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當(dāng)前，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因被賦予調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的使命而備受追捧,，在我國(guó)已經(jīng)是遍地開(kāi)花。出于對(duì)戰(zhàn)略性和新興兩大基本屬性的考慮,，政府必然要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有所作為，這是毫無(wú)疑問(wèn)的,。但是,，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，政府如何“為”以及“為”到何種程度卻值得進(jìn)一步商榷,。妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，成為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,。
地方政府的熱情與沖動(dòng)
在我國(guó),，中央政府的政策導(dǎo)向是全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。自2009年9月國(guó)務(wù)院召開(kāi)三次戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會(huì)起,，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就迅速進(jìn)入了相關(guān)部委,、地方政府的視野，尤其是新能源產(chǎn)業(yè)幾乎成為“大眾寵兒”,，占據(jù)了首要位置,，被注入了極大的熱情。許多地方政府加速推出發(fā)展規(guī)劃,，密集出臺(tái)各項(xiàng)扶持政策,。
例如，2009年12月,，江西省出臺(tái)了全國(guó)第一個(gè)省級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,，確定了十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其中包括光伏,、風(fēng)能核電,、新能源汽車及動(dòng)力電池、航空制造,、半導(dǎo)體照明,、金屬新材料,、非金屬新材料、生物,、綠色食品,、文化及創(chuàng)意等。
2010年2月,，遼寧省提出了依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)新領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃——《遼寧省新興產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,，選定先進(jìn)裝備制造業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè),、新材料產(chǎn)業(yè),、新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè),、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè),、海洋產(chǎn)業(yè)、生物育種產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)服務(wù)業(yè)等九大類,。
3月,，山東省正式發(fā)布關(guān)于促進(jìn)新材料、新醫(yī)藥,、新信息產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展若干政策的通知,，提出使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)年均增幅在20%以上的目標(biāo)。
4月,，湖北省提出了“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要技術(shù)領(lǐng)域目錄”,，表明將重點(diǎn)發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保,、電動(dòng)汽車,、新材料、生物醫(yī)藥,、信息產(chǎn)業(yè)等六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。
除此之外，湖南省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃即將出爐,，廣東省已開(kāi)展創(chuàng)建“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地”工作,。據(jù)悉，到目前為止,，全國(guó)大部分省市都已經(jīng)基本完成了相關(guān)的調(diào)研和規(guī)劃,。
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)被稱作“下一個(gè)四萬(wàn)億”投資刺激計(jì)劃，在后金融危機(jī)時(shí)代被寄予了救市的厚望,，這已是不爭(zhēng)的事實(shí),。然而，必須注意的是,，若不從整體加以規(guī)范,，任由各地一擁而上,，會(huì)釀成嚴(yán)重的后果。在這股熱潮中,，有的地方政府能夠保持冷靜的態(tài)度,，在項(xiàng)目上馬之前進(jìn)行科學(xué)論證；但也不乏一些地方政府未經(jīng)充分論證,，僅憑一時(shí)沖動(dòng)就推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)展,，結(jié)果是造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩，給整個(gè)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展帶來(lái)了阻礙,。
中央政府已意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,。2009年8月，工業(yè)和信息化部運(yùn)行監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)局聯(lián)合中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布《2009年中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行夏季報(bào)告》,，明確指出太陽(yáng)能,、風(fēng)能等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、無(wú)序上馬的問(wèn)題不容忽視,。2009年9月,，國(guó)務(wù)院同意了國(guó)家發(fā)改委等部門提出的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，認(rèn)為風(fēng)電設(shè)備,、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向,，一些地區(qū)違法、違規(guī)審批,，未批先建,、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭。
整體來(lái)看,，當(dāng)前我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)仍處于無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)，這并不奇怪,。時(shí)至今日,，中央層面的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃尚未推出，地方層面的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃已爭(zhēng)相出臺(tái),，這種狀況容易造成中央與地方之間的脫節(jié),、地方與地方之間的重復(fù)。響應(yīng)中央的號(hào)召?zèng)]有錯(cuò),，但若只是出于跟風(fēng),，進(jìn)行“跑馬圈地”，將其當(dāng)成政績(jī)工程來(lái)做,，就淪為一場(chǎng)作秀,，起不到真正的振興經(jīng)濟(jì)的作用。特別是有的地方只注重引入現(xiàn)成的項(xiàng)目,，很少培育自主型項(xiàng)目,，這不利于技術(shù)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。
因此，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí),，地方政府不能急于求成,，要在把握世界戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,，綜合考慮自身的資源特征,、產(chǎn)業(yè)特征、區(qū)域特征,，明確戰(zhàn)略定位,，切忌盲目借鑒。
一句話,，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí),，地方政府既不能無(wú)所作為，又不能過(guò)分干預(yù),；既要有熱情,，還要經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證；既要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,，也要具備全國(guó)一盤棋的思想,。
政府與市場(chǎng)各歸其位
目前，已有不少專家指出,，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)離不開(kāi)政府扶持,，但要真正成長(zhǎng)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，必須堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)的方向,。因此,，我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,，兩者均要有一個(gè)明確的定位,，并在彼此之間形成高效的配合，才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展,。
2010年5月12日,，國(guó)家海洋局發(fā)布《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告2010》，就指出市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不靈活成為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展一個(gè)不小的瓶頸,。未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，我國(guó)應(yīng)盡量減少政府的直接干預(yù)，積極發(fā)揮市場(chǎng)自主調(diào)節(jié),、自由選擇,、充分競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的作用，以形成完備的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制,。
一是供求機(jī)制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要轉(zhuǎn)變觀念，形成需求拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局,。我國(guó)傾向于運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和微觀經(jīng)濟(jì)政策,，從“供給”的角度來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但需求是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大,、最根本驅(qū)動(dòng)力,。需要注意的是，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)大,，容易滋生尋租者,，出現(xiàn)特權(quán)買賣，不按真正的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作,，就會(huì)扭曲供求機(jī)制,。
二是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,。當(dāng)前,，國(guó)有企業(yè)在人才、技術(shù)方面具有優(yōu)勢(shì),，應(yīng)成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體,，但這并不意味著國(guó)有企業(yè)占有壟斷地位。2010年4月6日,，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見(jiàn)》,，明確我國(guó)將修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，擴(kuò)大開(kāi)放領(lǐng)域,，鼓勵(lì)外資投向高端制造業(yè),、新能源和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2010年5月7日,，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》,，明確指出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。對(duì)這些不同類型的投資主體，政府應(yīng)同等對(duì)待,，使它們?cè)谕粋�(gè)平臺(tái)上充分競(jìng)爭(zhēng),。
三是價(jià)格機(jī)制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，需要在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上形成合理的價(jià)格機(jī)制,，防止因壟斷而造成的價(jià)格扭曲。價(jià)格機(jī)制的形成對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有事半功倍的效果,。例如,，在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域,，美國(guó)通過(guò)排放權(quán)交易，2005年實(shí)現(xiàn)了二氧化硫的排放減少了一半,，節(jié)省費(fèi)用超過(guò)1000億美元,，這不是靠行政命令，而是通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)整,，借助于市場(chǎng)之手來(lái)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),。當(dāng)然，需要注意的是,，價(jià)格機(jī)制要發(fā)揮自身的效力,，是通過(guò)利益分配機(jī)制作用的。
四是風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要注意風(fēng)險(xiǎn)防范,。由于該領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的復(fù)雜性、艱巨性,、長(zhǎng)期性,，相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)所需要的投入成本和風(fēng)險(xiǎn)程度都在增大，這就迫切需要新的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的分擔(dān),，包括進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)及投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,、科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等。
政府該怎么“作為”,？
呼吁發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,，也不是說(shuō)政府完全“撒手不管”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,，政府對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)作用無(wú)可比擬,。關(guān)鍵是清晰政府發(fā)揮作用的定位。
例如,，巴西在發(fā)展乙醇燃料時(shí),，政府發(fā)揮了非常主動(dòng)的作用，通過(guò)補(bǔ)貼,、設(shè)置配額,，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；韓國(guó)在推動(dòng)綠色新政時(shí),，就是由政府在早期給予法律,、政策、資金等多方面的有力扶持,，才破解了技術(shù)推廣緩慢的瓶頸,；美國(guó)政府采取各項(xiàng)措施，鼓勵(lì)組建公私合營(yíng)企業(yè)探索清潔煤技術(shù)的商業(yè)化模式，推動(dòng)民間資本參與技術(shù)研發(fā)和利用,，借此提高美國(guó)的創(chuàng)新活力,。
但是，政府在推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí),，必須明確自身的定位,，才能有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。如若不然,，則會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，甚至可能使其走上彎路，起到相反的作用,。例如,，日本通過(guò)制定和實(shí)施大型科研計(jì)劃、建立政府與民間合作開(kāi)發(fā)的體制,、采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政金融政策等措施促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,，但也因錯(cuò)選了技術(shù)發(fā)展方向而貽誤了有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時(shí)機(jī)。
我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，通過(guò)建立完善的機(jī)制來(lái)發(fā)揮政府的重要作用,。
一是引導(dǎo)機(jī)制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進(jìn)行前期的培育引導(dǎo),。由于技術(shù)方向選擇難度大,、投資回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高,，一般企業(yè)都不敢貿(mào)然對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投入,。在此情況下，政府必須扮演先行者的角色,，拿出一定的財(cái)政資金進(jìn)行前期培育,，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)資本特別是風(fēng)險(xiǎn)資本進(jìn)入，形成多渠道的投融資體系,。
二是協(xié)調(diào)機(jī)制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府進(jìn)行總體的利益協(xié)調(diào)。由于涉及多技術(shù),、多業(yè)務(wù),、多部門和多地區(qū)的分工協(xié)作，價(jià)值鏈分布交錯(cuò)而伸長(zhǎng),，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的利益之爭(zhēng)正悄然升溫,。例如，兩大部委圍繞“生物育種”項(xiàng)目的審批權(quán)歸屬產(chǎn)生了意見(jiàn)分歧,，雙方都認(rèn)為該職權(quán)屬于自己。
另外，我國(guó)產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)的問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到有效解決,，相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜,，壁壘林立；另外,，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)也受到不平等的待遇,。這都需要政府做好仲裁者的角色，完善協(xié)調(diào)機(jī)制,，理順部門,、地區(qū)、行業(yè)之間的關(guān)系,，減少不同利益集團(tuán)之間的摩擦和矛盾,。
三是激勵(lì)機(jī)制。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最關(guān)鍵的是要掌握關(guān)鍵技術(shù),，并將之成功地進(jìn)行商業(yè)化應(yīng)用,，這就需要政府為創(chuàng)新提供各種有利條件，發(fā)揮激勵(lì)的作用,。如實(shí)施科研人員技術(shù)入股,、研發(fā)人員持股、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等激勵(lì)措施,，既要對(duì)產(chǎn)生重大技術(shù)突破的個(gè)人和團(tuán)體予以物質(zhì)和精神的獎(jiǎng)勵(lì),，也要對(duì)提出新的商業(yè)模式、盈利模式和組織模式的個(gè)人和團(tuán)體予以獎(jiǎng)勵(lì),。
四是約束機(jī)制,。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要政府設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。由于受諸多因素的影響,，不少新興產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的市場(chǎng)容量是有限的,，不是任何一個(gè)企業(yè)隨便就能夠進(jìn)入的，如果不加約束,，任由企業(yè)一哄而上,，不僅資金被分散利用，不利于產(chǎn)業(yè)整體水平的提升,，而且還有可能在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過(guò)剩,。例如，關(guān)于新能源汽車,，國(guó)內(nèi)已有40多家整車公司宣布成功研制純電動(dòng)轎車,，數(shù)量遠(yuǎn)超過(guò)日本和美國(guó)，但其商業(yè)化之路還很長(zhǎng),。因此,，政府需要強(qiáng)化定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的雙重約束作用,，發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的調(diào)控作用。
除此之外,，政府還需要在兩方面發(fā)揮作用,。一是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要各類技術(shù)支撐，盡管政府不是技術(shù)研發(fā)的主體,，不需要關(guān)心過(guò)多的技術(shù)細(xì)節(jié),，但基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)研究和共性研究等,，還是需要由政府投入一定的資金來(lái)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行攻關(guān),。
二是由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國(guó)興起的時(shí)間較短，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有形成一個(gè)全面的認(rèn)識(shí),，也需要政府組織有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行軟科學(xué)研究,，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念、內(nèi)涵,、原則,、產(chǎn)業(yè)布局、關(guān)鍵技術(shù),、制度設(shè)計(jì),、綜合評(píng)價(jià)等進(jìn)行深入的探討，并及時(shí)將相關(guān)研究成果公之于眾,，以幫助企業(yè)進(jìn)行決策,。只有將一“硬”一“軟”相結(jié)合，政府才能發(fā)揮出最大的推動(dòng)作用,。
(作者系中國(guó)科技部科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員)
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