領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃——《遼寧省新興產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，選定先進(jìn)裝備制造業(yè),、新能源產(chǎn)業(yè),、新材料產(chǎn)業(yè)、新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè),、信息產(chǎn)業(yè),、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè),、生物育種產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)服務(wù)業(yè)等九大類,。
3月，山東省正式發(fā)布關(guān)于促進(jìn)新材料,、新醫(yī)藥,、新信息產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展若干政策的通知，提出使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)年均增幅在20%以上的目標(biāo),。
4月,，湖北省提出了“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要技術(shù)領(lǐng)域目錄”，表明將重點發(fā)展新能源,、節(jié)能環(huán)保,、電動汽車、新材料,、生物醫(yī)藥,、信息產(chǎn)業(yè)等六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
除此之外,，湖南省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃即將出爐,，廣東省已開展創(chuàng)建“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地”工作。據(jù)悉,，到目前為止,，全國大部分省市都已經(jīng)基本完成了相關(guān)的調(diào)研和規(guī)劃。
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)被稱作“下一個四萬億”投資刺激計劃,，在后金融危機時代被寄予了救市的厚望,，這已是不爭的事實。然而,，必須注意的是,，若不從整體加以規(guī)范，任由各地一擁而上,，會釀成嚴(yán)重的后果,。在這股熱潮中，有的地方政府能夠保持冷靜的態(tài)度,，在項目上馬之前進(jìn)行科學(xué)論證,；但也不乏一些地方政府未經(jīng)充分論證,，僅憑一時沖動就推動項目開展，結(jié)果是造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩,，給整個產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展帶來了阻礙,。
中央政府已意識到這個問題。2009年8月,，工業(yè)和信息化部運行監(jiān)測協(xié)調(diào)局聯(lián)合中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布《2009年中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行夏季報告》,，明確指出太陽能、風(fēng)能等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè),、無序上馬的問題不容忽視,。2009年9月，國務(wù)院同意了國家發(fā)改委等部門提出的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》,，認(rèn)為風(fēng)電設(shè)備,、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向，一些地區(qū)違法,、違規(guī)審批,，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭,。
整體來看,，當(dāng)前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)仍處于無序發(fā)展的狀態(tài),，這并不奇怪,。時至今日，中央層面的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃尚未推出,，地方層面的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃已爭相出臺,，這種狀況容易造成中央與地方之間的脫節(jié)、地方與地方之間的重復(fù),。響應(yīng)中央的號召沒有錯,，但若只是出于跟風(fēng)，進(jìn)行“跑馬圈地”,，將其當(dāng)成政績工程來做,，就淪為一場作秀，起不到真正的振興經(jīng)濟(jì)的作用,。特別是有的地方只注重引入現(xiàn)成的項目,，很少培育自主型項目，這不利于技術(shù)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,。
因此,，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時，地方政府不能急于求成,，要在把握世界戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上,，尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,，綜合考慮自身的資源特征、產(chǎn)業(yè)特征,、區(qū)域特征,，明確戰(zhàn)略定位，切忌盲目借鑒,。
一句話,，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時，地方政府既不能無所作為,，又不能過分干預(yù),；既要有熱情，還要經(jīng)過科學(xué)的論證,；既要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,，也要具備全國一盤棋的思想。
政府與市場各歸其位
目前,，已有不少專家指出,，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)離不開政府扶持，但要真正成長為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，必須堅持市場主導(dǎo)的方向,。因此，我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，需要正確處理政府與市場之間的關(guān)系,，兩者均要有一個明確的定位，并在彼此之間形成高效的配合,，才能實現(xiàn)良性發(fā)展,。
2010年5月12日，國家海洋局發(fā)布《中國海洋發(fā)展報告2010》,，就指出市場運作機制不靈活成為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展一個不小的瓶頸,。未來發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國應(yīng)盡量減少政府的直接干預(yù),，積極發(fā)揮市場自主調(diào)節(jié),、自由選擇、充分競爭,、優(yōu)勝劣汰的作用,，以形成完備的市場運作機制。
一是供求機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要轉(zhuǎn)變觀念,，形成需求拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。我國傾向于運用產(chǎn)業(yè)政策和微觀經(jīng)濟(jì)政策，從“供給”的角度來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，但需求是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大,、最根本驅(qū)動力。需要注意的是,，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)機會大,，容易滋生尋租者，出現(xiàn)特權(quán)買賣,，不按真正的市場機制進(jìn)行運作,，就會扭曲供求機制。
二是競爭機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要建立公平競爭的市場環(huán)境,。當(dāng)前，國有企業(yè)在人才,、技術(shù)方面具有優(yōu)勢,，應(yīng)成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，但這并不意味著國有企業(yè)占有壟斷地位,。2010年4月6日,，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》，明確我國將修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,，擴(kuò)大開放領(lǐng)域,，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。2010年5月7日,，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確指出,，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。對這些不同類型的投資主體,，政府應(yīng)同等對待,，使它們在同一個平臺上充分競爭。
三是價格機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，需要在競爭機制的基礎(chǔ)上形成合理的價格機制，防止因壟斷而造成的價格扭曲,。價格機制的形成對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有事半功倍的效果,。例如，在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域,，美國通過排放權(quán)交易,，2005年實現(xiàn)了二氧化硫的排放減少了一半，節(jié)省費用超過1000億美元,，這不是靠行政命令,，而是通過價格機制調(diào)整,，借助于市場之手來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然,，需要注意的是,，價格機制要發(fā)揮自身的效力，是通過利益分配機制作用的,。
四是風(fēng)險機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要注意風(fēng)險防范。由于該領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的復(fù)雜性,、艱巨性,、長期性，相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)所需要的投入成本和風(fēng)險程度都在增大,，這就迫切需要新的風(fēng)險機制的分擔(dān),，包括進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)及投資風(fēng)險機制、科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險機制等,。
政府該怎么“作為”,？
呼吁發(fā)揮市場機制作用，也不是說政府完全“撒手不管”,。從國際經(jīng)驗看,，政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的推動作用無可比擬。關(guān)鍵是清晰政府發(fā)揮作用的定位,。
例如,，巴西在發(fā)展乙醇燃料時，政府發(fā)揮了非常主動的作用,，通過補貼,、設(shè)置配額，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展,；韓國在推動綠色新政時,，就是由政府在早期給予法律、政策,、資金等多方面的有力扶持,，才破解了技術(shù)推廣緩慢的瓶頸；美國政府采取各項措施,，鼓勵組建公私合營企業(yè)探索清潔煤技術(shù)的商業(yè)化模式,，推動民間資本參與技術(shù)研發(fā)和利用，借此提高美國的創(chuàng)新活力,。
但是,，政府在推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，必須明確自身的定位，才能有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,。如若不然,，則會阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至可能使其走上彎路,，起到相反的作用,。例如，日本通過制定和實施大型科研計劃,、建立政府與民間合作開發(fā)的體制,、采取適當(dāng)?shù)呢斦鹑谡叩却胧┐龠M(jìn)了產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但也因錯選了技術(shù)發(fā)展方向而貽誤了有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時機,。
我國應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗教訓(xùn),，通過建立完善的機制來發(fā)揮政府的重要作用。
一是引導(dǎo)機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進(jìn)行前期的培育引導(dǎo),。由于技術(shù)方向選擇難度大、投資回收期長,、風(fēng)險相對較高,，一般企業(yè)都不敢貿(mào)然對新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投入。在此情況下,，政府必須扮演先行者的角色,，拿出一定的財政資金進(jìn)行前期培育，進(jìn)而推動社會資本特別是風(fēng)險資本進(jìn)入,，形成多渠道的投融資體系,。
二是協(xié)調(diào)機制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進(jìn)行總體的利益協(xié)調(diào),。由于涉及多技術(shù),、多業(yè)務(wù)、多部門和多地區(qū)的分工協(xié)作,，價值鏈分布交錯而伸長,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的利益之爭正悄然升溫。例如,，兩大部委圍繞“生物育種”項目的審批權(quán)歸屬產(chǎn)生了意見分歧,，雙方都認(rèn)為該職權(quán)屬于自己。
另外,，我國產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)的問題長期沒有得到有效解決，相關(guān)機構(gòu)之間的利益格局錯綜復(fù)雜,，壁壘林立,；另外，國有企業(yè)和民營企業(yè)也受到不平等的待遇。這都需要政府做好仲裁者的角色,，完善協(xié)調(diào)機制,，理順部門、地區(qū),、行業(yè)之間的關(guān)系,，減少不同利益集團(tuán)之間的摩擦和矛盾。
三是激勵機制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最關(guān)鍵的是要掌握關(guān)鍵技術(shù),，并將之成功地進(jìn)行商業(yè)化應(yīng)用，這就需要政府為創(chuàng)新提供各種有利條件,，發(fā)揮激勵的作用,。如實施科研人員技術(shù)入股、研發(fā)人員持股,、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等激勵措施,，既要對產(chǎn)生重大技術(shù)突破的個人和團(tuán)體予以物質(zhì)和精神的獎勵，也要對提出新的商業(yè)模式,、盈利模式和組織模式的個人和團(tuán)體予以獎勵,。
四是約束機制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府設(shè)立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件,。由于受諸多因素的影響,，不少新興產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長時間內(nèi)的市場容量是有限的，不是任何一個企業(yè)隨便就能夠進(jìn)入的,，如果不加約束,，任由企業(yè)一哄而上，不僅資金被分散利用,，不利于產(chǎn)業(yè)整體水平的提升,，而且還有可能在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過剩。例如,，關(guān)于新能源汽車,，國內(nèi)已有40多家整車公司宣布成功研制純電動轎車，數(shù)量遠(yuǎn)超過日本和美國,，但其商業(yè)化之路還很長,。因此，政府需要強化定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的雙重約束作用,，發(fā)揮“看得見的手”的調(diào)控作用,。
除此之外，政府還需要在兩方面發(fā)揮作用,。一是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要各類技術(shù)支撐,，盡管政府不是技術(shù)研發(fā)的主體,，不需要關(guān)心過多的技術(shù)細(xì)節(jié)，但基礎(chǔ)研究,、關(guān)鍵技術(shù)研究和共性研究等,，還是需要由政府投入一定的資金來組織有關(guān)機構(gòu)進(jìn)行攻關(guān)。
二是由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國興起的時間較短,，國內(nèi)還沒有形成一個全面的認(rèn)識,，也需要政府組織有關(guān)機構(gòu)進(jìn)行軟科學(xué)研究，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念,、內(nèi)涵,、原則、產(chǎn)業(yè)布局,、關(guān)鍵技術(shù),、制度設(shè)計、綜合評價等進(jìn)行深入的探討,，并及時將相關(guān)研究成果公之于眾,，以幫助企業(yè)進(jìn)行決策。只有將一“硬”一“軟”相結(jié)合,，政府才能發(fā)揮出最大的推動作用,。
(作者系中國科技部科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員)
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