自美國在上世紀的大危機推出存款保險后,，全球許多國家紛紛效尤，陸續(xù)推出了存款保險制度。我國《存款保險條例》(以下稱“條例”)日前頒布,，標志著中國銀行體系和億萬存款者都將迎來一個新時代,。
穩(wěn)定金融體系 提高金融效率
存款保險的全球?qū)嵺`表明,，它對維護儲戶的信心發(fā)揮了積極影響,。在存款保險制度誕生之前，美國的存款者在銀行門口排隊擠兌是常有之事,。自存款保險誕生后,，儲戶在銀行門口長龍擠兌，導(dǎo)致銀行流動性瞬間枯竭的現(xiàn)象鮮有發(fā)生,。即便在次貸危機期間,，美國關(guān)閉了一些銀行金融機構(gòu)，并沒有發(fā)生銀行擠兌,，這表明存款保險對危機傳染和信心崩潰發(fā)揮了有效免疫功效,。在缺乏存款保險時，為了保障存款者的利益和維護金融穩(wěn)定,，當存款機構(gòu)無法兌付時,，央行就要通過貼現(xiàn)窗口或再貸款予以兜底，降低了央行的信用獨立性,。相反,，有了存款保險后，一家金融機構(gòu)經(jīng)營不善導(dǎo)致其流動性枯竭時,，只要存款保險機構(gòu)有足夠的賠付力,，央行就不必介入。
在全面深化改革新階段,，推出存款保險制度在一定程度上弱化政府對金融機構(gòu)的隱性擔保,，強化市場紀律對金融機構(gòu)的風險約束，有助于深化中國金融體系市場化改革,。完善的市場體系不僅要求可以自由地開辦企業(yè),，也要求那些經(jīng)營不善的企業(yè)及時地得到破產(chǎn)清算。同樣地,，充分競爭的金融體系不僅要求進入壁壘最小化,，也要求經(jīng)營不善者及時地受到市場懲罰。這是健全金融體系必要的新陳代謝過程,。因此，存款保險制度的推出,，在保險限額內(nèi)給予存款本金安全的同時,，會強化市場紀律對投保機構(gòu)的約束和懲戒，有助于金融體系的穩(wěn)定和效率提高,。
五問題待解
我們認為,，中國在推出存款保險的過程中,，以下幾方面還需要注意。
首先,，對儲戶的保護與對問題金融機構(gòu)的懲罰,，是有效存款保險缺一不可的。推出存款保險的目的在于,，保障存款機構(gòu)破產(chǎn)清算時儲戶的本金安全,。因此，有意義的存款保險制度必然涉及“存款類金融機構(gòu)破產(chǎn)”與“存款本金保障”兩個相輔相成的方面,。它要發(fā)揮應(yīng)有的作用,，要在保障儲戶資金安全的情況下，更順利地推進經(jīng)營不善的存款類機構(gòu)及時退出市場,。通過破產(chǎn)等機制及時將那些經(jīng)營不良者清出市場,。這是提高市場效率的重要機制。只有“存款保險”而沒有金融機構(gòu)及時有效的退出,，這樣的存款保險制度充其量是一個“跛足”制度,。因此，與存款保險制度相配套的,，應(yīng)當是推出更加系統(tǒng),、完善的存款類金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算制度。我國正積極推動多種所有制形式的金融機構(gòu)發(fā)展,、各類民營銀行躍躍欲試的金融變革之際,，存款保險制度的推出會使未來金融機構(gòu)的股東承擔更大風險。
其次,，應(yīng)當關(guān)注強制投保機構(gòu)范圍的界定可能造成的潛在影響,。外資金融機構(gòu)在華設(shè)立的分支機構(gòu)不參與存款保險，可能影響市場公平競爭,，讓它們?nèi)〉昧顺杀緝?yōu)勢,。隨著中國市場體系和法制的進一步完善、中國金融對外開放的日益加深,、發(fā)達經(jīng)濟體金融危機的緩和,，發(fā)達經(jīng)濟體金融機構(gòu)進一步融入中國金融體系的需要會進一步上升。這意味著,，將來不僅有更多非居民將錢存入外資金融機構(gòu),，也會有更多居民將儲蓄剩余存入外資金融機構(gòu)。但由于在華外資金融機構(gòu)不需要為儲戶購買存款保險,，它們就可以相對更高的存款利率為儲戶提供風險補償,。很多老百姓更看重的是眼前收益，忽視當期收益中所包含的風險溢價。一旦出現(xiàn)這種狀況,，在華外資金融機構(gòu)的存款競爭力會相應(yīng)地上升,，存款“外資金融機構(gòu)化”會對境內(nèi)機構(gòu)帶來新的壓力。更何況,，這種“內(nèi)外有別”的制度安排,，本身就會強化那些被要求強制性投保機構(gòu)的監(jiān)管套利動機。
第三,，差別化的存保費率,，意味著不同“狀況”的存款金融機構(gòu)將繳納不同的存保費率。所謂“狀況”,，不僅取決于存款機構(gòu)的“大小”,、風險管理水平、盈利能力,，還取決于存款機構(gòu)的性質(zhì),。在實踐中，由于“大”的金融機構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”,，即便它在經(jīng)營中出現(xiàn)了嚴重的問題,，但其對國家經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定“太重要”，“大而不倒”裹挾了政府的公共政策,，政府最終還是需要動用公共資金,，或者央行發(fā)行貨幣提供貸款的方式給予救助。即便實施存款保險,，存款機構(gòu)的規(guī)模越大,，一旦它出現(xiàn)問題，政府救助的可能性會越大,，因而儲戶的存款會越安全,。由于政府的隱性擔保，大機構(gòu)所愿意繳納的存款保險費率會相對地下降,。相反,，那些規(guī)模較小的存款機構(gòu)，則要必須繳納更高的存保費率,。當然,，比起沒有政府的隱性擔保和存款保險，加入存款保險之后,，儲戶在中小金融機構(gòu)的存款風險相應(yīng)地降低,，所要求的風險溢價可能會下降，這有助于降低小金融機構(gòu)與大金融機構(gòu)之間的存款利差,。但由于在利率市場化日益深化的背景下,，小金融機構(gòu)規(guī)模擴張的意愿更強,，它需要支付相對更高的存款利率滿足其資產(chǎn)擴張的需要,。2013年以來央行擴大存款利率上浮區(qū)間后,，不同規(guī)模存款機構(gòu)的表現(xiàn)充分印證了這一點。因此,，存款保險加上利率市場化的制度變革,，會使規(guī)模越大的機構(gòu)越有可能獲得成本優(yōu)勢。
第四,，存款保險正式推出后,，并不意味著政府會完全退出對金融機構(gòu)的隱性擔保。正如前所述,，即便是在強調(diào)自由競爭,、破產(chǎn)清算對金融機構(gòu)過度冒險的懲戒作用的國家，政府也會對陷于流動性困境的某些金融機構(gòu)給予救助,。尤其是當系統(tǒng)性金融風險導(dǎo)致大面積的金融機構(gòu)陷于困頓之中,，存款保險也無力給予足額的賠付之時，中央銀行仍需要發(fā)揮其最后貸款人職責,。央行的最后貸款人職責從一開始就奠定了政府為金融機構(gòu)提供的隱性擔保,，這一職責和機制絲毫沒有因為存保制度而弱化。例如,，作為全球第一個推出存款保險制度的美國,，在2008年次貸危機期間，美聯(lián)儲就對花旗,、美國銀行等分別提供了數(shù)百億美元的貸款,。美國財政部也動用公共資金購買了兩房在內(nèi)的金融機構(gòu)優(yōu)先股。美國次貸危機的教訓告訴我們,，隨著金融結(jié)構(gòu)多元化,、金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)交叉與融合越來越突出、更加強化了金融的緊耦合性,，包括中央銀行最后貸款人在內(nèi)的政府隱性擔保,，反而從傳統(tǒng)銀行業(yè)機構(gòu)擴大到了所有金融機構(gòu)和提供流動性的金融市場�,？梢韵胍�,，即便中國推出了存款保險，但由于中國金融結(jié)構(gòu)日益多元化,、復(fù)雜化,，政府出于金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定的考慮，仍會對公眾資金的安全性提供隱性擔保,，在必要時施以援手,。這告訴我們，中國在未來存款保險的具體實施中，需要進一步明確顯性存款保險與政府隱性擔保之間的界線,。
最后,，推出存款保險后，仍需要特別注重存款類金融機構(gòu)的股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理關(guān)系所造成的影響,。在保險和信貸市場上,，由于信息不對稱，素來有“逆向選擇”與“道德風險”的后果,。中國實施了強制性的存款保險制度,，“逆向選擇”不會成為存保基金必須面對的問題,，但如何克服投保機構(gòu)的道德風險給存款基金的損害,，仍然是必須面對的問題。道德風險正是一些人質(zhì)疑存款保險有效性的重要依據(jù),。解決投保機構(gòu)發(fā)生道德風險的途徑之一,，就是賦予存保機構(gòu)的金融監(jiān)管職能。中國在存款保險的制度設(shè)計上,，賦予了存保機構(gòu)一定的監(jiān)管權(quán)力,，它可與央行、銀監(jiān)會共享相關(guān)信息,，對投保機構(gòu)提出風險警示,，要求投保機構(gòu)提高資本充足性、降低杠桿率等矯正要求,，甚至實施懲罰性的投保費率,。除此之外，存保機構(gòu)對投保機構(gòu)的日常檢查,、監(jiān)督也是降低投保機構(gòu)道德風險的重要機制,。這些固然對克服投保機構(gòu)道德風險極其重要，但這只是輔助性的金融穩(wěn)定功能,，畢竟,，它更多依靠事后的結(jié)果提出警示。由此可見,，即便有了存款保險,，存款類機構(gòu)的穩(wěn)健性，最根本的仍在于解決投保機構(gòu)股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理問題,，強化股東對投保機構(gòu)經(jīng)理人員約束,，通過激勵相容與滿足參與約束的合約結(jié)構(gòu)，促使銀行經(jīng)理人員在平衡風險與收益中穩(wěn)健經(jīng)營,。
