●在收入增速減緩,、償債壓力較大的情況下,，地方政府支出能力受到較大約束,，制約了穩(wěn)增長的能力。實施債務(wù)置換,，對提高地方政府投資能力,、更有效地穩(wěn)增長將發(fā)揮更加直接的作用。
●美聯(lián)儲通過QE能直接向市場注入流動性,，而我國債務(wù)置換計劃并不直接增加社會流動性,，只是將原有的短期債務(wù)置換成長期債券。
●債務(wù)置換是以“時間換空間”,，創(chuàng)造性地解決當(dāng)前困局的重要舉措,，未來順利進行債務(wù)置換，要兼顧解決當(dāng)前問題和促進中長期改革,，特別要重視相關(guān)配套政策和制度的供給,。
中國銀行國際金融研究所宏觀主管周景彤近日接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪表示，隨著江蘇省成功發(fā)行首批地方債,，我國地方債務(wù)置換和債券發(fā)行終于拉開序幕,。債務(wù)置換是我國地方財政收支壓力上升、經(jīng)濟下行風(fēng)險增大等背景下,，政府創(chuàng)造性地紓解當(dāng)前財政困局和穩(wěn)增長的重要舉措,。我國債務(wù)置換與近年來西方國家實施的量化寬松（QE）政策有本質(zhì)區(qū)別，不應(yīng)將兩者簡單地類比甚至等同,。債務(wù)置換對地方政府,、商業(yè)銀行和債券市場有不同的影響。下一步,，促進地方債務(wù)置換順利進行要兼顧解決短期問題和促進中長期改革,，堅持積極穩(wěn)妥原則，加快信息披露,、審計,、信用評級等諸多制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
創(chuàng)造性解決當(dāng)前財政困局
2015年3月,，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，財政部下發(fā)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，置換范圍是2013年政府性債務(wù)審計確定的,、截至2013年6月30日的地方政府負有償還責(zé)任的存量債務(wù)中,、2015年到期需要償還的部分,。地方債務(wù)置換其實就是指在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來地方政府的短期,、高息債務(wù)（包括銀行貸款,、BT、城投債,、信托融資等）換成中長期,、低成本的地方政府債券。1萬億元的總債券額度占2015年到期政府負有償還責(zé)任債務(wù)的53.8%,，各地區(qū)的債券置換額度按照各地2015年到期債務(wù)和全國統(tǒng)一比例（53.8%）進行測算和分配。
周景彤表示,，債務(wù)置換是以“時間換空間”,，創(chuàng)造性解決當(dāng)前財政困局的重要舉措。首先,，債務(wù)置換有助于減輕地方政府償債壓力,、緩釋財政金融風(fēng)險。
他說,，隨著經(jīng)濟增長放緩和房地產(chǎn)市場調(diào)整,，地方政府財政收入增速大幅下降，2015年前4個月地方財政收入同比增速從過去的兩位數(shù)降低到7.7%,，比去年同期放緩3.6個百分點,，國有土地使用權(quán)出讓收入累計同比下降38.2%。在收入增速降低情況下,，新預(yù)算法,、43號文的出臺和實施也使得地方政府難以通過平臺公司和非標(biāo)融資獲取資金。同時,，地方政府債務(wù)以貸款,、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓（BT）、信托,、城投債等為主,，舉債主體主要是融資平臺公司，由于無法享受高信用等級,，融資成本普遍高于政府債券利率，地方政府債務(wù)償還壓力較大,。2014年,，全國地方政府到期債務(wù)占地方收入的比重為18.6%，其中部分地區(qū)到期債務(wù)量占當(dāng)年的收入比重較高,，最高達到76.3%,。在經(jīng)濟下行壓力大,，財政收入大幅放緩背景下，財政金融風(fēng)險在不斷加大,，債務(wù)置換能有效緩解當(dāng)前面臨的不斷增大的財政金融風(fēng)險,。
其次，債務(wù)置換是提高地方政府公共投資能力和穩(wěn)增長的需要,。最新數(shù)據(jù)顯示,，當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力還在增大，4月工業(yè)增加值,、固定資產(chǎn)投資,、零售銷售同比增長均不及預(yù)期。此外,，4月出口同比下降6.4%,，進口下滑16.2%，為連續(xù)第四個月以兩位數(shù)速度下滑,。5月匯豐中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）初值僅49.1,，依然在榮枯線以下。由于制造業(yè)和房地產(chǎn)投資雙雙減速,，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資成為穩(wěn)增長的關(guān)鍵,。2015年4月，在制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資增速降至10%以下的同時,，基礎(chǔ)設(shè)施投資累計同比增速仍保持在20%以上,，地方政府財政支出累計同比增長13.9%，比同期收入增速高6.2個百分點,。在收入增速減緩,、償債壓力較大的情況下，地方政府支出能力受到較大約束,，制約了穩(wěn)增長的能力,。實施債務(wù)置換，對提高地方政府投資能力,、更有效地穩(wěn)增長將發(fā)揮更加直接的作用,。
第三，債務(wù)置換也有助于促進地方政府債務(wù)規(guī)范化,、透明化,，更好地落實新預(yù)算法。周景彤認(rèn)為,，去我國地方政府借債的一個大問題在于舉債規(guī)模,、用途以及償債資金來源等均游離在監(jiān)管之外，各級政府財力和事權(quán)的不匹配更是加大了地方政府隱性負債的沖動,。債務(wù)置換能夠提高存量債務(wù)的透明度,，一方面便于對地方政府存量債務(wù)進行監(jiān)督,，防范違約風(fēng)險，另一方面有利于向全面規(guī)范,、公開透明的預(yù)算管理制度過渡,，促進財稅體制改革。
與美國QE政策有本質(zhì)區(qū)別
周景彤強調(diào),，我國債務(wù)置換與美國等發(fā)達國家的QE政策有本質(zhì)區(qū)別,。他說，市場許多人將這次債務(wù)置換稱之為中國版的QE,。但事實上,，我國地方政府存量債務(wù)置換計劃與美國擴張央行資產(chǎn)負債表的QE有顯著不同，主要表現(xiàn)在：
一是購買主體不同,。美國QE政策中的購買主體是央行即美聯(lián)儲,，美聯(lián)儲通過購買機構(gòu)債和抵押支持證券（MBS）等向市場投放流動性，其結(jié)果會引起央行資產(chǎn)規(guī)模的大幅增加,。例如,，經(jīng)過三輪QE，美聯(lián)儲的資產(chǎn)規(guī)模由2008年10月末的1.97萬億美元增加到2014年10月的4.49萬億,，增長了2.28倍,，其中持有美國國債由4765億美元增加到24616億美元，更是增長了5.17倍,。我國債務(wù)置換計劃中購債主體不是央行即人民銀行,，而主要是商業(yè)銀行、信托,、證券,、保險等金融機構(gòu)，其并不直接影響央行的資產(chǎn)負債表,，購買的標(biāo)的是地方債,。我國《中國人民銀行法》第29條也明確規(guī)定：人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購,、包銷國債和其他政府債券,。
二是對市場流動性影響不同。周景彤介紹說,，美聯(lián)儲通過QE能直接向市場注入流動性,，而我國債務(wù)置換計劃并不直接增加社會流動性，只是將原有的短期債務(wù)置換成長期債券,。雖然近期公布的《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》（以下簡稱《通知》）提出“地方債納入中央國庫現(xiàn)金管理和試點地區(qū)地方國庫現(xiàn)金管理的抵（質(zhì)）押品范圍”,，“符合條件的地方政府債券，按中國人民銀行規(guī)定,，可納入部分貨幣政策操作的抵（質(zhì)）押品范圍,，納入商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵（質(zhì)）押品范圍，并可按規(guī)定開展回購交易”,，但這更多的還是為了地方債置換的順利進行而做的制度安排,，受債券持有者和央行行為的影響，其并不會直接向市場大規(guī)模釋放流動性,。
三是政策目的也不完全相同,。美國等國的QE主要是在短期利率接近于零、市場陷入“流動性陷阱”和價格型貨幣政策工具（利率）無效的情況下,，通過向市場投放流動性來力圖壓低長期利率即使利率期限結(jié)構(gòu)平緩化,，降低社會風(fēng)險溢價，刺激投資消費和經(jīng)濟增長,。而債務(wù)置換是為了將高風(fēng)險,、高利率的短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為低風(fēng)險、低利率的長期債券,。盡管穩(wěn)增長是其中一個目的,，但主要目的在于降低地方政府負擔(dān)，化解短期違約風(fēng)險,，同時進一步規(guī)范地方政府舉債融資機制,，促進財稅體制改革。
對商業(yè)銀行影響有利有弊
對于此次債務(wù)置換,，在周景彤看來,，對地方政府、商業(yè)銀行和其他相關(guān)市場主體均會帶來一定的影響,，但影響的方向和大小有差異,。
第一，債務(wù)置換直接利好地方政府,。通過將高風(fēng)險,、高利率的短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為低風(fēng)險、低利率的長期債券,，可以減少地方政府的利息支出,。根據(jù)財政部的測算，1萬億元的債務(wù)置換可以為地方政府減少400-500億元的利息負擔(dān),。這既能通過“時間換空間”,，緩釋地方政府短期資金鏈斷裂引起的財政金融風(fēng)險，又能使地方政府能騰出部分資金用于其他支出,，同時也能促進存量債務(wù)的透明化,、規(guī)范化，為向以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制過渡打好基礎(chǔ)。
第二,，債務(wù)置換對商業(yè)銀行影響是多方面的,。周景彤解釋說，一方面,，銀行資產(chǎn)由原有的高利率融資平臺貸款轉(zhuǎn)換為低收益率的債券,，銀行收益會有一定損失。這也是江蘇省原定于4月23日發(fā)行首批置換債券被推遲的原因之一,。當(dāng)然,，由于這次債務(wù)置換屬于到期置換，與2011年希臘債務(wù)危機時的提前置換相比,，對債權(quán)人的負面影響會相對小一些,。另一方面，原有債權(quán)的期限由短期變?yōu)殚L期,，使得銀行的資產(chǎn)期限總體延長,，在負債期限不變的情況下，可能會導(dǎo)致銀行借短貸長的期限錯配風(fēng)險上升,。
與此同時,，債務(wù)置換對銀行也有有利的方面。其一,，雖然債務(wù)置換會導(dǎo)致銀行的資產(chǎn)收益有所降低,，但是相應(yīng)的風(fēng)險也會隨之下降。其二,，與銀行貸款等不同,，地方債券未來將可以在市場上交易，具有較好的流動性,。其三,，改變銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高了銀行的資本充足率,。
市場的影響長短不一,。短期看，可能帶來長期債券的供給增大和市場流動性緊張,。一是長期債券供給偏大,。從期限看，2015年第一批置換債券的額度的定向承銷發(fā)行,，要求在8月31日前完成,，這意味著每月要多供給近幾千億元的地方債。二是地方債發(fā)行恐導(dǎo)致短期市場流動性緊張,，進而使資金收益率曲線出現(xiàn)平坦化,。從長期看,，地方債務(wù)置換對債市、股市都是利好,。因為地方債務(wù)置換后,，再融資需求下降，流動性風(fēng)險顯著降低,；同時實體經(jīng)濟中這種具有隱性擔(dān)保的高收益資產(chǎn)供給將迅速減少,。
重視配套政策和制度供給
周景彤表示,，既然債務(wù)置換是以“時間換空間”,，創(chuàng)造性地解決當(dāng)前困局的重要舉措，那么未來順利進行債務(wù)置換,，就要兼顧解決當(dāng)前問題和促進中長期改革,，特別要重視相關(guān)配套政策和制度的供給。
首先,，針對債務(wù)置換的配套政策要及時跟上,。他說，債務(wù)置換是應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜局面的有力舉措,。在債務(wù)置換過程中,，一是要堅持市場化取向，逐步放寬對投資者的限制,，避免拉郎配,。二是不斷提高置換債券的流動性，債券缺乏流動性是不具有可持續(xù)性的,。
其次,，債務(wù)置換要同時堅持積極和穩(wěn)妥原則。由于當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大,，地方政府債務(wù)集中到期風(fēng)險上升,，因此要加快推進存量債務(wù)置換工作，及時降低地方政府還本付息壓力,，提高財政支出能力,。但同時要強調(diào)穩(wěn)妥，一是充分考慮市場容量和承受力,，把握好節(jié)奏,，避免節(jié)奏太快造成發(fā)行失敗或者市場劇烈波動。二是在對地方政府債務(wù)全面評估的基礎(chǔ)上進行整體規(guī)劃,，建立全口徑債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)管,，摸清各地區(qū)債務(wù)償還壓力，測算債務(wù)置換后的資金需求,，明確置換債務(wù)的還款資金來源,，對近期債務(wù)置換和長期債務(wù)償還進行全面的統(tǒng)籌規(guī)劃,。
再次，建立市場化的地方債券評級和定價機制,，促進債券市場健康發(fā)展,。同時，要擴大國債和企業(yè)債的發(fā)行規(guī)模,，豐富債券的期限和品種,，建立有效的收益率曲線。地方政府債券評級是債務(wù)置換,、完善地方舉債融資機制的基礎(chǔ)性制度建設(shè),，相關(guān)部門要高度重視和完善地方債券信用評級工作，評級結(jié)果能夠真實反映各地債券的風(fēng)險,、期限和市場供求,，避免“走過場”。
最后,，理順中央與地方財稅關(guān)系,，推進財稅體制改革。他說,，債務(wù)置換解決的是短期債務(wù)償還問題,，只是以“時間換空間”將還債壓力推遲，從長遠來看,，要從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險還是要推動財稅體制改革,。
