|
三、對財政實力部分次級要素的具體分析
�,。ㄒ唬┴斦罩顩r
財政收入和支出狀況主要反映財政運行的基本狀況及存在的問題。通過對財政運行基本狀況的分析，有助于對政府債務負擔增長的原因形成一個總體性認識,，也為未來財政收入增長潛力的預測奠定基礎。對財政收入和支出狀況的分析包括財政收入和支出的規(guī)模與結構,、財政收支平衡狀況,，以及財政政策。
1,、財政收支的規(guī)模與結構
財政收支的規(guī)模與結構是對財政收支平衡,、債務及政府收入發(fā)展趨勢進行判斷的前提。財政收支規(guī)模反映了政府參與經濟活動范圍的大小,，通常分別用財政收入與財政支出占國民生產總值的比重來衡量,。在對財政收支的規(guī)模進行分析時，觀察它們在近年來的發(fā)展趨勢是十分重要的,，在經濟形勢和財政政策沒有出現大幅變化的情況下,，財政收入和支出通常會按照既定的路徑發(fā)展。
其中財政收入占國民生產總值的比重與政府償債能力關系密切,，其大小反映了在一段時期內經過初次分配后的國家財政資源占全社會可分配資源的規(guī)模,。這個規(guī)模應該比較穩(wěn)定地保持在一個適度的范圍內,。如果該比例過高，會減少企業(yè)和勞動者在初次分配中的所得,，挫傷其積極性,，影響未來的經濟發(fā)展和財政收入增長。比例過低,，削弱政府的國家管理職能,；也可能是由于實際稅收收入與應稅收入差距大，表明政府的稅收征管能力弱,。
財政支出規(guī)模表示財政資源被實際使用和消耗的水平,。如果財政支出規(guī)模不斷擴大，而且財政收入的增長速度低于財政支出的增長速度,，會導致未來債務規(guī)模增加,。
在對財政收支規(guī)模進行考察的同時，必須結合財政收支的結構才能對財政收支的未來發(fā)展做出準確判斷,�,？偟膩砜矗瑢Y構的考察,，重點集中在政府財政收入,、支出增減變化的原因以及政府經濟活動的目的上。
對財政收入結構進行分析,，需要判斷不同種類的收入在財政收入中的比例關系,，特別是確定稅收收入在財政收入中的適度比例，因為相對于其它收入而言,，稅收收入更具有穩(wěn)定性,、更容易監(jiān)督管理。對稅收收入的分析重點考察其主體稅種和財源分布的廣泛性,、穩(wěn)定性以及未來發(fā)展趨勢,，從而判斷稅收收入的變化規(guī)律。
財政支出結構是指各類財政支出占總支出的比重,。它與政府職能存在著密切的聯系。作為對財政資源分配情況的體現,，它可以真實地反映出一國的發(fā)展戰(zhàn)略,、財政政策的重點以及變化趨勢。對財政支出結構的考察,，一方面考察其是否合理,，如能否在社會保障和經濟發(fā)展之間合理地分配財政資源；另一方面考察財政支出能否具有靈活調整的可能——財政支出規(guī)模的下降可以有效降低債務存量和財政赤字規(guī)模,。通常經常性支出的比例大,，表明支出結構的剛性較強,，調整難度大，在西方福利國家的財政支出中,，社會保障支出的比例較大導致財政支出規(guī)模很難降低,。相反，資本性支出的比例大,，表明政府固定資本投資規(guī)模較大,，將有利于經濟增長，并且伸縮性強,，財政支出較靈活,。大公強調，對合理的財政支出結構的認定標準不是一成不變的,，要與一國的發(fā)展階段相匹配,，要與一國的政府職能定位相適應，只有這樣才有助于提高財政支出效果,，實現經濟增長和社會穩(wěn)定,，最終有利于政府償債能力的提高。
2,、財政收支平衡
財政收支平衡主要考察一段時期內財政運行處于盈余還是赤字狀態(tài),，以及盈余或赤字的規(guī)模和變化趨勢。從對國家信用影響的角度看,，經常性的財政盈余對較高的政府信用具有支撐作用,，而經常性的財政赤字作用相反。但同時大公也認為,，過高的財政盈余和財政赤字都是財政運行不當的結果,，前者可能表明政府沒有充分利用已有的資源為社會提供公共服務，導致資金使用效率降低,；后者則會增加政府債務負擔和民眾的稅收壓力,，并影響未來的財政收入增長空間。因此,，財政運行良好的國家一般應保持基本的財政平衡,。
當前，隨著國家運用財政手段行使管理職能的范圍不斷擴大,，加之許多國家實行浮動匯率降低了對政府的預算約束,，財政赤字已逐漸成為各國財政領域的一種常態(tài)。大公對財政赤字問題評價的基本原則是：非經常性的財政赤字既是經濟周期波動的反映,，也是熨平經濟波動的必要手段,，有其存在的合理性和必然性；但一國政府存在經常性的財政赤字,，并且有不斷擴大的跡象,，則會提高國家信用風險——一國主權償債危機的發(fā)生經常是伴隨著長期的財政赤字,。因此，在財政實力部分,，大公主張對財政赤字的認識不能絕對化,，要確定財政赤字的適度范圍和財政赤字風險的一般警戒線；要辯證地對待財政赤字的規(guī)模和產生的原因,，特別是考察財政赤字的長期發(fā)展趨勢和波動程度,；要按照統(tǒng)一規(guī)范的原則，建立核心指標體系,，對財政赤字引發(fā)的一般性財政風險進行識別和衡量,；要具體問題具體分析，著重判斷每個國家在未來消化財政赤字的能力,。
對于財政平衡指標的考察將重點分析政府的初級財政余額,。初級財政余額是財政總收入減去不包括利息支付的財政總支出。初級財政余額與財政余額的區(qū)別在于它將利息支付排除在支出項目之外,，可以反映影響一個國家財政平衡能力的原因——到底是因為基本的財政基礎不穩(wěn)健,，還是利息支付負擔過重。如果利息負擔過重,，政府將不得不通過借債來償還,，會嚴重限制政府的支出政策，引起政府債務利率上升,，形成債務累積的惡性循環(huán),。
3、財政政策
財政政策是指國家根據一定時期政治,、經濟,、社會發(fā)展的任務而規(guī)定的財政工作的指導原則。財政政策對財政收入和支出,、債務規(guī)模都有較大影響,。對財政政策的評價，首先要看財政政策目標及財政管理原則,。對于保持經常性財政赤字及債務規(guī)模較大的國家,，如果能嚴格財政支出壓縮赤字規(guī)模，就有利于降低未來的債務負擔,。其次要考察近期采取了哪些具體的財政政策,，以及會對未來的財政狀況產生何種影響。擴張性財政政策往往會導致未來幾年財政赤字及債務規(guī)模擴大,。2008年以來各國為抵御金融危機的影響，紛紛擴大財政支出,，刺激經濟發(fā)展,，導致財政負擔加大,，央行又普遍采取定量寬松的貨幣政策與之配合，甚至大量買入國債,，壓低國債利率,，則未來的通貨膨脹壓力增大，政府債務利息將呈上揚之勢,。這種政策配合如果不能適時調整很可能在未來醞釀著不同程度的隱患,。
（二）政府債務狀況
政府債務狀況分析的核心是通過對當前債務規(guī)模和債務結構的分析預測債務未來的發(fā)展趨勢,。準確衡量政府債務狀況對國家信用評級具有重要意義,。對一國政府債務狀況的綜合評價應主要從債務存量狀況、償債負擔狀況,、債務變化趨勢三個方面展開,。
1、債務存量狀況
債務存量狀況是長期財政赤字的累積,，反映了一國經濟或財政需要承受的債務總量,。債務存量規(guī)模大加重政府利息負擔，壓縮財政支出的調整空間,，并制約宏觀經濟調控能力,，惡化經濟形勢，最終降低政府繼續(xù)舉債的能力,，使政府償債能力的不確定性較大,。債務存量規(guī)模通常用政府債務存量/GDP、政府債務存量/政府財政收入,、凈債務負擔度（凈債務=總債務—政府在貨幣當局和國內銀行的存款,、可交易證券）和人均債務規(guī)模等指標來衡量。
債務存量結構代表了債務的不同組合方式,，能夠更細致反映不同類型債務的風險程度,，以及更準確地描述政府的債務負擔狀況。對債務結構的分析主要包括幣種結構,、期限結構和持有人結構等,。
政府債務存量中的本、外幣債務比例高低對政府信用有較大影響,，一般來講,，外幣債務面臨的風險明顯大于本幣債務。主要由于政府本,、外幣債務的償債來源不同,。政府償還本幣債務需要充足的本幣資產，包括稅收收入,、債務收入,、變賣國有資產收入,，甚或增發(fā)貨幣等，償還政府外債則必須動用外幣資產,，除了需要雄厚的本幣資產作為基礎,，還需要實現本幣資產對外幣資產的可兌換，即保證外部流動性的充裕,。因此,，外幣債務比本幣債務更容易受到外部環(huán)境、匯率等因素影響,。一個國家的外債比例越高,，受外部環(huán)境的影響就越大，政府債務負擔波動的幅度就越大,，政府控制債務償還風險的能力就越弱,。對此將在外幣資產實力部分專門分析。期限結構主要指短期債務和長期債務在總債務中所占的份額,。在債務存量規(guī)模一定的條件下,，短期債務占比較高可能會產生流動性危機，容易誘發(fā)政府信用風險,。
2,、償債負擔狀況
償債負擔反映了政府當年需償付的債務額。償債負擔通常用當年利息支付與GDP或財政收入的比值衡量,。較高的利息支付額可能代表該國存在短期流動性風險,。政府償債負擔受到債務期限、利率,、幣種及持有人等結構的綜合影響,。債務的期限和幣種結構對償債壓力最直接。一般而言,，短期外債比重大或債務到期日集中的國家相對期限分配合理,、償債負擔比較均勻的國家違約風險更大，外債占比重較大的國家比以內債為主的國家償債壓力更大,。債務的利率也是分析國家債務的重要環(huán)節(jié),，與固定利率債務相比，浮動利率債務更具風險,。浮動利率債務會給政府未來償債負擔的預算帶來困難,，而固定利率債務減少了未來償債負擔的不確定性，它能讓政府更準確地計算未來的償債負擔,，使政府更有效地制定宏觀經濟和貨幣政策并在保持經濟穩(wěn)定發(fā)展的同時有效地控制債務規(guī)模,。
通過以上兩方面的分析，應對一國政府的國債負債限額做出初步的判斷。衡量國債負債限額的財政指標分為兩組,，第一組是衡量國債絕對規(guī)模的指標,；第二組是衡量國債相對規(guī)模的指標。第一組指標主要包括：國債余額,、當年發(fā)行的國債總額、當年到期需還本付息的債務總額,。對國債總規(guī)模的控制是防止債務危機的重要環(huán)節(jié),。第二組指標主要包括：國債負擔率，即國債余額/GDP,、居民個人的國債負擔率（當年國債發(fā)行額占居民收入扣除消費支出和其他投資后的居民儲蓄的比例）,、債務依存度（當年國債發(fā)行額/中央財政支出）和當年還本付息額/當年中央財政經常收入。當然對一國政府國債負債限額的判斷不能單純依靠上述財政指標及其警戒線,，還必須與實際利率,、經濟增長率等相結合綜合判斷。
3,、未來政府債務負擔變化的趨勢
政府債務負擔變化規(guī)律,、債務管理規(guī)劃和政府的或有負債會影響政府債務在未來的變化趨勢和幅度。
對未來政府債務負擔變化的預測首先建立在對過去債務規(guī)律總結的基礎上,。由于受政府發(fā)行新債等因素的影響,，只對債務現有規(guī)模、結構的分析,，無法準確判斷未來債務的發(fā)展趨勢,。但不可否認的是，多數國家債務規(guī)模的變化總是受債務管理政策的限制,，政府債務會遵循一定的增長路徑,，因此，通過挖掘以往債務變化規(guī)律,，了解債務變化的原因,，有助于預測未來的債務發(fā)展趨勢。如果政府債務的增長率較為穩(wěn)定,，債務變化的波動幅度控制在一定的區(qū)間范圍內,，說明政府債務的變化有規(guī)律可循，未來政府債務的變化就可以依據長期政府債務增長率的均值進行初步預測,。但如果政府債務波動幅度過大,，則需找出債務負擔變化的主要原因，并據此進行債務變化趨勢預測,。
政府債務的變化與一個國家的債務管理規(guī)劃密切相關,。一般而言，一個完善的債務管理規(guī)劃會有明確的債務管理目標，會向公眾公開債務預算,、管理策略和管理方法,；會注重強化債務的監(jiān)管，按時審查和監(jiān)督債務的存量,、結構和負擔,；會進行債務風險管理，制定出一套揭露風險和控制風險的方法和措施,。因此,，通過了解債務管理規(guī)劃，可以對債務變化趨勢進行預測,，對政府債務監(jiān)控和債務風險的防范有更全面的認識,，從而提高預測準確性。
此外,，規(guī)模較大的隱性債務和或有債務在一定條件下可能轉化為政府的直接顯性債務,，加劇政府債務負擔。對隱性和或有債務的考察重點是其在未來一段時間內轉變成政府直接顯性債務的可能性,。由于每個國家的情況不同,，對隱性和或有債務可能成為國家直接債務的分析也因國而異。隱性和或有債務的來源較為復雜,，通常情況下應包括以下內容：政府的各類擔保債務,、公共事業(yè)部門的債務、關鍵和敏感行業(yè)的國有企業(yè)債務,、國內銀行的債務,、地方政府債務以及人口老齡化趨勢加劇造成的法律未做規(guī)定的公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金缺口等。
�,。ㄈ┱杖朐鲩L潛力
政府能夠用來償還債務的收入來源包括稅收收入,、債務收入、其他收入甚至增發(fā)貨幣,。本部分分別從前三個方面深入剖析政府未來收入增長的可能性,，哪種收入來源能夠為政府提供主要的債務償付資金，其可持續(xù)性和規(guī)模如何等,，從而對政府在未來的償債能力做出更為準確的判斷,。
此處分析的政府收入與第一個次級要素財政收支狀況部分對政府收入的分析有所不同，主要體現在目的,、內容兩個方面,。在目的方面，財政收支狀況中對政府未來的收入和支出增長趨勢做出判斷,，是用于推測未來的赤字水平,，為第二步判斷政府債務增長趨勢打下基礎,。在此進一步分析政府收入，前提是當政府存在債務負擔不斷加重,，甚至出現償付隱憂時,，為判斷政府的償債能力，對政府的收入增長潛力做更為廣泛深入和具有針對性的分析,。在內容方面,，財政收支部分分析財政收入僅針對政府在常規(guī)情況下的收入來源，重點是稅收收入,，本部分對財政收入的分析則不僅包括稅收收入,，還需囊括其他能成為政府償債來源的收入，如債務收入,、私有化收入等。
1,、稅收收入是政府償債的第一來源
由于稅收收入具有強制性,、無償性和固定性的特點，在政府收入中所占比重最高,，并且比較穩(wěn)定和容易進行監(jiān)督管理,，所以在大公的國家信用評級方法中被視為償債的第一來源。稅收收入的增長潛力主要取決于兩個方面——稅基和稅率,。其中,，稅基的大小主要取決于稅源和課稅基礎的大小。稅源豐富,，課稅基礎大,，往往會促進稅收收入的增長。此外,，稅基的變化也取決于稅率的大小,。過高的稅率將會打消國民創(chuàng)造財富的積極性，對涵養(yǎng)稅源不利,，過低的稅率對增加稅收收入不利,。因此，只有根據稅基選擇適當的稅率才會為稅收收入增長提供動力,。如果現有稅收收入增長無法滿足主權政府償債需要,，則要進一步考慮通過調整稅基，改變稅率增加稅收收入的可能性,，它將取決于稅收收入增長的彈性大小,。一般來說，如果稅收收入增長彈性小于1,，則增加稅率的空間較大,，否則稅率的增加勢必會大幅降低稅基,，并對稅收收入的增長不利。此外,，加大稅收監(jiān)管的力度,，降低偷稅漏稅出現的可能，也對稅收收入的增長有利,。
2,、債務收入是政府償債的第二來源
債務收入是以政府的名義，通過國內,、國際借款或發(fā)行各種債券所獲得的收入,。債務收入作為一種非經常性收入用來償還債務并沒有真正降低政府債務負擔，而只是解決政府債務的流動性問題,。特別是經濟惡化的時候,，這種償債來源的可持續(xù)性會降低。在大公的國家信用評級方法中將債務收入作為主權政府償債的第二來源,。
由于債務收入是以政府的信用為依托,，反映了政府與各債權人之間的信用關系，因此債務收入增長的潛力受制于政府的信用狀況和投資者對政府未來信用狀況的預期,。例如,，曾有過主權違約記錄的政府所支付的新債發(fā)行成本要高于沒有債務違約歷史的政府。此外,，國債收益率的增加反映了投資者對政府未來信用狀況預期的降低,，提高了政府債務收入增長成本。
債務收入的增長潛力對國家信用永遠是一把雙刃劍,。政府債務收入增長潛力大,，說明政府的融資能力強，可以支付較低的債務成本獲得較高的債務收入滿足政府的資金需求,；但同時也會導致政府的未來債務規(guī)模增加,，政府債務負擔加劇。因此,，在大公國家信用評級方法中,，對債務收入增長潛力的評價更側重于衡量政府的短期償債能力，一國的主權信用級別并不與一國的主權債務融資能力完全正相關,。
3,、其他收入是政府償債的第三來源
其他收入是除稅收收入、債務收入以外政府其他的收入來源,。其他收入主要包括各項收費,，各類捐贈，私有化收益,，國有資產收益等,，它們規(guī)模相對較小,，對政府收入的貢獻有限，收入不確定性較大,，但是不排除在個別情況下成為政府應付債務危機的主要資金來源,，因此屬于主權政府償債資金的第三來源。
�,。ㄋ模⿲嶋H償債能力
本部分首先考察前三個次級要素的研究結論,，對中央政府的償債能力產生初步的認識，然后結合對本幣幣值穩(wěn)定性的分析,，對政府在當前和未來一段時期內的實際償債能力做出綜合判斷,。其中對本幣幣值穩(wěn)定性的分析是重點所在。
本幣幣值變化對持有本幣債務的債權人利益將產生直接影響,。本幣升值,，債權人持有的債權名義價值未變，實際價值上升,；本幣貶值,，債權人持有的債權名義價值未變，實際價值下降（如果該債權采取浮動利率或指數利率等,，則可以在一定程度上彌補貶值損失）。于是對中央政府償債能力的判斷,，不能僅建立在其是否按照合同約定按時足額支付本金和利息上,，如果合同中沒有對規(guī)避幣值變化做出適當安排，在本幣大幅度貶值時,，中央政府即使如數償還債務,，債權人的利益也會明顯受損。因此對于中央政府償債能力的判斷,，要區(qū)分名義償債能力和實際償債能力,，對幣值的分析，就是為了判斷其實際償債能力,。
幣值分析的重點是本幣出現大規(guī)模貶值,，發(fā)生加速或惡性通貨膨脹的情況。溫和的通貨膨脹并不會使債權人的利益嚴重受損,，通常情況下是可以接受的,。只有當本幣出現急劇貶值時，政府才極有可能是由于國內政策嚴重失誤,，甚至操縱貨幣,，故意或過失地造成貨幣貶值，無視債權人利益因此嚴重受損的情況,，這對政府償債能力的影響是不容忽視的,。通常當出現這種情況時,，首先可以判斷政府的償債能力下降，若符合一定的條件,，例如政府沒有為債權人提供相應的補償措施,，本身又非浮動利率債務等，可以認為政府已經違約,。
根據債權人的不同,，本幣幣值變化的衡量標準不盡相同。對于居民債權人,，應以本幣對內價值的變化情況作為衡量政府實際償債能力的標準,。通常以GDP平減指數、消費者物價指數和生產者物價指數綜合分析判斷一國貨幣對內價值的變化情況,。如果年通貨膨脹率達到了10%以上100%以下,，就出現了加速通貨膨脹，如果出現這種情況的原因與政府的政策失誤有直接關系,，應認為政府的償債能力已經下降,；如果年通貨膨脹率在100%以上，本國貨幣的信用將完全喪失,，貨幣購買力猛降,，政府可能出現違約。對于非居民債權人,，不僅需通過本幣的對內價值變化衡量政府的實際償債能力,，還需通過本幣的對外價值變化對此做出全面判斷。這是由于政府可能通過操縱本幣對外價值,，使本幣對某種外幣或數種外幣的價值在考察期內出現大幅度下降,，持有本幣債務的非居民在將本幣債務兌換為相應的外幣時將因此受損。本幣對外價值的衡量標準通常是匯率指數,，對于美元這種國際通貨,，主要通過美元對黃金的比價和美元匯率指數相結合做出判斷。
通常情況下,，對于非國際貨幣發(fā)行國,，本幣對內價值分析對于判斷政府的實際償債能力更重要，理由是這類國家的本幣債務由非居民持有的規(guī)模普遍較小,。對于國際貨幣發(fā)行國,，本幣對外價值分析則更關鍵，因為這類國家的政府債務由非居民債權人持有的比例很高,。國際貨幣發(fā)行國政府在享有國際鑄幣稅收益的同時,，應該承擔維護本幣對外價值穩(wěn)定的義務，以防止政府償債能力下降,，對非居民債權人的利益造成損害,，也會對世界經濟產生嚴重不良影響,。如果國際貨幣發(fā)行國政府放任其貨幣的對外價值不斷下降，甚至人為操縱貨幣大幅度貶值,，如美元這種最為關鍵的國際貨幣,，會導致其他國家連帶出現通貨膨脹的趨勢，而美國自身由于大量進口國外廉價商品,，其通貨膨脹水平可能并不高,，為此造成的結果是美元貶值幅度越大，美國獲取的通貨膨脹稅越高,，對各國實體經濟和金融體系的沖擊越大,，世界經濟越不穩(wěn)定，非居民債權人的利益受損越多,。
|
一、財政實力在大公國家信用評級中的地位和作用